Szabad utat a szabad polgároknak?

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Ismét a figyelem középpontjába került a végtelenbe nyúló szappanoperára hasonlító vita a németországi autópályák fizetőssé tételéről. Minthogy a téma az európai uniós jog egyik pillérét, az egyelő bánásmód elvét érinti, nem csak azok számára érdekes, akik rendszeresen járnak személyautóval legfontosabb gazdasági partnerünkhöz.

Németország, motorizáció, autópálya – nem csak nekünk, de a németek számára is elválaszthatatlan fogalmak. Ezért számít Németországban három, autózással kapcsolatos jogosultság kvázi érinthetetlennek:

1. Élethosszig szóló jogosítvány. Az okmány ugyan lejár tízévente, de orvosi vagy egyéb alkalmassági vizsgálat nélkül meghosszabbítható.
2. Fő szabály szerint sebességkorlátozás nélküli autópályák. A német sztrádákon sem uralkodik sebességi anarchia, de a 25.000 kilométeres autópálya-hálózat 16.500 kilométerén szabadon választható meg a haladási sebesség; a 130 km/h csak ajánlott.
3. Személyautók számára ingyenes közúthálózat.

A 2013-as választási kampányban ez utóbbi tabut döntötte meg a bajor miniszterelnök, Horst Seehofer, amikor az autópályák fizetőssé tételét ígérte – természetesen csak a külföldi autósok számára. Persze az első pillanattól nyilvánvaló volt, hogy ez sértené az állampolgársági alapú diszkrimináció tilalmának uniós elvét (18. cikk EUMSz). Ezért a javaslat szerint minden autópálya-használónak rendelkeznie kellett volna éves matricával, ez azonban a Németországban forgalomba helyezett autók után ingyen járt volna. Jogilag azonban ez is kivitelezhetetlen bizonyult, így szofisztikálódott a javaslat. Rövidesen úgy szólt a terv, hogy mindenki fizet, de a matrica ára levonható lesz a gépjárműadóból, méghozzá az üzembentartó állampolgárságától függetlenül.

A de facto csak külföldieket terhelő autópályadíj mellett és ellen szóló érvek unalomig ismételgették a támogatók és az ellenzők is az elmúlt években – már nem lehet új a nap alatt. Az érv, mi szerint a külföldi autósok járuljanak hozzá az általuk is használt német autópályák fenntartásához, elsőre meggyőzőnek látszik. Ha azonban kissé megkaparjuk a felszínt, rájövünk, hogy sok sebből vérzik: (1) Üzemanyag-vásárláson keresztül már hozzájárulnak ehhez; (2) az üzemanyagár 67 százalékát kitevő adókat sem fordítják teljes egészében az infrastruktúrára; (3) a külföldi autósok aránya 5 százalék körül mozog, így a pluszbevétel minimális lenne; nem fedezné a rendszer kiépítésének, működtetésének és az adójóváírás miatti adminisztrációnak a költségeit sem.

Seehofer azonban hajthatatlan maradt. Így 2016. január 1-én hatályba lépett a törvény, amely a 3,5 tonna alatti járművek számára is fizetőssé teszi az autópályákat.[1] A díj mértéke – a gépjárműadó megállapításához igazodva – az autó teljesítményétől és környezetvédelmi besorolásától függ; maximális éves összege a gépjárműadó legkisebb éves mértéke: 130 euró – hisz, hogy legyen olyan német autós, aki végül tényleg fizetni kényszerül, politikailag vállalhatatlan lett volna. De facto azonban továbbra sem kell fizetni, mert a jogszabály alkalmazását két okból felfüggesztették. Jogilag innentől válik igazán érdekessé a történet.

Magánszemélyek a Szövetségi Alkotmánybírósághoz fordultak (BVerfG), mert a taláros testület állandó joggyakorlata alapján a személyiség szabad kibontakoztatásához való jogból levezett információs önrendelkezési joguk megsértését látják a jogszabályban (Art. 2 I,Art. 1 I GG).[2] Mondván, az elektronikus vignetta ellenőrzéséhez szükséges kamerarendszer az autópálya-használók tömeges megfigyelését eredményezi. Megjegyzendő, hogy ennek az alapjogokkal egyenértékű jognak Németországban jóval nagyobb politikai és jogi súlya van, mint Magyarországon. A Kormány álláspontja szerint az alkotmányjogi panasz megalapozatlan. Elismerik ugyan, hogy az adatrögzítésen keresztül jogkorlátozás történik, de ezt a közérdekű cél miatt arányosnak tartják. Ezen túlmenően felhozzák, hogy az adatok felhasználása célhoz kötött; csak a fizetési kötelezettség ellenőrzésére hívhatók le. A BVerfG még nem hozott döntést az ügyben.

Az elfogadott jogszabály az Európai Bizottság és a német jogász szakma túlnyomó többsége szerint is több pontos sérti az uniós jogot:

– Még, ha az új rendelkezés az úthasználati díj és az adójóváírás külön törvényekben történő szabályozása miatt formálisan jogszerű is lenne, a koncepció egésze szembe megy az uniós jog szellemével, különös tekintettel az EUMSz 18. cikkében lefektetett állampolgáriságon alapuló diszkrimináció tilalmára, amely az állampolgárságra tekintet nélküli egyenlő bánásmód követelményét írja elő.
– A diszkrimináció közúthasználókra vonatkozó tilalmát az EUMSz 92. cikke konkretizálja, és azt a közvetlen mellett a hátrányos megkülönböztetés közvetett eseteire is kiterjeszti. Utóbbiba a vignetta és az adójóváírás külön törvényben történő szabályozás esetén is beleesik a német koncepció. Az Európai Bíróság egyébiránt már az EUMSz 18. cikkére alapozva is kimondta a rejtett, illetve a közvetett diszkrimináció tilalmát. Erre példa, amikor nem az ország állampolgárai, hanem az ott születettek részesülnek kedvezőbb elbírálásban – ez rejtett diszkrimináció, hisz a két csoport a gyakorlatban nagyban fedi egymást (EB C-375/92, 1994 I-923). gy aligha tartható a kormány azon érve, miszerint az adójóváírás nem az állampolgárság, hanem a gépjármű telephelyének, és ezen keresztül az üzembentartó lakóhelyének függvénye – a német állampolgárok és a németországi lakóhellyel rendelkezők köre között igen nagy az átfedés. Ugyancsak gyenge lábakon áll az érv, mi szerint az autópályák használatáért – ha nem is matrica, de gépjárműadó formájában – a belföldiek is fizetnek. Hisz nekik személyautóik után korábban is adót kellett leróniuk, az új fizetési kötelezettség alól azonban a gyakorlatban mentesülnek.
– A szabályozás sérti a szolgáltatások és áruk áramlásának uniós alapszabadságát (26. cikk II.EUMSz), mert a szabályozás diszkriminatív jellegénél fogva más tagállamok polgárai és vállalkozási számára megnehezíti a szállítást és a kereskedést.
– A fent említett uniós alapelvek korlátozása közrendi, közbiztonsági, közegészségügyi okokból, (36. cikk EUMSz a közlekedésre vonatkozóan.), vagy a közérdekre való hivatkozással lehetséges (EB C-55/94, 1995, I-4165). A matrica esetében azonban tisztán fiskális okokról van szó, amely nem adhat alapot uniós alapjogok korlátozására (EB Rs. C-436/00, 2002, I-10829).
– Azzal, hogy Németország nyilvánvalóan közösségi alapelveket sértő szabályozást fogad el, megsérti az uniós hűség intézményéből eredő kötelezettségeit (4. cikk (3) EUSz). Ennek értelmében a tagállamoknak segíteniük kell az uniót a alapszerződésekben lefektetett céljai elérésében, illetve nem akadályozhatják az európai intézményeket ezen célok elérése érdekében hozott intézkedései érvényre juttatásában. Ez nem jelenti ugyan, hogy a közösségi jog minden megsértése egyben az uniós hűség figyelmen kívül hagyását jelentené. Jelen esetben azonban egy alapvető jogelv nyilvánvaló megsértéséről van szó. 
– Függetlenül az adójóváírás lehetőségétől, már önmagában problematikus, hogy a rövidebb időre szóló vignetta arányaiban jóval drágább (10 napra 10 euró), mint az éves (130 euró). Hisz ez az autópályákat csak eseti jelleggel igénybe vevő, túlnyomóan nem német autósok közvetett diszkriminációját jelenti. Ebben az összefüggésben a nehéz tehergépjárművekre egyes infrastruktúrák használatáért kivetett díjakról szóló 1999/62/EK irányelve fogalmaz meg részletes kritériumokat. Megjegyzendő azonban, hogy ennek szabályozási köre csak a nehéz tehergépjárművekre terjed ki. Személyautókra vonatkozóan csak analógiával lenne alkalmazható.

A Bizottság 2016 nyarán indított meg a kötelezettségszegési eljárást (258. cikk EUMSz) Németország ellen (2016.04.28., 20142128 sz. eljárás). Minthogy az erre a célra biztosított kéthónapos határidő alatt sem sikerült az európai testületnek és a német kormánynak egyezségre jutnia, elhárult a jogi akadálya annak, hogy a Bizottság az Európai Unió Bíróságához forduljon. Ez azonban nem történt meg.

Az ügy a Bizottság informális tájékoztatása okán kerül az elmúlt hetekben újra napirendre. A testület bizonyos szabályozási korrekciók esetén az eljárástól való elállási hajlandóságát szignalizálták. Ami – kiszivárgó információk szerint – inkább aggodalmat, mint örömöt okozott Berlinben, mert már a bajor kormánypárt vezette Szövetségi Közlekedési Minisztérium is az eredetinél komplikáltabb ellenőrzési rendszerrel és nagyobb költségekkel számol. Hivatalosan azonban csak annyit közölt a miniszter, hogy a rendszer alkalmazását 2018 előtt nem tartja realisztikusnak. Ezért meglepetés volt a Bizottság és a német kormány megegyezését közlő minapi bejelentés. Ebből kiderül, hogy Németország két ponton is engedett: (1) A rövid távú matrica olcsóbb lesz; a legkisebb károsanyag-kibocsátású járművek számára mindössze 2,50 euró 10 napra. (2) Az éves matrica díja nem fog egy az egyben megegyezni a gépjárműadó összegével; a legkörnyezetkímélőbb autók számára az éves úthasználati díjösszege alacsonyabb lesz, mint a gépjárműadó mértéke. Az előbbi változtatással orvosolható az autópályákat csak ritkán használó, tipikusan külföldi autósok hátrányos megkülönböztetése. Utóbbival pedig lazul az autópályadíj és a gépjárműadó közötti, de facto állampolgársági alapú diszkriminációt eredményező kapcsolat. A kompromisszumnak szó szerint ára van: az útdíjból származó bevétel tovább fog csökkeni, és ezzel még kérdésesebbé válik, hogy legalább az üzemeltetési költségeket fedezni fogja-e. Ráadásul az Európai Unió Bíróságának eljárása sem került le a napirendről. A Bizottság, mint felperes ugyan visszalép, viszont a holland és az osztrák kormány már bejelentette, hogy a változtatásokkal sem hajlandó tudomásul venni a német jogszabályt. Maguk részéről keresetet fognak előterjeszteni a luxemburgi bíróságnál.

Lábjegyzetek:

[1] http://www.bgbl.de/xaver/bgbl/start.xav?startbk=Bundesanzeiger_BGBl&start=//*%255B@attr_id=%2527bgbl115s0904.pdf%2527%255D#__bgbl__%2F%2F*%5B%40attr_id%3D%27bgbl115s0904.pdf%27%5D__1480918899084 [2] http://www.patrick-breyer.de/wp-content/uploads/2016/05/Beschwerdeschrift_Kfz-Massenscanning_Bund_2015-05-21_anon.pdf

---