Alternatív vitarendezés – Lehetőségek a közigazgatási hatósági eljárásban (2.)

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Most induló sorozatunkban az MNB Pénzügyi Békéltető Testülete által az alternatív vitarendezés tárgykörében, tudományos kutatás támogatására kiírt, 2018-as pályázatán díjazott tanulmányokat közöljük – szerkesztett formában. Ezúttal a szerző a hazai közigazgatási rendszerbe beilleszthető, hatékonyan alkalmazható alternatív vitarendezési metódusokat igyekszik bemutatni, kiemelve a mediáció és a hatósági eljárással összefüggő közvetítést.

A  közigazgatási hatósági eljárásban alkalmazható alternatív vitarendezési lehetőségekről szóló tanulmány második részében a szerző elsőként a mediáció és a közvetítés alapjait tekinti át a hatósági eljárás általános szabályaiban. (A tanulmány első részét itt olvashatja el.)

A mediáció és a közvetítés alapjai a Ket. általános eljárásjogi szabályai között

A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló, már nem hatályos, de a gyakorlat szempontjából rendkívül fontos törvény számos vonatkozásban foglalkozik a már felvázolt közvetítéssel és egyezségkötéssel, mind annak vertikális értelemben vett formájával, mind pedig az egyes ellenérdekű felek és más ügyféli jogokat gyakorló személy között megvalósuló horizontális egyezséggel.

Egyezségkötési kísérlet és az egyezség jóváhagyása

Az ügyfelek között megvalósuló, horizontális jellegű egyezség nem új keletű intézményként került a Ket. rendelkezései közé: a lehetőséget az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény (röviden: Áe.) hozta be az akkori szocialista jogrendszerbe, már ami az államigazgatás általános eljárási jogát illeti. E felépítésen az 1981-es módosítás sem változtatott érdemben, s közel azonos formában került a Ket. szabályozási rendszerébe is.

A Ket. rendelkezései alapján az egyezségkötésre alapvetően akkor kerülhet sor, ha azt

– jogszabály elrendeli,

– hatóság tárgyalást tart a hatósági ügy folyamán, annak keretében,

– az ügy természete egyébként megengedi.

Ha a hatósági eljáráson kívül történik a közvetítés (pl. magánjogi mediáció keretében, mely végül a közigazgatási hatósági eljárásban szereplő ügyre is kihatással lesz), az eljárás felfüggesztésének lehetett helye az egyezség létrehozásának időtartamára.

Amennyiben a közvetítés sikeres, a hatóság határozatával hagyja jóvá az egyezség tartalmát. A jóváhagyás nem feltétlen, mert ahogy azt már a korábbiakban elemeztük, a hatósági eljárás ebben az esetben sem tekinthet el eredeti funkciójától: a jogszabályok érvényre juttatásától (az egyezségnek meg kell felelnie a jogszabályokban foglalt feltételeknek), a közérdek és egyéb jogos igények védelmétől (az egyezség nem sérti a közérdeket, mások jogát vagy jogos érdekét), valamint minimális formai kellékektől sem (az egyezségnek ki kell terjednie a teljesítési határidőre és az eljárási költség viselésére is).

Az egyezség a jóváhagyás után abban nyújt többet az általános rend szerint lebonyolítandó eljáráshoz képest, hogy az egyezség, illetve az azt jóváhagyó határozat nem fellebbezhető a közigazgatási jogorvoslati rendszer alapján, s bírósági felülvizsgálatára sincs mód. Ha a hatósági ügy és egyezség alapját képező jogszabály alaptörvény-ellenessége valószínűsíthető, s az Alkotmánybíróság kimondja a jogszabályhely alaptörvény-ellenességét, mégis lehetőség nyílik az egyezség módosítására, illetve visszavonására. Mindez biztosítja a kompromisszum sérthetetlenségét, az utóbb egyik félnek mégis valós vagy vélt sérelmet okozó egyezség védelmét.

Ha az egyezségkötési kísérlet sikertelen, az eljárás normál rendben történő folytatása – ha annak feltételei továbbra is fennállnak – biztosította az ügy lezárását.

Hatósági szerződés

Ameddig az egyezségi kísérlet és annak jóváhagyása jellemzően a horizontális közvetítés eljárásjogi szabályait tisztázza, addig a hatósági szerződésre vonatkozó szabályok az egyértelműen vertikális egyezség létrejöttét rendezik. A hatósági szerződés a közvetítés elkülönült formája, hiszen itt az egyik félként maga a hatóság válik szerződő féllé, s közjogi jogosítványait megtartja a jogviszonyban, igaz, csak arra az esetkörre szűkítve alkalmazását, ha a szerződést az ügyfél nem vagy nem megfelelően teljesíti és az egyéb intézkedések nem vezetnek célra. Erre abban az esetkörben kerülhet sor, amikor a hatóság az eljárásban a hatósági ügy „közérdek és az ügyfél szempontjából is előnyös rendezése érdekében határozathozatal helyett az ügyféllel hatósági szerződést” köt.

Mindez megfelelő választási lehetőséget nyújthat a hatóságnak és ügyfeleknek a jogszabály keretein belüli alternatívák meghatározására, a közigazgatás nem közhatalmi, hanem szolgáltató jellegű szerepében lép a jogviszonyba, s abban is marad mindaddig, amíg a szerződéses kötelezettségek teljesítésre kerülnek.

A szerződés nemcsak az ügyfelet köti, hanem a hatóságot is: ha a hatóság nem teljesíti szerződésszerűen kötelezettségeit, az ügyfél közigazgatási perben léphet fel a szerződésszegő hatóság ellen.

A hatósági szerződést mára számos esetben alkalmazzák az ágazati jogszabályok a vertikális irányú közvetítés szempontjainak érvényre juttatására, s végső soron az ügyfelet terhelő kötelezettségek körültekintőbb megválasztására. Ilyen megoldást alkalmaz többek között:

– a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló törvény a műsorkvóták fokozatos elérésének, analóg lineáris médiaszolgáltatás végzésének (frekvenciahasználathoz kapcsolódó pályázaton belül), ideiglenes médiaszolgáltatás végzésének szabályozására,

– a közúti közlekedési nyilvántartásról szóló jogszabályok az előzetes eredetiségvizsgálat végzéséhez szükséges engedélyezési eljárásban, vizsgáló állomások tevékenységének végzéséhez szükséges engedélyezési eljárásban,

– a mezőgazdasági és agrártámogatásról szóló törvény a támogatások ügyében.

Hatósági közvetítő eljárása

A hatósági közvetítő tevékenysége átmenetet képez az előbbiekben felsorolt típusok között: elláthat az ügyfél és ellenérdekű fél közötti horizontális közvetítést, de közbenjárhat a hatóság és ügyfél közötti vitás helyzet feloldásában is. A hatósági közvetítő szerepkörét leginkább a független és pártatlan, kizárólag a konfliktus feloldására törekvő harmadik félként jellemezhetjük, ezért e személyre is ugyanolyan komoly kizárási és összeférhetetlenségi szabályok vonatkoznak, mind az általános eljárásjogi jogszabályban, mind pedig a hatósági közvetítőkről szóló rendeletben.

A hatósági közvetítő igénybevételéhez a Ket. 2008-as módosítása után már nem szükséges külön jogszabályi rendelkezés, sem az ügy által érintett nagyszámú ügyfél. A közvetítő feladatait az alábbiak szerint lehet összefoglalni:

– tájékoztatás adása, amelynek hitelesnek, közérthetőnek és szakszerűnek kell lennie. Fontos, hogy ki kell terjednie a tájékoztatásnak azokra a lehetőségekre, amelyeket az egyes felek megtehetnek, s az eljárás során várható következményeikre is,

– felvilágosítás az ügyben érintett jogszabályokról és az egyes felek jogairól és kötelezettségeiről,

– közvetítés a felek, illetve a hatóság között a hatósági eljárás tárgyát képező ügyben kölcsönösen elfogadható megoldási mód megtalálása céljából,

– ügyfelek irányából érkező észrevételek és panaszok közvetítése a hatóság számára.

A tevékenységet szabályozó rendelet feltételekhez köti a hatósági közvetítő nyilvántartásába való felvételt, így biztosítva, hogy a közvetítés megfelelően szakszerű körülmények között folyjon, s a közvetítő jártas legyen a hatósági eljárás elméletében és gyakorlatában.

A közvetítő eljárásának kulcsa annak felkérése: a felek mellérendeltségének jeléül ezt közösen teszik meg. A hatóság hivatalból és az ügyfél kérelmére is dönthet a közvetítő kirendeléséről, de gyakoribbnak tekinthető az az eset, amikor a közvetítő kirendelése az ügyfél kérelmére történik. Ha a közvetítő elfogadja a felkérést, a hatóság végzésével kirendeli, de ez előtt meghallgatja az eljárást megindító ügyfelet kérelemre induló eljárásokban.

Azt mindenképpen meg kell jegyeznünk, hogy a szabályozás számos tekintetben visszás rendelkezéseket tartalmaz. Azokban az esetekben ugyanis, amikor az ügyféli jogok gyakorlásához ilyen szorosan kapcsolódó garanciális jogintézményről van szó, elvárható lenne az általános eljárásjogi jogszabály és az irányadó rendelet rendelkezéseitől, hogy egyértelműen nyilatkoztassák ki az alábbiakat:

– az eljárásban résztvevő ügyfeleknek és ügyféli jogállást élvező egyéb feleknek joguk van ahhoz, hogy az eljárás során közösen, de akár önállóan kezdeményezzék a közvetítő alkalmazását,

– a közvetítő alkalmazása nem a hatóság döntésétől függ, az csak végzésében kirendeli a kijelölt hatósági közvetítőt, akinek személyére egyébként a feleknek javaslattételi joga van,

– a hatóságnak a törvényben, illetve a rendeletben megfogalmazott kizáró, összeférhetetlenségi és szakképzettségi feltételek vizsgálatán túl nincs mérlegelési lehetősége a közvetítő tevékenységét tekintve,

– a közvetítő kirendelése után, vertikális mediáció keretében, ennek tekintetében a hatóságnak ugyanolyan mellérendelt szerepe van, mint az ügyfeleknek a közvetítés lezárásáig.

Problémás gyakorlat olvasható ki a Ket. és a rendelet sorai közül: miközben a hatósági közvetítői feladat csak a jogszabályi rendelkezésekről – s nem a hatóság döntési módszertanáról, álláspontjáról, jellemző gyakorlatáról – való felvilágosítás-adás az ügyfelek számára, addig a hatóság részére továbbítani köteles az ügyfelek észrevételeit, megjegyzéseit. Mindez aszimmetrikus kommunikációt eredményezhetett a közvetítés folyamatában: az eredetileg az ügyfelek véleményének, észrevételeinek hatóság működésének jobbítására szolgáló rendelkezés visszájára fordul, s megbonthatja azt a mellérendeltséget, amely segítene megtalálni a kölcsönösen elfogadható megoldási módozatot.

Ahhoz, hogy az intézmény megfelelően funkcionálni tudjon a hatósági eljárás során, kulcsfontosságú annak megismertetése: az ügyfélnek értesülnie kell a lehetőségről, a közvetítői eljárásban betölthető jogairól és kötelezettségeiről, az eljárás lehetséges eredményeiről és jogkövetkezményeiről. Sajnálatos módon ezt az ügyfél irányába történő tájékoztatást nem teszi a hatóság kötelező feladatává a Ket. sem az idézés, sem pedig az értesítésre vonatkozó szabályok között, s ezzel megkérdőjelezi az egész jogintézmény fundamentumát: miként fordulnának az ügyfelek hatósági közvetítőhöz, ha számukra ennek megismertetésére nem terjed ki a hatóság kötelezettsége? A fent tárgyalt stratégiai dokumentumok mindegyike elsődleges céljai között az ügyfélközpontúságot s a közigazgatás szolgáltató jellegének kiterjesztését. Miként egyeztethetőek össze ezek a célok a jogalkotó ez irányú mulasztásával?

Az általános közigazgatási rendtartás szabályai

A megújuló hatósági eljárás általános szabályait tartalmazó általános közigazgatási rendtartás számos módosítást eredményezett a fent vázolt rendszeren.

Egyezségkötési kísérlet és az egyezség jóváhagyása

Kifejezetten helyeselhető, hogy azokban az ügyekben ahol az eljárás jogvitás, ellenérdekelt felek részvétele mellett zajlik, a törvény alapján tárgyalás lehetősége vagy egyezségkötési kísérlet kötelezettsége mellett folyik az eljárás.

A tárgyalás egyébiránt is számos lehetőséget jelent az ellenérdekű feleknek a közösen is elfogadható megoldási módok kiválasztására, s még mindig biztosított lehet akár a hatóság által segített közvetítés, akár a hatósági közvetítő igénybevétele, de az eljáráson kívüli, egyéb megegyezés is. A korábban már hivatkozott illetékcsökkentési lehetőség pedig még tovább fokozhatja a közvetítést igénybevevők körének bővítését.

Kiemelendő továbbá a korábban említett Ákr.-jelentés és a törvényjavaslat indoklásának ama megállapítása, hogy a hatóságnak törekedni kell nemcsak az egyedi ügyben való konszenzus létrehozására, hanem a felek megbékítésére is, így megelőzendő a konfliktusok eszkalálódását, illetve újabb vitás ügyek kialakulását.

Hatósági szerződés

A jelentés és a törvény a továbbiakban is tartalmazza a hatósági szerződésre vonatkozó megállapításokat, amely a jogintézmény fennmaradására utal. Azt mindenképpen megállapíthatjuk – egyezően a jelentéssel és a javaslat indoklásával –, hogy a szerződés erőteljes közjogi hatásokkal átitatott, mivel a szerződési kötelezettségek ügyfél általi nem teljesítése esetén a hatóság hagyományos kényszereszközeivel léphet fel. Azzal azonban már nem érhetünk egyet teljes egészében, hogy a szerződés csak közjogi paraméterek szabályozása alatt állna, s annak magánjogi jellege elenyésző lenne. Éppen a jelentés által említett közigazgatási szolgáltató jelleg, illetve a fent megfogalmazott elméleti megállapítások okán a szerződés annak jellegét tekintve erősen magánjogi irányultságú, amely a felek megállapodásán alapul. Az már pragmatikus kérdés, hogy a gyakorlatban a szerződés tartalmát leggyakrabban a hatóság diktálja, s az ügyfél lehetőségei csak annyira terjednek ki, hogy elfogadja vagy elutasítsa a szerződést. Különösen igaz ez azokra az esetekre, amikor a fent említett példák közül különböző támogatások nyújtására kötnek szerződést a hatóságok.

Annak ellenére, hogy a hatósági szerződés tartalmának nagy részét, az egyik szerződő felet és az ügyfél szerződésszegő magatartásának várható jogkövetkezményeit tekintve közjogiak, még nem jelenti azt, hogy a szerződés ne lehetne alapvetően magánjogias, s nem alapulhatna a felek mellérendeltségén és megállapodásán.

Hatósági közvetítő eljárása

A hatósági közvetítés szenvedi talán legnagyobb csorbát a törvény rendelkezései alapján, s ez kifejezetten jól kimutatható az Ákr. indoklásában is. Sem a jelentés, sem pedig a törvény, illetve annak részletes indoklása nem szerepelteti a jogintézményt, a fenti problémák miatt látszólagos kihasználatlanság okán végleg kikerült a szabályozási anyag köréből.

A mediáció hatósági gyakorlata

A következőkben a hatósági eljárásban előforduló olyan ügytípusokat elemzünk, amelyek a mediáció és a hatósági közvetítés szempontjából kiemelkedő jelentőséggel bírnak azok kiterjedt alkalmazására vagy a megvalósított jó gyakorlatra tekintettel. Az elemzés köre nem fedi le az összes olyan hatósági eljárási ügytípust, amelyben a közvetítés, egyezségkötés és annak kísérlete, egyeztetés vagy egyéb mediatív típusú eljáráselem jelen lehet, de ezeknek a példáknak a segítségével igyekszik összefoglalni a mediáció alkalmazásának előnyeit, s kimutatni annak szükségszerű korlátait is.

Az egyenlő bánásmód követelményéhez kapcsolódó eljárások

Az Európai Unióhoz való csatlakozási folyamat alapvető változásokat eredményezett nemcsak a közigazgatási hatósági eljárásjog rendszerében, hanem az esélyegyenlőség és az egyenlő bánásmódhoz kapcsolódó jogsértések kezelését illetően is.

A hatóság tevékenységeinek jellemzőit és eljárásainak egyes szabályait végül az Egyenlő Bánásmód Hatóságról és eljárásának részletes szabályairól szóló 362/2004.(XII. 26.) Korm. rendelet fektette le 2004 decemberében. A rendelet 2005 januárjában hatályba lépett, de a hatóság tényleges működése csak fél évvel később kezdődött meg. A központi közigazgatási szerv ennek megfelelően 2005 közepén kezdte meg működését és azóta folyamatosan folytatja azt. Tevékenysége szerint minden olyan hatósági ügy a feladat- és hatáskörébe tartozik, amely az Ebktv. által meghatározott egyenlő bánásmód követelményeit megsértő ügy orvoslására szolgál, akár közvetve, akár közvetlenül hátrányos megkülönböztetés, de zaklatás, jogellenes elkülönítés és megtorláshoz kapcsolódó esetekben is.

A hatóság közvetítésben betöltött kiemelt jelentőségét az alábbiak jelzik:

– az Ebktv. már önmagában kiemeli az EBH-hoz tartozó eljárások jelentőségét azzal, hogy nem csupán a Ket. által biztosított közvetítési eszközökre hagyatkozik, hanem saját ágazati szabályozásában is a hatóság feladatává teszi az egyezség létrehozásának megkísérlését;

– az EBH éves jelentéseiből és a publikált anonimizált nyilvános határozatok gyűjteményéből kitűnik, hogy nagy jelentősége van a hatóság munkájában az egyezségeknek, a hatóság sokat tesz az egyezségkötéssel záruló eljárások számának növelésére.

A tapasztalatok alapján az alábbi következtetéseket vonhatjuk le:

– az eljárások erősen személyiséghez való kapcsolódása megköveteli azok személyes jellegét, s a közvetítést nagyban elősegítő bizalmi jelleget. A hatóságnak kiemelt feladata, hogy döntései során kifejezetten körültekintő és az emberi méltóságra való nagyfokú tekintettel járjon el, amely megkívánja azt, hogy a sértett ne csupán az eljárás mellékes szereplője legyen és az eljárás alá vont ügyféllel kötött egyezsége nyomán kapjon valós elégtételt jogainak, méltóságának sérelme okán;

– másrészt a hatóság munkáját nagyban segíti az, hogyha a felek saját maguk állapítják meg, hogy miként tudják rendezni konfliktusukat. Hatósági szerepkörből nyilvánvalóan rendkívül nehéz orvosolni a személyiséget, az emberi méltóságot ért sérelmeket, főként olyan eszközökkel, amelyek a Hatóságnak egyébként rendelkezésére áll. Hasznos lehet a társadalmi prevenció szempontjából az ügy anonim nyilvánossá tétele, az elmarasztalt nyilvános bocsánatkérése, eltiltása a jogsértéstől, de a sértett szempontjából leginkább az egyezség tartalma jelenthet elégtételt. Az EBH tevékenysége során ez a horizontális irányú mediáció a döntő jelentőségű;

– a hatóságnak természetszerűleg kontrollfunkciót is kell gyakorolnia az általa, létrehozásában segített és jóváhagyott egyezségek felett: nem csak a Ket. szabályozásában már korábban említett szempontokat kell megvizsgálnia, hanem azt is, hogy az egyezség méltányos-e a felekre nézve a jogsértésre tekintettel, hiszen az egyezség jóváhagyásának jogkövetkezményei szűkre szabott kivételek mellett megbonthatatlanná teszik annak jogi kötelező erejét.

Versenyfelügyeleti és egyéb kapcsolódó eljárások

A Gazdasági Versenyhivatalt (GVH) a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról szóló 1990. évi LXXXVI. törvény elfogadásával hozták létre. A hivatal a törvény hatályba lépésekor, 1991. január 1-jén kezdte működését. Az 1997-ben megújuló versenytörvény hatással volt a magyar versenyjogi szabályokra, hatósági eljárásainak rendjére. A hivatal életében is fordulatot hozott az európai uniós csatlakozás, amellyel a GVH tagja lett az Európai Versenyhálózatnak, s a közösségi versenyjog alkalmazói közé került. A GVH feladat- és hatáskörébe tartoznak azok az eljárások, amelyek a piaci verseny elősegítését, a verseny felügyeletét szolgálják, emellett tevékenysége kiterjed a versenykultúra elterjesztésére is.

A hatóság közvetítésben betöltött kiemelt jelentőségét az alábbiak jelzik:

– hasonlóan az Ebktv.-hez, a Tptv. is különálló, egyezségkötési kísérletre vonatkoztatott rendelkezéseket tartalmaz. Az eljáró versenytanács a vizsgálati jelentés alapján felhívhatja az ügyfelet egyeztetésre, ha az eljárás gyors és eredményes befejezése érdekében azt célszerűnek látja. Az ügyfél egyezségkötésre vonatkozó visszajelzése alapján, az ügyfél meghallgatása mellett a hivatal közös – de hangsúlyozottan jogilag megengedhető – álláspontra juthat az ügyféllel, mely alapján létrejöhet egy egyezség a hivatal és az ügyfél között, tehát vertikális irányú mediációról beszélhetünk;

– az egyezség segítségével csökkenthető a kiszabott versenyfelügyeleti bírság összege, azonban a hivatal nincs kötve az ügyfél által megjelölt legmagasabb, még elfogadható összegű bírsághoz.

A tapasztalatok alapján az alábbi következtetéseket vonhatjuk le:

– az egyezség segíti azt, hogy a versenytörvény szabályait sértő eljárás alá vont ügyfél belássa a jogsértés tényét, elfogadja azt, s felelősséget vállaljon magatartásáért, amelyért cserébe a hivatal az egyezség segítségével méltányos elbírálást, a fenti tényezők figyelembevételét és a bírság összegének kiszabásakor és egyéb jogkövetkezmények megállapításakor történő értékelését kínálhatja;

– miután a GVH feladat- és hatásköréből adódóan csak a társadalom széles rétegeit, s a piaci versenyt jelentősen érintő ügyek kapcsán dönt eljárásaiban, ezért az ügy megegyezéses eldöntése sokkal inkább szolgálja a köz érdekét, mint az elmarasztaló határozat, amely adott esetben további jogsértő cselekményekhez vezet.

Médiafelügyeleti és hírközlési eljárások

A médiaszabályozás és annak szabályait érvényesítő médiafelügyeleti eljárások, valamint az elektronikus hírközlés hasonlóan a versenyfelügyelet tevékenységeihez rendkívül nagy társadalmi kihatásaira kiemelt jelentőségűek lehetnek. Az ágazat irányadó szabályait tartalmazó médiatörvény és hírközlési törvény alapozza meg Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság megfelelő feladat- és hatáskörét. Szerepe kettős: mind a médiafelügyeleti, mind pedig a hírközlési tevékenységek engedélyezési eljárásait ez a szerv folytatja le.

A hatóság közvetítésben betöltött kiemelt jelentőségét az alábbiak jelzik:

– mind a médiatörvény, mind pedig a Ht. önálló rendelkezéseket tartalmaz olyan hatósági ügyek tekintetében, amelyek jelentősek nagyságrendjük, érintettjeik köre vagy más szempont (pl. hírközlési szolgáltató piaci helyzete) szempontjából. Az eljárás egyeztetést biztosít, melyben az érdekeltek (tehát nem csak az ügyfelek) véleményüket adhatják az eljárásban, amelyhez azonban a hatóság nincs kötve;

– a hatóság honlapján rendszeresen közzéteszi az egyes egyeztetési eljárásokra vonatkozó információkat, amelyek alapján az egyeztetés tekintetében aktív, kezdeményező szerepet tölt be a hatóság, s az érdekeltek rendszeresen tesznek észrevételeket az eljárások során.

A fentiek alapján az alábbi következtetéseket vonhatjuk le:

– a médiafelügyeleti- és hírközlési engedélyezési eljárások tipikusan nagy horderejű, nagyságrendű, széles érintetti körrel bíró ügyek esetén valósulnak meg. Ezeknél kiemelten fontos, hogy az ügyfelek és a hatóság álláspontján túl más, adott esetben ügyféli jogállással nem rendelkező felek is ki tudják nyilatkoztatni észrevételeiket. Az egyeztetés vegyes jellegű: mind horizontális, mind pedig vertikális elemeket tartalmaz, de specialitása, hogy úgy fejt ki hatást a végső döntésre, hogy egyik színtéren sem születik konkrét egyezség.

Gyámhatósági hatósági eljárások

A közvetítés és az egyezségkötés jelensége nemcsak az országos hatáskörű szervek sajátja. Vannak olyan ügytípusok, amelyek szükségszerűen megkívánják az egyezség létrehozását, mert e nélkül nem valósulhat meg eredeti funkciójuk, s nem tudják betölteni azt a szerepet, amelyet a jogalkotó és a társadalom irányukba támaszt. Tipikusan ilyen viszonyok rendezését hivatottak rendezni a gyámhatósági hatósági eljárások, melyek jellemzően a járási hivatal gyámügyi osztályának feladat- és hatáskörébe tartoznak.

A hatóság közvetítésben betöltött kiemelt jelentőségét az alábbiak jelzik:

– a szülői kapcsolattartás rendezése, s általában a szülői felügyeleti jogok, s a gyermekekkel kapcsolatos gondoskodási feladatok a szülők egyezségét követelik meg. A gyámhivatal feladata az, hogyha megbomlik az egyensúly, a szülők között nem jön létre egyezség, segítse a szülők megbékítését és a konfliktus rendezését, azért hogy egyezség szerinti döntés szülessen a gyermekkel kapcsolatos ügyekben;

– a gyermekvédelmi törvény emellett kifejezetten részletes szabályokat ad arra az esetre, amikor a felek egyezsége hiányában a gyámhivatal közvetítői eljárásban való részvételét vagy támogatatott közvetítői eljárást ajánl a feleknek.

A fentiek alapján az alábbi következtetéseket vonhatjuk le:

– az EBH eljárásaihoz hasonlatosan ezekben az esetekben is az ügyek kifejezetten személyes jellege, s a kiskorú gyermek kiemelten védendő érdeke diktálja azt, hogy a felek minél inkább az egyezség, a megbékítés irányába kell presszionálni;

– az országos hatáskörű szervekkel szemben, amelyek gyakorlatában alacsonyabb gyakoriságúak az egyezségek, a gyámhivatal tevékenységében mindennapi feladatnak számít a hatósági ügyek sokasága, az ügyek eldöntésének rövid határideje és fontossága okán.

Összefoglalás és következtetések

A kutatásban megvalósított, elméleti és alkalmazott vizsgálatok eredményeként az alábbi következtetéseket lehet megfogalmazni az alternatív vitarendezési módszerek hatósági döntéshozatalban való alkalmazásához kapcsolódóan: az ADR-módszerek, s ezen belül a mediáció alkalmazhatónak bizonyul közjogi, hatósági jogviszony keretében is. A magánjogi viszonyokhoz való kötöttségéről való felfogás meghaladottá vált, a módszer túlzott egysíkú szemléletének eredményének tekinthető, a bemutatott szakirodalmi és gyakorlati példák, s a módszer alkalmazhatóságának nemzetközileg is jelentős vizsgálatai azt igazolják, hogy a mediációnak, közvetítésnek nagy szerepe van az ügyek hatékony, széleskörű elfogadtathatóságában a felek érdekeinek jogszerű szintézisének köszönhetően. Emellett kiemelhető a közvetítés előnyeként a módszer viszonylagos gyorsasága, a felek rendelkezési jogának kiterjesztése, a kevésbé képviselt szempontokat is figyelembevevő döntéshozatal, azokban a hatósági eljárásokban, ahol már alkalmazást nyertek a mediatív, közvetítő jellegű technikák, ezek mind kiválóan működnek, tartalmilag magasabb értékűvé, könnyebben követhetőbbé, ügyfélközpontúvá teszik az eljárások lefolyását. Éppen ezért ösztönözni kell más eljárástípusokban is bevezetését, ha arra az ügytípus ügyeinek természete általánosságban lehetőséget teremt, s nem ellentétes az eljárás alapvető céljával, a hatósági közvetítés intézményének sarokba szorítása, egyre biztosabbá váló lehetséges elhagyása a megújuló általános eljárásjogi rendelkezések rendszeréből a hatósági közvetítő félreértett szerepére utal: önmagában a közvetítő nem tud az egyes eljárásokba beavatkozni, azt a feleknek vagy a hatóságnak kell kezdeményezni, ennek megfelelően a lehetőség alkalmazásának hiánya felveti az ügyfél tájékoztatásának fogyatékosságait, a közigazgatástól való nyitott jelleg pusztán formai értelmezését.

Mindezekre tekintettel, jelentős veszteséget jelentene és hiba lenne kihagyni a jogintézményt a szabályozás új rendszeréből, mind a hatósági közvetítés, mind pedig az általánosságba vett egyezségkötési kísérlet kötelezettségének teljesítése során a hatóságnak kifejezetten aktív szerepet kell betöltenie: ha egy mód van rá, biztatni kell a feleket a közvetítés alkalmazására – kerüljön sor arra akár eljáráson belül, akár azon kívül. Vertikális egyezség megközelítése szempontjából a hatóságnak, ha észleli az ügyféllel való konfliktushelyzet kialakulását, eszkalálódását, saját magának kell a hatósági közvetítő eljárásának alkalmazását kezdeményezni, s nem csupán jogot kell biztosítani az ügyfélnek erre a lehetőségre. Így megelőzhető válik egy vitás helyzetben hozott elsőfokú határozat megfellebbezése, vagy – az Ákr. rendszerében rendes jogorvoslati szerepet nyerő – bírósági felülvizsgálata. Ahhoz, hogy a fenti célkitűzéseket az egyes hatósági szervek meg tudják valósítani, szükség van arra, hogy az egyre inkább intézményesülő személyzeti fejlesztések, képzések során nagy hangsúly kerüljön a közszolgálatot ellátók magas szintű, probléma- és konfliktusorientált képzésére, amelynek keretében figyelmet kell szentelni a mediatív, közvetítési lehetőség személyi (elsősorban tudásbéli) feltételeinek megalapozásának, nagy fontosságú, hogy nem elég a közigazgatás a fentiekben előirányozott fejlesztése, hanem szükséges ezeket az intézkedéseket társadalmasítani, a lakosság tudatába átültetni, szemléletformáló kampányokat bevezetni, s minden más olyan intézkedést megtenni, amely szükséges ahhoz, hogy a laikus jogalanyok tisztába legyenek a közvetítés lehetőségeivel. Ameddig ez nem történik meg, a mediatív technikák nem is fognak jól funkcionálni, mert az ügyfelek nem fogják ismerni, s ezáltal alkalmazni ezeket a módszereket a hatósági eljárás során.

Utószó

A 21. század közigazgatása a folyamatosan változó életviszonyok és globális szinten is mérhető kihívások felmerülése miatt szükségképpen állandó alkalmazkodásra kényszerül. Mindezt lehet olyan megközelítésből szemlélni, amely az újszerű viszonyokat negatív tendenciaként értékeli, s annak a közigazgatás működése során felmerülő többleterőforrás szükségletére, bevezetésekor törvényszerűen észlelhető rendszeridegen jellegére koncentrál.

Ha azonban a megújuló viszonyokat, mint a közigazgatás legfontosabb fejlesztési mozgatórugóit értelmezzük, s kényszerű feladat helyett lehetőségként kezeljük ezeket, a változások kezelésére bevezetett újszerű módszerek fontos innovációs tényezőként hathat közre a mindenkori közigazgatási rendszer hatékonyabbá tétele során.

A társadalom betekintési lehetőségének tágítása, a civil szervezetek és egyéb társadalmi közösségek ügyféli vagy azzal összevethető jogállása hozzájárulhat annak a tág tapasztalati körnek, helyismeretnek a bevonására, amellyel könnyebben valósíthatóak meg a fent leírtak. A betekintés azonban nem lehet korlátlan, elejét kell venni a visszaélésre okot adó helyzeteknek.

Az alternatív vitarendezési metódusok – így legfőképpen a mediáció – alkalmazása prima facie a közigazgatástól, s különösen a hatósági jogalkalmazástól rendkívüli mértékben idegen, erőteljes magánjogi elemekkel operáló, a közigazgatási jogviszony hagyományos elemeivel látszólag nem összeegyeztethető megoldásokról van szó. Ha azonban a hatósági eljárás tárgyát képező ügy végleges eldöntése, a felek által könnyebben elfogadható, saját szempontokat is tükröző egyezség erőteljes legitimáló hatása, a hatósági kényszer háttérbe szorítása felől közelítjük az ADR-módszerek hatékonyságát, a hatósági döntéshozatal egy már részben jelenlevő, de hihetetlen fejlődési lehetőséget jelentő részeként tekinthetünk a módszerekre.

A tanulmányban megvizsgált tényezők, az egyes hatóságok gyakorlata, s az ezekből levont következtetések számos olyan fejlesztési lehetőséget jelentenek, amelyek segítséget nyújthatnak a magyar közigazgatás folyamatos modernizációjában érvényesíteni az immár évtizedek óta jelenlevő, a közigazgatás nyitott jellegét, társadalmi kontrollját és döntéshozatal jogszerű és egyben hatékony diverzifikációját hangsúlyozó elképzeléseket.

A szerző reméli, hogy a tanulmányban megfogalmazott gondolatokkal hozzá tud járulni a nyitott, de egyben hatékony hatósági eljárási gyakorlat kialakulásához itthon és külföldön egyaránt.

---