Új irányok a felsőoktatási igazgatásban – a kancellári rendszer közjogi és (szak)politikai dilemmái

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

E dolgozat a Lakatos, Köves és Társai Ügyvédi Iroda, az Új Jogtár és az Ars Boni jogi folyóirat által kiírt 2014. évi cikkíró-pályázat keretében született, és 12. helyezést ért el.

2014. július 9-én az Országgyűlés elfogadta az egyes oktatási tárgyú törvények módosításáról szóló 2014. évi XXXVI. törvényt (Módtv.), amely jelentős módosításokat vitt véghez a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvényben (Nftv.). A változások közül is kiemelendő a felsőoktatási intézményeket érintő kancellári rendszer létrehozása. Az új tisztség bevezetése komoly (szak)politikai vitát indított el a témában érdekelt szakemberek, politikusok, oktatók között.

I. A felsőoktatási autonómia kérdésköre

Az első, és talán legmélyebb (politikai) konfliktus forrása a felsőoktatási autonómia kérdése. Valóban sérti-e a kancellári rendszer bevezetése az egyetemek önállóságát? Véleményem szerint ezt a kérdést nem lehet egy igennel vagy nemmel megválaszolni. A felsőoktatási autonómia gondolata egyidős az első egyetemek megalakulásával, mely napjainkig a felsőoktatás központi kérdésének számít. Az 1988-ban aláírt Magna Charta Universitatum első alapelve szerint: „A földrajzi helyzetből és a történelmi hagyományokból fakadóan különbözőképpen megszervezett társadalmakon belül az egyetem autonóm intézmény (…). Hogy kielégíthesse a kor szükségleteit, kutatási és oktatási tevékenységének minden politikai és gazdasági hatalommal szemben erkölcsi és szellemi vonatkozásban függetlennek kell lennie.”

A felsőoktatási autonómia kérdéskörét az Alkotmánybíróság (AB) több határozatában elemezte. Kifejtette, hogy a „felsőoktatási autonómia folytán a felsőoktatási intézmény a kormánytól, az államigazgatástól önálló és független. (…) A tudomány autonómiájának biztosítása érdekében a felsőoktatási intézményt szervezetalakítási, működési és gazdálkodási önállóság is megilleti”. Ezzel némileg ellentétes módon a 35/1995. (VI. 2.) AB-határozat rögzíti: „a felsőfokú oktatási intézmények működőképessége az Alkotmány és az állam által védett értéknek minősül; a felsőoktatási intézmények működőképességének fenntartásához az államnak jogában áll a képesség és alkalmasság szintjéhez igazodó feltételekről rendelkezni”. A fent említett alkotmánybírósági határozatokból következően a felsőoktatási intézmények autonómiája nem korlátlan. Ezt fogalmazza meg Schmidt Péter alkotmánybíró a 1310/D/1990. AB-határozathoz fűzött párhuzamos indokolásában, amely szerint „az állam törvénnyel, törvényi felhatalmazás alapján kibocsátott más jogszabályokkal, azt közérdekből (…) korlátozza.”

Szakirodalmi megállapítás szerint „[a]z Alkotmány 70/F. és 70/G. §-aiból levezethető felsőoktatási autonómia fogalmából nem következik az, hogy egyes, az intézmény gazdálkodására lényeges hatást gyakorló (de a tudományos szabadság érvényesülése szempontjából nem meghatározó) döntéseknél alkotmányos akadálya lenne annak, hogy a törvényhozó valamely autonómián kívüli szerv hatáskörébe utalja a döntés célszerűségének a vizsgálatát.” Érdekességként megemlítendő, hogy a nyugati országok egyetemein sem jellemző a korlátlan gazdasági önállóság, az oktatók közvetlenül nem szólhatnak bele intézményük stratégiai fejlesztéseibe, pénzügyeibe. A beruházási és pénzügyi döntések egy zömében kívülállókból szerveződő, úgynevezett „board” hatáskörébe tartozik, nem bízzák a professzori karra, mivel nem kompetensek e területen, és jellemzően saját érdekeik erősebbek a társadalmi érdeknél.

Fontosnak tartom megemlíteni azt az álláspontot, miszerint az állami felsőoktatási intézmények tekintetében gazdasági, pénzügyi autonómiáról nem lehet szó. Barakonyi Károly szerint az állami egyetemek az állami vagyon kezelőiként működnek, önálló vagyonnal nem rendelkeznek, így az intézmények mozgástere csupán a rendelkezésre bocsátott költségek felhasználására korlátozódik, ami nem tekinthető valódi gazdálkodási autonómiának.

II. A kancellári rendszer bevezetése

A felsőoktatási törvény módosítását kezdeményező törvénytervezetet a kormány június közepén terjesztette az Országgyűlés elé; ezáltal lehetővé válik 2014 szeptemberétől a kancellári rendszer bevezetése a felsőoktatási intézményekben. Feladatuk az lesz, hogy az egyetemek gazdálkodásában az állam mint fenntartó érdekeit képviseljék. A Módtv. szövege szerint „állami felsőoktatási intézményben az intézmény működtetését а kancellár végzi.” Ez azt jelenti, hogy a rendelkezésre álló források felhasználásával biztosítania kell a felsőoktatási intézmény alapfeladatainak ellátását, ezen felül – az oktató, kutató, tanár jogállású személyek kivételével – munkáltatói jogkört gyakorol a felsőoktatási intézményben foglalkoztatott alkalmazottak felett, gondoskodik a pénzügyi-szakmai kompetencia fenntartásáról, valamint a gazdasági vezetői feladatok ellátásáról. Az oktatók, kutatók, illetve tanári munkakörben foglalkoztatottak felett a munkáltatói jogokat továbbra is a rektor gyakorolja.

A kancellár személye felett a munkáltatói jogokat a miniszter gyakorolja, de a felsőoktatási intézménnyel áll közalkalmazotti jogviszonyban. Kinevezéséhez legalább három éves vezetői gyakorlattal kell rendelkeznie, amelyet felsőoktatási intézményben, gazdasági társaságban, a központi vagy területi közigazgatásban szerzett, valamint a törvény előírja a felsőfokú végzettséget, de azt már nem határozza meg, hogy milyen szakterületről kell felsőfokú képesítéssel rendelkeznie. A szerény feltételeket azzal indokolták, hogy professzionális menedzsereket keresnek az egyetemek gazdasági vezetéséhez. Nem kis számban hallani azonban olyan ellenvéleményeket is, miszerint a „kormány meghosszabbított karjaként működő kancellárok” a „pártkomisszárok” közül kerülhetnek ki, így sokkal inkább a politikai érdekek, mint a gazdasági racionalizáció a meghatározó. Az eredeti törvénytervezet tartalmazta, hogy a kancellár „feladatait а rektorral együttműködve látja el.” A parlament által elfogadott szöveg azonban a szerint módosult, hogy „feladatai ellátása során a rektor tekintetében fennálló együttműködési kötelezettségének köteles eleget tenni”.

Abban az esetben, ha a felsőoktatási intézmény rektora nem ért egyet a kancellár valamely döntésével vagy intézkedésével, illetve intézkedés elmulasztását észleli, kifogásával fordulhat a fenntartóhoz. A fentiekből adódóan felmerül a kérdés, milyen kapcsolat szükséges a felsőoktatási intézmények, valamint az állam (kormány) között ahhoz, hogy magas színvonalon szolgálhassák a művelődés, a tudomány, és oktatás szabadságát. Kocsis Miklós szerint „lényeges, hogy az állam és a felsőoktatási intézmény közötti viszonyok tisztázottak legyenek, ugyanis kizárólag ez a dimenzió képes kiküszöbölni az olyan, esetlegesen előforduló belső aránytévesztéseket, amelyek már – akár gazdasági, akár tartalmi értelemben – a tudomány művelésének rovására mennek. E kapcsolatnak a tudomány szabadságának érvényesülése érdekében közösen viselt felelősség okán csak a szoros együttműködés lehet az alapja.” A Magyar Rektori Konferenciának (MRK) a Módtv. tervezetéhez kapcsolódó állásfoglalása is kitér a rektor és kancellár közötti viszonyrendszerre. Az MRK elnöksége szerint: „a kettős vezetés kockázatot jelent, ezért a végrehajtási rendeletek kodifikációja során alaposan definiált, átgondolt viszonyrendszert szükséges létrehozni.” A gazdasági autonómiával kapcsolatban megjegyzendő, hogy az államnak joga és egyben kötelessége is arra törekedni, hogy a felsőoktatási intézményrendszer „működőképes” legyen, ennek érdekében „önmagában nem alkotmányellenes az, ha a jelenleginél hatékonyabbnak tűnő, új szervezetet hoz létre.” A viták ellenére sokan egyetértenek abban, hogy a felsőoktatási intézmények tudományos és gazdasági vezetésének ilyen éles szétválasztásában lehet ráció, mivel az integrációval létrejött intézmények összetett és bonyolult szervezetek, amelyek nagy részben közpénzekből működnek. A felelős és elkötelezett vezetők felkutatása és megtalálása komoly kockázati tényező mindamellett, hogy a professzionális vezetés megteremtése kulcskérdés. Az oktatók és hallgatók mostantól joggal várhatják el, hogy a kormányzat képviselője biztosítsa a megfelelő működést. „Ha nincs elegendő vegyszer a kísérletekhez, ha baj van a tanulmányi adminisztrációval, ha késnek a pályázati kifizetések, ha nincs nyomtatópapír, ha baj van a szakos/kari/bármilyen struktúrával stb., akkor már végképp semmi ok a rektort, tanszékvezetőt stb. számon kérni.”

Ptk. Mesterhármas – Családjog
Élettársi kapcsolat, mint szerződés; az élettársi kapcsolat családjogi hatásai; házastársi és élettársi tartás; rokontartás Szülői felügyeleti jog szabályozása, gyakorlásának elvei; gyermek elhelyezése harmadik személynél; kapcsolattartás szabályozása Házassági vagyonjogi rendszer 2015. március 24., Budapesti Ügyvédi Kamara Részletek és jelentkezés >>

III. Következtetések

A fent idézett alkotmánybírósági határozatok a felsőoktatási autonómia védelmét egyértelműen a korábbi Alkotmány 70/F. és 70/G. paragrafusából eredeztették és ennek mentén ismerték el alkotmányos értékét. A 70/F. paragrafus rögzíti a művelődéshez való jogot, a 70/G. paragrafus pedig a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanulás és a tanítás szabadságát. Ezzel szemben a hatályos Alaptörvény X. cikke külön rendelkezést tartalmaz a felsőoktatási intézményekre vonatkozóan, amely szerint „A felsőoktatási intézmények a kutatás és a tanítás tartalmát, módszereit illetően önállóak, szervezeti rendjüket törvény szabályozza. Az állami felsőoktatási intézmények gazdálkodási rendjét törvény keretei között a kormány határozza meg, gazdálkodásukat a kormány felügyeli.” Ez alapján a tudományos autonómia – a korábbiakhoz hasonlóan – korlátlanul biztosított a felsőoktatási intézmények számára, a szervezeti és gazdálkodási autonómiát azonban az Alaptörvény szövege egyértelműen korlátozza. Véleményem szerint a legnagyobb problémát mégis az jelenti, hogy az egyetemek életében szinte lehetetlen szétválasztani az oktatási-kutatási tevékenységet a gazdasági aspektusoktól. A kancellári rendszer így óhatatlanul – de nem feltétlenül – sértheti az egyetemek tudományos autonómiáját is. Létrehozása abban az esetben válthatja be maradéktalanul a hozzá fűzött reményeket, ha a főiskolák, egyetemek élére olyan magasan képzett szakmai vezetők kerülnek, akik az intézmény – és nem a politika – érdekeit tartják elsődlegesen szem előtt, és képesek együttműködni az akadémiai vezetéssel. Jelenleg is van a felsőoktatási intézményekben az állam által kinevezett és munkáltatásában álló felelős gazdasági főigazgató.

Előfordult már összetűzés gazdasági vezető és rektor között, amely jelentősen hátráltatta az intézmény hatékony működését, de van olyan intézmény is, amelyben a gazdasági vezető – együttműködve az akadémiai vezetéssel – teljesen professzionális menedzsment és gazdálkodási rendszert működtet, és de facto úgy működik, mint az elképzelések szerinti kancellár. Nem véletlen tartja több jelenlegi egyetemi vezető kiemelkedően fontosnak a jövő kancellárjainak emberi és szakmai kvalitásait, valamint azt, hogy a kormány milyen módon akarja szabályozni a gazdasági és akadémiai vezető közötti viszonyt, hiszen ez lehet az együttműködés egyik kulcskérdése. Bódis József, a Magyar Rektori Konferencia elnökének megfogalmazása foglalja össze legjobban a „kancellár-vita” problémáját: „Amennyiben kompromisszumkész emberek kerülnek ezekbe a pozíciókba, akik szeme előtt az egyetemek működésének megfelelő körülmények között való biztosítása lebeg majd, akkor jól is elsülhet a dolog. Ha azonban olyanok, akik csak a költségracionalizálást veszik figyelembe, akkor is, ha azzal minőségi romlást eredményeznek akár a kutatás, akár az oktatás területén, akkor nem abba az irányba haladnak majd a vezető hazai felsőoktatási intézmények, amelyet a kormányzat a közelmúltban kijelölt a számukra, vagyis a nemzetközi rangsorok top 200 helyezése felé.” Mindezek alapján joggal remélhetjük, hogy a cél nem a kancellár, mint jelszó bevezetése, hanem a sokmilliárdos költségvetéssel működő intézmények professzionális menedzsmentjének és gazdálkodásának megteremtése. Ennek érdekében a jogszabályok megfelelő módosítása, melynek következtében az intézmény gazdálkodási döntései a szakmai, tudományos alapfeladatok biztosítását szolgálhatják.

A tanulmány szerzője: Bárány V. Fanny

Források, felhasznált irodalom:

1. A Corvinus szenátusa kidobná a gazdasági főigazgatóját. 2013.10.22. (http://www.origo.hu/itthon/20131022-a-corvinus-egyetem-szenatusa-a-gazdasagi-foigazgato-levaltasat-kezdemenyezte.html)
2. A felsőoktatás átalakítás stratégiai irányai és soron következő lépései. Vitaanyag. 2013. május 31. (https://docs.google.com/file/d/0B-bRb8Wxe4bXdWR2WTNxX19Vd2M/edit?pli=1)
3. A Magyar Rektori Konferencia Elnökségének állásfoglalása a T/311. számú törvényjavaslatról. Budapest, 2014. június 18. (http://www.mrk.hu/2014/06/19/a-magyar-rektori-konferencia-elnoksegenek-allasfoglalasa-a-t311-szamu-torvenyjavaslatrol/)
4. Agyagási Edit: Hogyan hat a felsőoktatásra az új kancelláriarendszer? Szakértők válaszolnak. 2014.08.01. (http://www.vg.hu/velemeny/interju/hogyan-hat-a-felsooktatasra-az-uj-kancellariarendszer-szakertok-valaszolnak-432398)
5. Barakonyi Károly DSc: Egyetemi kormányzás Magyarországon. 2007. (http://www.tpf.hu/document.php?doc_name=tudaskozpont/Oktataseskepzes2010/felsooktatas/unigovhu_rov.doc)
6. Kancellár-korszak, kormányzati önsorsrontással. Egyetemi Polgár. (http://egyetemipolgar.net/2014/06/17/kancellar-korszak-kormanyzati-onsorsrontassal/)
7. Kocsis Miklós: A felsőoktatási autonómia elmélete és gyakorlata Magyarországon. Pécsi Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, Doktori Iskola. Pécs, 2010.
8. Kocsis Miklós: Az Alkotmánybíróság határozata a felsőoktatási autonómiáról. Jogesetek Magyarázata 2010. 3. sz.
9. Magna Charta Universitatum (http://www.felvi.hu/pub_bin/kep/felsooktatasimuhely/magna_charta_magyar.pdf)

Jogforrások

1. 1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról
2. Magyarország Alaptörvénye
3. 2011. évi CCIV. törvény a nemzeti felsőoktatásról
4. 2014. évi XXXVI. törvény az egyes oktatási tárgyú törvények módosításáról
5. T/311 számú törvényjavaslat egyes oktatási tárgyú törvények módosításáról (http://www.parlament.hu/irom40/00311/00311.pdf)
6. 1310/D/1990. AB-határozat
7. 35/1995. (VI. 2.) AB-határozat
8. 41/2005. (X. 27.) AB-határozat

Az írás az Ars Boni jogi folyóiratban jelent meg, az ars boni az Ügyvédvilág.hu szakmai partnere.

---