A helyi közigazgatás munkajogi szabályozása

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.) a kormánytisztviselők jogállását alapul véve szabályozza a közhatalmi szerveknél dolgozókra vonatkozó munkajogot. Az önkormányzatoknál ezeket a rendelkezéseket a köztisztviselőkre vonatkozó eltérésekkel kell alkalmazni, ezen belül a közszolgálati ügykezelőkre nézve további sajátos szabályok megfogalmazására került sor. A jegyzők és – 2014. december 12-től – a polgármesterek munkajogi jogállását is a Kttv. rendezi. A polgármesterek – ideértve a fővárosi főpolgármestert, az alpolgármestert, a megyei közgyűlés elnökét és alelnökét is – jogállására pedig az önkormányzatokról szóló törvény közjogi rendelkezései is kihatással vannak. Cikkünkben áttekintjük a vonatkozó joganyagot és az eltérések indokait.

A közszolgálati jogviszony és alanyai

A korábbi egységes közszolgálati jogviszony a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény hatálybalépésétől vált szét kormányzati szolgálati, illetve közszolgálati jogviszonyra. Az utóbbi az előbbitől elsősorban alanyait tekintve különbözik, alapvető tartalmában nem: mindkét esetben közjogi elemeket tartalmazó, függő munkavégzést megvalósító foglalkoztatási jogviszonyról van szó. Kiemelendő, hogy a kormányzati szolgálati és a közszolgálati jogviszonyt, bár nagyon hasonló a tartalmuk, a törvény egyértelműen két külön munkavégzésre irányuló jogviszonyként kezeli. Ez abban a részletszabályban is tükröződik, hogy a Kttv. szerint, amikor a köztisztviselő közszolgálati jogviszonya kormányzati szolgálati jogviszonnyá alakul át, erre azt az eljárást kell alkalmazni, mint amikor a munkáltató személyében jogszabály folytán változás következik be, és emiatt a munkáltató személyére más jogállási törvény (a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény) kiterjedésére tekintettel a fennálló kormányzati szolgálati jogviszonyok helyett közalkalmazotti jogviszony keletkezik [Kttv. 72. §, 229. § (3) bekezdés]. Nincs tehát sem egyenlőségjel, sem automatikus átjárás a kétféle jogviszony között.

Köztisztviselőket egyfelől az önkormányzatok, másfelől bizonyos, nem a végrehajtó hatalmi ágba tartozó államhatalmi szervek (például egyes közjogi méltóságok, illetve az Országgyűlés hivatalai, autonóm államigazgatási szervek, köztestületek titkárságai) foglalkoztatnak. Az előbbi körbe tartozik a helyi önkormányzat képviselő-testületének hivatala, a közös önkormányzati hivatal, illetve ezek közterület-felügyelete. A köztisztviselő alapvető feladata, hogy e szervek feladat- és hatáskörébe tartozó ügyeket érdemi döntésre előkészítse, a döntést kiadmányozza. Közszolgálati jogviszonyban állnak a közszolgálati ügykezelők is, akik – hasonlóan a kormányzati ügykezelőkhöz – a munkáltató szervnél közhatalmi, irányítási, ellenőrzési és felügyeleti tevékenység gyakorlásához kapcsolódó ügyviteli feladatot látnak el.

Munkajogi kiskönyvtár sorozat
A munka díjazása – 2. átdolgozott kiadás – dr. Kártyás Gábor Külföldiek magyarországi foglalkoztatása – dr. Ács Vera Judit Munkajogi kárfelelősség a gyakorlatban – dr. Hanyu Henrietta

A jegyző és a polgármester jogállását a Kttv. a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) mellett, azt kiegészítve szabályozza. A polgármester a képviselő-testület tagja és vezetője, tisztsége választással keletkezik. Feladatának ellátása kétféleképpen történhet: társadalmi megbízatásban vagy „főállásban”, ez utóbbi esetben kapcsolódik a közjogi tisztséghez egy munkavégzésre irányuló külön jogviszony is (Mötv. 63–66. §). A jegyző a polgármesteri vagy közös önkormányzati hivatal vezetője, jogállása annyiban közelebb áll a beosztott köztisztviselőkéhez, hogy feladatának ellátása nem tisztség, hanem munkakör keretében valósul meg, ezért jogviszonya is kinevezéssel, és nem választással keletkezik.

Az eltérések indokai a köztisztviselőknél

A köztisztviselőkre az általános szabályok nagy része a kormánytisztviselőkkel azonosan vonatkozik, beleértve a jogviszony létesítésével, a főbb jogokkal és kötelezettségekkel, a munkaidővel, a jogviszony megszüntetésével kapcsolatos előírásokat. Az eltérések több okra vezethetők vissza: egyfelől magyarázhatóak az önkormányzati munkáltató szerepével, felépítésének sajátosságaival. Így például a speciális összeférhetetlenségi szabályok azt zárják ki, hogy a polgármesteri vagy közös önkormányzati hivatal köztisztviselője a helyi vagy országos nemzetiségi önkormányzat elnöke, elnökhelyettese, képviselője legyen. Kis településeken praktikus szempontok alapján lehetőség van a hozzátartozói együttalkalmazási tilalomtól való eltekintésre is, hiszen e tilalom fenntartása bizonyos esetekben az önkormányzat működését veszélyeztethetné (Kttv. 231. §). Az önkormányzati szerv felépítéséből eredő sajátos szabály az is, hogy közös önkormányzati hivatalhoz tartozó más településen lévő hivatali egységnél történő munkavégzés nem tekintendő kiküldetésnek. A munkáltatói jogkör gyakorlásával kapcsolatos sajátosságok is részben az önkormányzati törvény szabályaira vezethetők vissza: a munkáltatói jogok gyakorlásával főszabály szerint a képviselőtestület van felruházva, kivéve, ha törvény eltérően rendelkezik. Ilyen eltérő rendelkezés mondja ki, hogy a jegyző gyakorolja a munkáltatói jogokat a polgármesteri hivatal, a közös önkormányzati hivatal köztisztviselői tekintetében, továbbá az egyéb munkáltatói jogokat az aljegyző tekintetében, továbbá azt is, hogy bizonyos munkáltatói jogkörgyakorláshoz – így a polgármesteri hivatal, a közös önkormányzati hivatal köztisztviselője, alkalmazottja kinevezéséhez, bérezéséhez, vezetői kinevezéséhez, felmentéséhez és jutalmazásához – a polgármester egyetértése is szükséges. A felmentés indokául szolgáló munkakör-megszüntetésről, a hivatalnál érvényesülő munkarendről szintén a képviselő-testület hozhat döntést. Tekintettel továbbá arra, hogy a kormánytisztviselői etika kidolgozója és betartatója, a Magyar Kormánytisztviselői Kar tekintetében a köztisztviselőkre nézve nincs kötelező tagság – a sajátos hivatásetikai követelmények megállapítása is a képviselő-testület feladata [Mötv. 81. § (3) bekezdés b) pont, (4) bekezdés, Kttv. 229. § (1) bekezdés, 231. § (1) bekezdés, 232. § (1) és (4) bekezdés].

Az eltérések másfelől abból fakadnak, hogy a központi kormányzati munkáltatóknál érvényesülő, az egységes kormányzati személyzeti politikából eredő tényezők, mint a feladatellátás központi irányítása, a tisztviselők feletti erőteljesebb munkáltatói joggyakorlás, a kormánytisztviselők aktuális kormányzati érdekek szerinti „mozgathatósága” stb. a helyi közigazgatásban értelemszerűen nem érvényesülhetnek. A központosított humánpolitikai döntések közé tartozik például a kormánytisztviselő más szervhez kormányzati érdekből, munkavégzés céljából történő kirendelésének lehetősége, amely tehát köztisztviselőkre nem vonatkozik. Az üres álláshelyek betöltésénél az önkormányzati munkáltatót nem kötik központilag meghatározott kiválasztási szempontok sem, például az, hogy a rendelkezési állományú katonákat kellene előnyben részesítenie a felvételnél; az önkormányzati munkáltató továbbá központi irányelvek figyelembevétele nélkül, maga dönthet nyugdíjasnak minősülő személy felvételéről is. A köztisztviselők, mint fent említettük, nem tagjai továbbá a Magyar Kormánytisztviselői Karnak, a munkáltató elleni munkajogi jogvitáik pedig közvetlenül bíróság elé kerülnek, nem kell azt a Kormánytisztviselői Döntőbizottság „közszolgálati berkeken belüli” eljárásának sem megelőznie [Kttv. 226. § (3) bekezdés, 228/A. §, 238. §]. Önállóbb munkáltatói jogkörgyakorlás lehetősége valósul meg az önkormányzatoknál azáltal is, hogy az egyes szerveknél történő foglalkoztatás esetére központilag megállapított illetménykiegészítést a törvény nem garantálja, hanem arról helyi munkáltatói döntést kell hozni; továbbá, hogy nem csupán illetmény-eltérítésre, de a besorolási szabályoktól teljesen független módon meghatározott személyi illetmény megállapítására is lehetőséget ad a törvény. A képviselő-testület ezen kívül rendeletében maga szabályozhatja a szociális, jóléti, kulturális, egészségügyi juttatásokat, szociális és kegyeleti támogatásokat is [Kttv. 234. § (3) bekezdés, 235. §, 237. §].

A köztisztviselőkre a munkakör-értékelési rendszer és a munkakör súlyától, jellegétől függően fizetett munkaköri pótlék hatálya sem terjed ki. A munkakör-értékelés célja, hogy a klasszikus besorolási szempontok – a munkakört ellátó személy képzettsége és pályán eltöltött ideje – mellett figyelembe vegye az általa betöltött munkakör egyediségét is, mely az ahhoz szükséges kompetenciák, felelősség, problémamegoldás szempontjai alapján rajzolódik ki. A munkakör-értékelési rendszer hazai közigazgatásban történő bevezetése jelenleg kísérleti szakaszban van, közszolgálati tisztviselők részére adható juttatásokról és egyes illetménypótlékokról szóló 249/2012. (VIII. 31.) Korm. rendelet ugyan szabályozza, de még nem érvényesül teljeskörűen. Az önkormányzati köztisztviselők esetében csak később valószínűsíthető a bevezetése, ez esetben tehát a rájuk vonatkozó normaeltérés oka nem elvi, hanem praktikus.

A közszolgálati ügykezelők esetében az önkormányzati munkáltató még inkább szabad kezet kapott, ami megnyilvánul például abban, hogy az ügykezelők közszolgálati jogviszonya létesítéshez még középiskolai végzettség sem kell, elegendő a középszintű szakképesítés; hogy illetményüket a besorolási szabályok figyelmen kívül hagyásával – csak a Kttv.-ben előírt maximumra tekintettel – a munkáltató állapítja meg; hogy nem kell őket minősíteni stb. (Kttv. 240–242. §).

Dr Bérces Kamilla HR&Munkajog 2016/1 számában megjelent cikkéből kiderül a polgármester és a jegyző jogállása is.

---