Közbeszerzési ajánlattevők pályázatai, avagy a verseny szabadsága

A közbeszerzések egy érdekes, a két (ámde netán azonos) ajánlattevő külön-külön benyújtott pályázatának értékelésével, annak uniós jogi vetületével kapcsolatos ítélet született az EU luxembourgi bíróságán.

Két ajánlattevő külön-külön benyújtott pályázatának értékeléséről döntött az Európai Unió Bírósága (EUB, Luxembourg) az AAS BTA Baltic Insurance Company ügyével kapcsolatos ítéletében[1]. Az alábbi, lettországi esetben egy, a betegbiztosítási szolgáltatásokra irányuló közbeszerzési eljárás megszüntetéséről szóló határozat miatt indult jogvita került a luxembourgi taláros testület elé. Az alapeljárás az AAS BTA Baltic Insurance Company (Baltic) mint ajánlattevő, a lett igazságügyi minisztérium (Tieslietu ministrija) mint ajánlatkérő és a lett közbeszerzési felügyeleti hivatal (Iepirkumu uzraudzības birojs) között zajlott a lett körzeti közigazgatási bíróság (Administratīvā rajona tiesa) előtt, mely végül benyújtotta az EUB-hoz az előzetes döntéshozatali eljárásra vonatkozó kérelmét.

I. Bevezetés

A közbeszerzési szerződések általános szabályaként megállapítható, hogy a közbeszerzések tagállami hatóságok általi vagy nevében történő elbírálásnak összhangban kell lennie az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés (EUMSZ) alapelveivel, különösen az áruk szabad mozgásának, a letelepedés szabadságának és a szolgáltatásnyújtás szabadságának, valamint az ezekből származó elveivel, mint például az egyenlő bánásmód, a megkülönböztetés tilalma, a kölcsönös elismerés, az arányosság és az átláthatóság követelményével.

Ugyanakkor a bizonyos értéket meghaladó közbeszerzési szerződések tekintetében a nemzeti eljárásokat koordináló rendelkezéseket kell megállapítani annak érdekében, hogy az említett elvek a gyakorlatban is érvényesüljenek és biztosítva legyen a verseny. A közbeszerzés mint az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés eléréséhez alkalmazandó egyik piaci alapú eszköz kulcsszerepet játszik az Európa 2020-stratégiában lefektetett, a közforrások leghatékonyabb felhasználásának biztosításához.

A korábbi közbeszerzési szabályokat[2] a 2014/24 irányelv[3] felülvizsgálta és a közkiadások hatékonyságának növelése érdekében modernizálta, elősegítendő különösen a kis- és középvállalkozások közbeszerzésben való részvételét, valamint annak érdekében, hogy jobban fel lehessen használni a közbeszerzést a közös társadalmi célok támogatására. Mivel a közszféra intézkedéseinek egyre sokrétűbb formái szükségessé tették magának a közbeszerzés fogalmának a pontosabb meghatározását, ezért tisztázta az alapfogalmakat, és a jogbiztonság érdekében a szabályozásába beépítette az Európai Unió Bírósága vonatkozó, állandó ítélkezési gyakorlatának egyes aspektusait.

Az uniós közbeszerzési szabályoknak nem céljuk, hogy a közpénzkifizetések minden formáját szabályozzák; kizárólag azokra vonatkoznak, amelyek közbeszerzési szerződés alapján nyújtott ellenérték fejében teljesített építési beruházások, árubeszerzések vagy szolgáltatásnyújtások megszerzésére irányulnak. Egyértelmű meghatározása szerint az építési beruházásoknak, árubeszerzéseknek és szolgáltatásnyújtásoknak hatálya alá kell tartozniuk, akár vásárlás, akár lízing, akár egyéb szerződéses formában történik a végrehajtásuk.

A beszerzés fogalma tágan értendő az érintett építési beruházás, árubeszerzés vagy szolgáltatásnyújtás előnyeinek megszerzése értelmében, amihez nem feltétlenül szükséges az ajánlatkérő részére történő tulajdonjog-átruházás. Egy tevékenységnek pusztán a finanszírozása, különösen támogatás formájában – amihez gyakran kapcsolódik a kapott összegek visszatérítésének kötelezettsége, ha azokat nem használták fel a tervezett célokra – általában nem tartozik a közbeszerzési szabályok hatálya alá. Hasonlóképpen az olyan helyzetek, amikor a bizonyos feltételeknek megfelelő összes gazdasági szereplő további kiválasztási követelmények nélkül jogosult egy adott feladat elvégzésére, mint például a fogyasztók általi kiválasztás vagy a szolgáltatásra jogosító utalványok rendszere, nem tekintendők közbeszerzésnek, hanem csak egyszerű engedélyezési rendszernek (például a gyógyszerek vagy orvosi szolgáltatások engedélyezése).

Az irányelv egyetlen rendelkezése sem kötelezi a tagállamokat arra, hogy alvállalkozásba adják vagy kiszervezzék ama szolgáltatásokat, amelyeket maguk akarnak nyújtani, illetve amelyeket az eme irányelv szerinti közbeszerzési szerződésektől eltérő módon akarnak megszervezni. A törvényi vagy rendeleti előírások, illetve munkaszerződések alapján történő szolgáltatásnyújtás nem tartozik ennek az irányelvnek a hatálya alá. Néhány tagállamban ilyen szolgáltatásnak minősülnek például egyes közigazgatási és kormányzati szolgáltatások, mint például a végrehajtói és törvényhozói szolgáltatások, illetve egyes közösségi szolgáltatások, mint például a külügyekkel kapcsolatos, az igazságügyi vagy a kötelező társadalombiztosításhoz kötődő szolgáltatások.

Az alábbi ügyben a jogvita érintettje az AAS BTA Baltic Insurance Company (Baltic) mint ajánlattevő, a lett igazságügyi minisztérium (Tieslietu ministrija) mint ajánlatkérő és a lett közbeszerzési felügyeleti hivatal (Iepirkumu uzraudzības birojs) volt, a közöttük zajló eljárás a betegbiztosítási szolgáltatásokra irányuló közbeszerzési eljárás megszüntetéséről szóló határozat miatt indult. Az előtte folyamatban lévő ügyben végül a lett körzeti közigazgatási bíróság (Administratīvā rajona tiesa) fordult a luxembourgi taláros testülethez.

Az ügy tényállása szerit az ajánlatkérő – annak ellenére, hogy a közbeszerzési szerződést elnyerő ajánlattevő elutasította e szerződés megkötését – folytatni akarta a közbeszerzési eljárást, és a következő, gazdaságilag legelőnyösebb ajánlatot benyújtóval akarta megkötni a szerződést. Az ajánlatkérő szerv szükségletei nem változtak és a következő ajánlat megfelelt a követelményeinek. Csakhogy az ajánlatkérő szerv az alkalmazott jogszabályi rendelkezéstől függetlenül megszüntette a közbeszerzési eljárást azzal az indokkal, hogy a felperes és az eredetileg nyertesnek nyilvánított ajánlattevő egyetlen piaci szereplőnek tekintendő.

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló 2014. február 26-ai 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 18. cikke (1) bekezdésének az értelmezésére vonatkozik. Eszerint „az ajánlatkérő szervek a gazdasági szereplőket egyenlő és hátrányos megkülönböztetés nélküli bánásmódban részesítik, továbbá átlátható és arányos módon járnak el.[…]”

II. A tényállás[4]

A lett igazságügyi minisztérium ajánlati felhívást tett közzé az alkalmazottai, valamint a lett nemzeti földnyilvántartási hivatal (Valsts zemes dienests), a lett nemzeti adatvédelmi hatóság (Datu valsts inspekcija), a fizetésképtelenséget ellenőrző hivatal (Maksātnespējas kontroles dienests) és a lett szabadalmi hivatal (Patentu valde) alkalmazottainak betegbiztosítására vonatkozó közbeszerzési szerződés odaítélésére.

Több ajánlattevő, köztük a Baltic és a Compensa Life Vienna Insurance Group SE Latvijas filiāle (Compensa) ajánlatot nyújtott be e közbeszerzési szerződés elnyerése érdekében. 2020. november 19-ei határozatában az igazságügyi minisztérium értékelő bizottsága megállapította, hogy a Compensa által adott ajánlat volt a gazdaságilag legelőnyösebb. E társaság azonban elutasította a közbeszerzési szerződés megkötését.

Az értékelő bizottság a 2020. december 1-jei határozatában jelezte, hogy a Baltic a szerződés elnyerésére jogosult következő ajánlattevő. Ugyanakkor a közbeszerzési eljárások és a tervpályázatok lefolytatásáról szóló 2017. február 28-ai 107. sz. lett rendelet[5] 24. pontja alapján arra vonatkozó nyilatkozat és bizonyíték benyújtását követelte meg tőle, miszerint a Baltic és a Compensa nem tekinthetők olyanoknak, mint amelyek együtt egy és ugyanazon gazdasági szereplőt alkotják.

E felhívásra válaszul a Baltic jelezte, őt úgy kell tekinteni, hogy a Compensával egyetlen gazdasági szereplőt alkot. Kijelentette azonban, hogy ajánlatát függetlenül és az utóbbival való összejátszás nélkül készítette el. E körülmények között az igazságügyi minisztérium értékelő bizottsága a 2017. február 28-ai 107. sz. rendelet 23. pontja alapján a 2020. december 9-ei határozatával megszüntette a közbeszerzési eljárást, majd 2020. december 16-án a szaktárca új közbeszerzési eljárást indított.

Az ügy itt nem állt meg: 2021. január 21-ei határozatával a Baltic panaszát elbíráló közbeszerzési felügyeleti hivatal a 2020. december 9-ei határozatot helyben hagyta. Megállapítása szerint a 2017. február 28-ai 107. sz. rendelet 24. pontja arra kötelezi az ajánlatkérőt, hogy az ugyanazon csoporthoz tartozó vállalkozások között az ajánlatok benyújtása utáni összehangolt magatartás lehetőségének elkerülése érdekében szüntesse meg a közbeszerzési eljárást, ha megállapítja: az eredetileg nyertes ajánlattevőt, mely elutasította a szerződés megkötését, és a következő ajánlattevőt egyetlen gazdasági szereplőnek kell tekinteni.

Ezen kívül a közbeszerzési felügyelő hivatal szerint az ajánlatkérő e rendelet 23. pontjának megfelelően jogosult megszüntetni a közbeszerzési szerződést, ha a nyertes ajánlattevő elutasítja a szerződés ajánlatkérővel való megkötését, mivel egyetlen más ajánlattevő sem jogosult annak követelésére, hogy nyertes ajánlattevőnek nyilvánítsák.

Ezután a Baltic e határozat megsemmisítése iránt keresetet indított a lett kerületi közigazgatási bíróság előtt. Álláspontja szerint ugyanis az ajánlatkérőnek értékelnie kellett volna a két társaság közötti kapcsolat jellegére és az ajánlatok elkészítésére vonatkozó magyarázatait, igazságos egyensúlyt teremtve a közbeszerzésekről szóló törvény 2. cikkében foglalt valamennyi elv tiszteletben tartására tekintettel. A 2017. február 28-ai 107. sz. rendelet 24. pontjában szereplő ama vélelem, mely szerint az ugyanazon csoporthoz tartozó vállalkozások a verseny torzítása céljából összehangolták ajánlataikat, aránytalan, és sérti mind a 2014/24 irányelvben és az EUB korábbi, hivatkozott ítéletében kimondott, az egyenlő bánásmód, valamint az átláthatóság elve tiszteletben tartásának biztosítását szolgáló elveket[6]. A Baltic szerint az a tény, hogy az eredetileg nyertes ajánlattevő ajánlatának összege magasabb volt az ő ajánlatánál, bizonyítja, hogy az ajánlatokat nem egyeztették, így az első ajánlat visszavonása nem járhatott semmiféle előnnyel a csoport társaságai számára.

A közbeszerzési felügyeleti hivatal ezzel szemben úgy vélte, hogy Luxembourg e korábbi, hivatkozott ítélete kizárólag a kapcsolt vállalkozásoknak a közbeszerzési eljárásban való részvételhez és az ajánlatok benyújtásához való jogára vonatkozik, amely jogot azonban a jelen ügyben nem korlátozták. Ez a helyzet különbözik attól, amikor az ajánlatkérőnek meg kell szüntetnie a közbeszerzési eljárást, ha a nyertes ajánlattevő elutasítja a tárgybeli közbeszerzési szerződés megkötését. Az EUB e korábbi ítéletében szereplő első esetben az ajánlatkérő, miután elutasította a kapcsolt vállalkozások ajánlatait, más ajánlatot választott. A közbeszerzési eljárás pedig egy szerződés odaítélésével fejeződik be, míg a második esetben az ajánlatkérő oly módon szünteti meg a közbeszerzési eljárást, hogy semmilyen ajánlatot nem választ ki, ami a verseny helyreállításával jár azáltal, hogy valamennyi ajánlattevő számára lehetővé teszi az új eljárásban való részvételt.

Az igazságügyi minisztérium szerint a 2017. február 28-ai 107. sz. rendelet 23. pontja mérlegelési jogkört biztosít az ajánlatkérő számára a közbeszerzési eljárás folytatását illetően, ha a nyertes ajánlattevő elutasítja a tárgybeli szerződés megkötését.

A kerületi közigazgatási bíróság pedig úgy látta, az előtte folyamatban lévő jogvita kimenetele attól függ, hogy – a jelen ügyben nem vitatott – ama egyedüli körülmény, miszerint a Balticot és a Compensát egy és ugyanazon gazdasági szereplőnek kell tekinteni, érinti-e az ajánlatkérőnek azt a jogát, hogy a közbeszerzési eljárás megszüntetéséről határozzon. E bíróság úgy vélte, valamely tagállam széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik arra vonatkozóan, hogy előírja az ajánlati felhívás visszavonásáról szóló határozat elfogadásának lehetőségét. Az EUB ítélkezési gyakorlata szerint a visszavonás okai többek között olyan indokokon alapulhatnak, amelyek összefüggnek annak mérlegelésével, hogy – figyelemmel többek között a gazdasági háttérnek vagy a ténybeli körülményeknek, illetve az érintett ajánlatkérő szükségleteinek az esetleges megváltozására – közérdekből célszerű-e lefolytatni az odaítélési eljárást.

Ám a jelen ügyben a tényállás ismertetéséből kitűnik, hogy az ajánlatkérő annak ellenére folytatni akarta az odaítélési eljárást, hogy a nyertes ajánlattevő nem írta alá a közbeszerzési szerződést. Az ajánlatkérő szükségletei ugyanis nem változtak – amint azt az új közbeszerzési eljárás megindítása is megerősítette –, és a következő ajánlat megfelelt az ajánlatkérő szükségleteinek és követelményeinek. Az ajánlattevő azonban a 2017. február 28-ai 107. sz. rendelet 24. pontja alapján azzal az indokkal szüntette meg a közbeszerzési eljárást, hogy a két érintett ajánlattevőt egy és ugyanazon gazdasági szereplőnek kell tekinteni.

A kérdést előterjesztő bíróságnak kétségei voltak afelől, hogy az ilyen nemzeti szabályozás összeegyeztethető‑e a közbeszerzési eljárásokra alkalmazandó uniós jogelvekkel. Megállapításai szerint kétségtelen, hogy a lett szabályozás nem tiltja az egymással ellenőrzési viszonyban álló vállalkozások, illetve a kapcsolt vállalkozások számára az ugyanazon közbeszerzési eljárásban való részvételt. Az megfelelne tehát az EUB korábbi ítélkezési gyakorlatának, mely szerint az uniós joggal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely abszolút tilalmat állapít meg az olyan vállalkozások ugyanazon közbeszerzési eljárásban való elkülönült, egymással versenyző részvételével szemben, amelyek között ellenőrzési viszony áll fenn, vagy, amelyek egymáshoz kapcsolódnak – az annak bizonyítására vonatkozó lehetőség biztosítása nélkül, hogy ajánlataikat teljesen függetlenül nyújtották be, mivel az ilyen szabályozás ellentétes azon uniós érdekkel, hogy a közbeszerzési eljárásokban a lehető legtöbb ajánlattevő részvételét biztosítsák[7].

Ugyanezen ítélkezési gyakorlatból azonban az következik, hogy az egymással ellenőrzési viszonyban álló vállalkozások, illetve a kapcsolt vállalkozások jogosultak ama szerződés odaítélésére, amely tekintetében részt vettek az eljárásban. Márpedig a 2017. február 28-ai 107. sz. rendelet 24. pontja megtiltja az ajánlatkérő számára, hogy a közbeszerzési szerződést a következő ajánlattevőnek ítélje oda, ha ez utóbbi és az eredetileg nyertes ajánlattevő, amely az ajánlatát visszavonta, együtt egy és ugyanazon gazdasági szereplőnek minősülnek. Az ilyen szabályozás tehát lényegében azon a megdönthetetlen vélelmen alapul, hogy a két ajánlattevő összejátszott, és hogy a nyertes ajánlattevő ebből az okból visszavonta ajánlatát.

A kérdést előterjesztő bíróság ennél fogva úgy vélte, az ügyben érintett nemzeti szabályozás – ama széles mérlegelési jogkör ellenére, amellyel a tagállamok rendelkeznek annak meghatározására, hogy mely esetekben kell megszüntetni a közbeszerzési eljárást olyan körülmények között, amikor az ajánlatkérő szükségletei nem változtak, és a következő ajánlat megfelel az ajánlatkérő szükségleteinek és követelményeinek – nem egyeztethető össze a 2014/24 irányelv 18. cikkének (1) bekezdésében kimondott elvekkel. Különösen pedig a tagállamokat terhelő ama kötelezettséggel, hogy a gazdasági szereplőket az arányosság elvével összhangban egyenlő és hátrányos megkülönböztetés nélküli bánásmódban részesítsék.

A nemzeti közbeszerzési eljárás szakaszának nincs jelentősége az EUB ítélkezési gyakorlatának alkalmazása szempontjából, mivel az az eme eljárást megszüntető határozatra is alkalmazandó. E szabályozásnak tehát lehetővé kell tennie az érintett ajánlattevő számára, hogy bizonyítsa ajánlatának függetlenségét.

A lett bíróságnak kétségei voltak azzal kapcsolatban, hogy az e rendelkezésben foglalt szabályozás összeegyeztethető-e a közbeszerzési eljárásokra vonatkozó európai uniós elvekkel. Ezért eljárását felfüggesztette, és előzetes döntéshozatal céljából kérdést terjesztett Luxembourg elé.

III. Értékelés

Kérdésével arra várt választ, hogy az uniós jog általános elveit – különösen a 2014/24 irányelv 18. cikkének (1) bekezdése értelmében vett egyenlő bánásmód és arányosság elvét – úgy kell-e értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely az ajánlatkérőt arra kötelezi, szüntesse meg a közbeszerzési eljárást, ha – a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat alapján eredetileg kiválasztott ajánlattevő visszalépése esetén – a gazdaságilag legelőnyösebb következő ajánlatot benyújtóval egyetlen gazdasági szereplőt alkot.

A lett szabályozás, a közbeszerzésekről szóló 2016. december 15-ei törvény (Publisko iepirkumu likums) 2. cikke szerint:

„E törvény célja a következők biztosítása:

1) a piacok átláthatósága;

2) a beszállítók közötti szabad verseny, valamint a velük szembeni egyenlő és méltányos bánásmód;

3) az ajánlatkérő erőforrásainak hatékony felhasználása a számára fennálló kockázatok minimalizálása mellett.”

A 2017. február 28-ai, a közbeszerzési eljárások és a tervpályázatok lefolytatásáról szóló minisztertanácsi rendelet[8] 23. és 24. pontja értelmében:

„Ha az ajánlattevő, akinek a közbeszerzési szerződést odaítélték, elutasítja az említett szerződés ajánlatkérő szervvel való megkötését, a közbeszerzési bizottság határozhat úgy, hogy a közbeszerzési szerződést a következő, gazdaságilag legelőnyösebb ajánlatot benyújtó ajánlattevő részére ítéli oda, vagy a közbeszerzési eljárást ajánlat kiválasztásának mellőzésével megszünteti. Ha a közbeszerzési szerződést a következő, gazdaságilag legelőnyösebb ajánlatot benyújtó ajánlattevőnek ítélik oda, de ezen ajánlattevő elutasítja az említett szerződés megkötését, a közbeszerzési bizottság úgy határoz, hogy a közbeszerzési eljárást ajánlat kiválasztásának mellőzésével megszünteti”.

„A közbeszerzési bizottság – mielőtt úgy határozna, hogy a közbeszerzési szerződést a következő, gazdaságilag legelőnyösebb ajánlatot benyújtó ajánlattevőnek ítéli oda– megvizsgálja, hogy ezen ajánlattevőt és az eredetileg nyertes azon ajánlattevőt, aki elutasította az ajánlatkérővel való szerződéskötést, együtt nem egyetlen gazdasági szereplőnek kell‑e tekinteni. Adott esteben a közbeszerzési bizottság jogosult a következő ajánlattevőtől nyilatkozatot és szükség esetén bizonyítékot kérni arra vonatkozóan, hogy ő és az eredetileg nyertes ajánlattevő együtt nem tekinthető egyetlen gazdasági szereplőnek. Ha a következő ajánlattevőt az eredetileg nyertes ajánlattevővel együtt egyetlen gazdasági szereplőnek kell tekinteni, a közbeszerzési bizottság határoz a közbeszerzési eljárás ajánlat kiválasztásának mellőzésével való megszüntetéséről.”

A kérdés kapcsán az EUB ítélkezési gyakorlatára hivatkozva megállapította: az uniós joggal nem ellentétes az, hogy a tagállamok a 2014/24 irányelv 55. cikkének (1) bekezdésében szereplő ama lehetőségről rendelkeznek, miszerint ajánlati felhívás visszavonásáról határozatot hozzanak olyan indokok alapján, amelyek különösen azon lehetőség mérlegelésével függenek össze, hogy – figyelemmel többek között a gazdasági háttérnek vagy a ténybeli körülményeknek, illetve az érintett ajánlatkérő szükségleteinek az esetleges megváltozására, vagy a verseny nem megfelelő szintjére, ha az érintett közbeszerzési eljárás végére csak egy ajánlattevő maradna alkalmas a szerződés teljesítésére – közérdekből lefolytassák az odaítélési eljárást[9].

Az ajánlati felhívás visszavonásáról szóló ilyen határozatot azonban az uniós jog szabályainak, különösen az uniós jog olyan általános elveinek, mint az egyenlő bánásmód, az átláthatóság és az arányosság elvének tiszteletben tartásával kell elfogadni, amelyeket a 2014/24 irányelv 18. cikkének (1) bekezdése is említ[10].

A jelen ügyben nyilvánvaló, hogy a vonatkozó nemzeti szabályozásnak – amely arra kötelezi az ajánlatkérőt, hogy szüntesse meg a közbeszerzési eljárást – a célja az ugyanazon közbeszerzési eljárás résztvevői közötti, az ajánlataik benyújtását követő bármely esetleges összejátszás megakadályozása, és ezáltal a részvételre jelentkezőkkel szembeni egyenlő bánásmódnak, valamint az eljárás átláthatóságának a biztosítása érdekében a megfelelő szintű verseny fenntartása[11]. Az arányosság elvének megfelelően azonban az ilyen szabályozás az EUB ítélkezési gyakorlata szerint nem lépheti túl az e célok eléréséhez szükséges mértéket.

E tekintetben az EUB emlékeztetett arra, hogy az uniós közbeszerzési jog szabályai a belső piac kiépítésének keretében lettek elfogadva, amelynek célja a szabad mozgás biztosítása és a versenyt korlátozó magatartások megszüntetése[12]. Eme összefüggésben az uniós jog érdeke, hogy a lehető legtöbb ajánlattevő részvételét biztosítsa a közbeszerzési eljárásokban

Az EUB állandó ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy a más részvételre jelentkezőkkel vagy ajánlattevőkkel ellenőrzési vagy társulási viszonyban álló részvételre jelentkezők vagy ajánlattevők automatikus kizárása meghaladja az a mértéket, amely az összejátszó magatartás megelőzéséhez, és ekként az egyenlő bánásmód elve alkalmazásának és az átláthatósági követelmény tiszteletben tartásának biztosításához szükséges.

Egy ilyen automatikus kizárás ugyanis a kölcsönös befolyásolás megdönthetetlen vélelmét állítja fel arra az esetre, amikor ellenőrzési vagy társulási viszonyban álló vállalkozások ugyanazon közbeszerzési eljárásban ajánlatot nyújtanak be, és így elveti e részvételre jelentkezők vagy ajánlattevők ama lehetőségét, hogy bizonyítsák, ajánlataikat teljesen függetlenül nyújtották be, és ellentétes azon uniós érdekkel, hogy a közbeszerzési eljárásokban a lehető legtöbb ajánlattevő részvételét biztosítsák[13].

E tekintetben az EUB már megállapította, hogy a vállalkozások csoportjai különböző formákat ölthetnek, és különböző célokra irányulhatnak, és nem zárják ki szükségképpen, hogy az ellenőrzött vállalkozások bizonyos önállósággal rendelkezzenek kereskedelmi politikájuk és gazdasági tevékenységük meghatározása során, így különösen a közbeszerzési eljárásokban való részvétel terén. Ugyanis az ugyanazon csoporthoz tartozó vállalkozások közötti kapcsolatokra egyedi rendelkezések vonatkozhatnak, amelyek biztosíthatják mind a függetlenséget, mind a bizalmasságot az olyan ajánlatok összeállítása során, amelyeket az érintett vállalkozások párhuzamosan, ugyanazon közbeszerzési eljárásban fognak benyújtani.

Az arányosság elvének tiszteletben tartása tehát megköveteli, hogy az ajánlatkérő hatóság annak meghatározása érdekében vizsgálja meg és értékelje a tényeket, hogy a két szervezet közötti viszony konkrétan befolyásolta-e az érintett vállalkozások által az ugyanazon közbeszerzési eljárásban benyújtott egyes ajánlatok tartalmát. Az ilyen befolyás megállapítása – bármilyen formában is került sor arra – elegendő ahhoz, hogy az említett vállalkozásokat kizárják a eljárásból[14]. A közbeszerzési eljárásban való részvétel automatikus kizárását előíró nemzeti szabályozásokkal kapcsolatban kialakított ítélkezési gyakorlat ugyanúgy alkalmazandó az olyan szabályozásra, mint amelyről az alapügyben szó van, amely az odaítélés későbbi szakaszában arra kötelezi az ajánlatkérőt, hogy szüntesse meg az ilyen eljárást.

Az ilyen szabályozás – bár nem zárja ki automatikusan az ugyanazon gazdasági egységhez tartozó ajánlattevőket az ugyanazon közbeszerzési eljárásban való részvételből – ehhez hasonló joghatásokkal jár.

Luxembourg szerint a közbeszerzési eljárás oly esetben történő automatikus megszüntetésének előírásával, ha – a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat alapján eredetileg kiválasztott ajánlattevő visszalépése esetén – a gazdaságilag legelőnyösebb következő ajánlatot benyújtó, második helyre rangsorolt ajánlattevő ez utóbbival egyetlen gazdasági szereplőt alkot, az ügyben érintett nemzeti szabályozás megdönthetetlen vélelmet állít fel arra vonatkozóan, hogy eme ajánlattevők az ajánlatuk elkészítése érdekében vagy az ajánlatuk benyújtását követően összejátszottak, kizárólag azon oknál fogva, hogy ugyanazon gazdasági egységhez tartoznak, anélkül hogy bizonyíthatnák ajánlatuk független jellegét.

Az ilyen nemzeti szabályozás – amely az eljárás ama szakaszára vonatkozik, amelynek során az ajánlatok rangsorolását és tartalmát hozzáférhetővé tették – ellentétes az unió ahhoz fűződő érdekével, hogy a közbeszerzési eljárásokban a lehető legtöbb ajánlattevő részvételét biztosítsák, továbbá az arányosság elvével is.

E szabályozás ugyanis egyfelől alkalmas arra, hogy visszatartsa az ugyanazon csoporthoz tartozó társaságokat attól, miszerint közbeszerzési eljárásban egymással versenyző ajánlatokat nyújtsanak be, mivel az első két helyre való rangsorolásuk az első helyre rangsorolt ajánlattevő visszalépése esetén automatikusan azzal a hatással járna, hogy megszüntetné mind ezen eljárást, mind pedig az azt követő eljárásokat, és így gyakorlatilag megfosztaná őket attól, hogy az ilyen közbeszerzési szerződés keretében versenybe szálljanak. Ezen kívül arra is alkalmas, hogy növelje a versenytorzítás veszélyét, mivel az ajánlatok rangsorának és azok tartalmának az első eljárás végén való hozzáférhetővé tétele megkönnyítheti az ajánlattevők következő eljárásokban való összejátszását.

Igaz ugyan, hogy a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat alapján eredetileg kiválasztott ajánlattevő visszalépése, ha a gazdaságilag legelőnyösebb következő ajánlatot benyújtó ajánlattevővel egyetlen gazdasági szereplőt alkot, versenyellenes összejátszásra utaló valószínűsítő körülménynek minősülhet – mivel úgy tűnhet, hogy az ilyen visszalépést az motiválja, hogy a csoport egésze által benyújtott legmagasabb ajánlatot válasszák ki –, ugyanakkor ilyen értelemben semmiféle megdönthetetlen vélelmet nem lehet felállítani. Máskülönben ezen ajánlattevőket megfosztanák attól a lehetőségtől, hogy bizonyítsák ajánlatuk független jellegét.

IV. Az Európai Unió Bíróságának ítélete

A fenti indokok alapján a luxembourgi taláros testület határozata kimondta: a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló 2014. február 26-ai 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 18. cikke (1) bekezdésének értelmében vett arányosság elvét úgy kell értelmezni, azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely az ajánlatkérőt arra kötelezi, hogy szüntesse meg a közbeszerzési eljárást, ha – a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat alapján eredetileg kiválasztott ajánlattevő visszalépése esetén – a gazdaságilag legelőnyösebb következő ajánlatot benyújtó ajánlattevő ez utóbbival egyetlen gazdasági szereplőt alkot.

Lábjegyzetek:

[1] A 2022. december 8-ai AAS BTA Baltic Insurance Company kontra Iepirkumu uzraudzības birojs és a
Tieslietu ministrija Administratīvā rajona tiesa C-769/21. sz ügy, ítélet ECLI:EU:C:2022:973 (Ítélet)

[2] A 2004/17/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv, és a 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv

[3] Az Európai Parlament és a Tanács 2014/24/EU irányelve (2014. február 26. ) a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről

[4] Ítélet 7-29. pont

[5] A közbeszerzési eljárások és a tervpályázatok lefolytatásáról szóló 2017. február 28‑ai – Ministru kabineta noteikumi Nr. 107 „Iepirkuma procedūru un metu konkursu norises kārtība” – 107. sz. minisztertanácsi rendelet

[6] A 2009. május 19‑ei Assitur-ítélet, C‑538/07, EU:C:2009:317

[7] A 2014. december 11‑ei Croce Amica One Italia C‑440/13, ítélet, EU:C:2014:2435, 33–35. pont

[8]  A Ministru kabineta noteikumi Nr. 107 „Iepirkuma procedūru un metu konkursu norises kārtība”

[9] Croce Amica ítélet, 35. pont

[10] A 2002. június 18‑ai H. I.-ítélet, C‑92/00, EU:C:2002:379, 42. és 45–47. pont; Croce Amica-ítélet, 33., 34. és 36. pont

[11] A 2018. február 8‑ai Lloyd’s of London-ítélet, C‑144/17, EU:C:2018:78, 31. pont

[12] Lloyd’s of London-ítélet, 32-34. pont

[13]  Lloyd’s of London-ítélet, 35-36. pont

[14] Lloyd’s of London-ítélet, 37, 38. pont

---