A jog uralma, vagy a bölcsesség joga?

Az utóbbi időben számos írás jelent meg különböző lapok oldalain, ami az alkotmányossággal összefüggő közjogi kérdéseket latolgatja, kell-e félni az egyik oldal esetleges kétharmados többségétől, mi a realitása, elvi esélye annak, hogy az Alkotmány célzott módosításával esetleg bebetonozható-e a jelenlegi fő ellenzéki párt hosszabb távú hatalma. Hack Péter egyik írásában (Népszabadság, Húsz év múlva, 2009. október 24.) például, záró gondolatában a jog uralmához köti a hatalom kiszámítható gyakorlását. De felvetődik a kérdés, vajon jó-e nekünk, ha a jog a jelenlegi formájában „uralkodik” felettünk?

Néhány éve írtam egy publicisztikát arról, miért olyan sikeresek az angolszász tárgyalótermi filmek. Az akkori cikkem vezérmotívumát, mi szerint a jog, a Törvény világa egyfajta misztérium, vallás, a maga liturgiáival, templomaival és papjaival, szolgálóival és áldozataival, ma is magaménak érzem. Miközben az arra illetékesek folyamatosan szolgáltató államról, jog-, sőt igazságszolgáltatásról regélnek, a jogi környezet jelentős része túlburjánzott, átláthatatlan, értelmezhetetlen, jórészt szükségtelen és betarthatatlan, elemi logikával szembe menő szabályhalmazként csapódik le az állampolgárokban, amelyet csak az arra hivatottak, a modern kor írástudói (a jogász társadalom tagjai) tudnak „dekódolni” az egyszerű polgárok számára, többnyire keményen megsarcolva őket azokért az információért, amelyek valójában születésétől fogva megillettnek mindenkit. A jogérvényesítés „liturgiáin” az igazságszolgáltatás eljárási és anyagi szabályain nem ritkán ezek az írástudók is elvéreznek, vajon milyen esélyekkel indul neki egy laikus jogkereső állampolgár? Persze kérdés, hogy a rendszer tudatosan, vagy szükségszerűen épült-e így ki, de ettől az életünk része, a korábban közhellyé koptatott, majd elfeledett, de nagyon is létező „kafkai”, világot sugározva azok számára, akik valamilyen oknál fogva kívülállóként belekerülnek a darálójába.

Mivel nyilvánvaló, hogy a joggal gyakorlatilag a mindennapi életünk majdnem minden mozzanatával kapcsolatba kerülünk, nem mindegy milyen módon és formában uralkodik rajtunk. És főként nem mindegy, hogy a jogszabályokat milyen formában töltik meg a jogalkalmazók „valódi” tartalommal. Mert a „valódi tartalom” a leglényegesebb kérdése az egész jogrendszernek.

Lehet azon jogelméleti vitákat folytatni, hogy jó ez az Alkotmányunk vagy elavult, toldozott foltozott, megérett a megújításra, lecserélésre. A jogelméleti viták lényegét a laikusok nem értik. A rendszerváltás Alkotmánya valóban sajátos körülmények között született, és a megalkotásában részt vevők többsége is elismerte, hogy számtalan politikai háttérjátszmának köszönhető néhány sarkalatos elem, és semmiféle előzetes, hosszú távú hatástanulmányt, minden mozzanatra kiterjedő „kockázatelemzést” nem végeztek el a megalkotása során. (Az alkotmányos biztosítékok jó része rövid távú kockázatelemzés, a visszarendeződéstől való félelem eredménye, az alkotmányozók jórészt ezekre a sarokpontokra koncentráltak).

A fentiekből adódóan lehet, hogy maradtak az Alkotmányban lyukak, nem eléggé zárt a rendszere – nem is lehet egyébként, és az értelmezési kérdésekben, amely ezeket a lyukakat hivatottak kitölteni, megfelelő testület hívatott dönteni, az Alkotmánybíróság –, de alapvetően üzemképesnek bizonyult az alaptörvényünk az elmúlt húsz évben. A fontos kérdés az, hogy a különböző politikai erők mennyire tartják tiszteletben az Alkotmány „Szellemét”, mert ilyen is létezik, hogy alapvető, az államrendszer működéséhez elengedhetetlen, nem papírra vetett, de az emberi együttéléshez is elengedhetetlen konszenzusokat mennyire rúgnak fel, vagy mennyire vesznek figyelembe. Hozhatunk bármilyen új Alkotmányt, ha a szellemét nem tartjuk tiszteletben, akkor kiüresednek a szabályai.

A jogalkotás fő alappilléreit az Alkotmány megfelelően szabályozza. Arra azonban, hogy a jogalkotás folyamata milyen tartalommal bír, azt az alkotmányosság alapkövetelményén kívül gyakorlatilag az alaptörvény semmilyen hatással nem rendelkezik. Jó példa erre, hogy idén ősz végén, mint minden évben eddig, beindult a törvénygyártási hajrá, volt olyan nap, amikor több tíz jogszabályról szavazott a parlament. Ezek részben új törvények, részben törvénymódosítások. A törvényhozás versenyzőit doppingolja az a nem elhanyagolható körülmény is, hogy választási év következik, ha a jelenlegi parlamenten valamilyen jogszabályt nem sikerül most keresztülverni, valószínű már csak a következő, választások utáni parlament fog törődni a javaslattal, persze összetételének megfelelő vérmérséklettel. A felületes szemlélőben felvetődik a kérdés, hogyan lehetséges ezt a jogszabálydömpinget felelősen áttekinteni, egyáltalán a képviselők nagy része az ülésteremben tudja-e, miről szavaz. Természetesen, nem. És bevallottan nem. Egyszer olvastam egy interjút egy korábban regnáló igazságügy-miniszterrel, ahol ezt a kérdést konkrétan nekiszegezték, mint a témakör legfőbb felelősének. A miniszter a következőt válaszolta:

„A parlament a jogalkotási munkát nem csak a plenáris ülésen, hanem a bizottsági üléseken is végzi. Pontosabban törvényalkotás szakmai része a parlamentben a bizottságokon belül folyik. Tévedés, hogy egy képviselőnek minden törvényhez érteni kell. Ez illúzió. Ugyanolyan illúzió, mint a polgárnak az az elvárása, hogy minden képviselő ott üljön, és feszülten figyeljen. Ez melyik parlamentre jellemző? A diktatúrák látszatparlamentjére.”

Érdemes ezt a megdöbbentően őszinte választ továbbgondolni. Az állampolgár egyetlen esélye, hogy a jogalkotási munkába beleszóljon – és az őt körülvevő jogszabályi korlátokat tágítsa, vagy legalább átalakítsa, módosítsa – hogy négyévente elmegy választani. Az általa megválasztott képviselő vagy bekerül a parlamentbe, vagy nem. Ha be is kerül, onnantól kezdve az állampolgári ráhatás a képviselő munkájára igen csekély. A választásokon győztes párt, pártok kormányt alakítanak, a jogalkotás döntő része a kormány kezében van, hiszen a kétharmados jogszabályok kivételével minden törvényt keresztül tud nyomni a parlamenti többségével, csak az alkotmánybíróság tudja ezt némiképp korlátozni. No meg vitatkoznak rajta valamennyit a parlamenti szakbizottságok is. Az alsóbb szintű jogszabályokat úgyis a minisztériumok hozzák, itt a legfontosabb elvárás az, hogy ezek ne ütközzenek törvénybe, tehát a parlament ráhatása ezekre igencsak közvetett. Itt visszakanyarodva a miniszteri interjúra, a helyzet még ennél is szánalmasabb. A miniszter által is bevallottan a képviselők nagy részének a szerepe a kormány megalakulása után gyakorlatilag arra redukálódik, hogy a parlamenti bizottságokban már szakmailag elfogadott, és elméletileg készre gyúrt törvényjavaslatokról automatikusan szavaznak, politikai beállítottságuktól függően, vagyis jobbára pártutasítás szerint.

És ami elgondolkodtató, hogy a fentiek miatt nem csak lefelé, rendeleti szinten, hanem felfelé, törvényhozási szinten is „hivatalnoki” jogalkotás folyik. Ugyanis az illetékes minisztérium hivatalnokai készítik elő a törvényeket, a gyakorlatban a szakmai szervezetekkel alig, vagy egyáltalán nem egyeztetve, idő hiányában, bevallottan előzetes hatástanulmány végzése, vagy megrendelése nélkül. Amelyeket a képviselők a csordaszellemtől vezérelve érdemi értelmezés nélkül megszavaznak.

A képhez hozzátartozik, hogy egyes kutatások szerint a hivatalnokréteg újratermeli önmagát, gyakorlatilag a szellemiség a XIX. század közepétől nem változott. Ugyanazon, monarchiabeli attitűdöket örökítenek át az „öregek” amely iskola szellemiségén ők is nevelkedtek annak idején. És itt nincs különbség, hogy az államigazgatási hierarchiának melyik szintjén működnek. Az új államigazgatási törvény, a Ket. reformjainak egy része is néhány szakember szerint ezen az attitűdön bukott meg. Ha kellően nyersen nézzük a tényeket, a hivatalnoki réteg olyan, kívülről még kellően fel nem mért és nem elemzett befolyással bír az államrendszer működésére, és annak legfontosabb funkciójára, a jogalkotás folyamatára, amire nincs valódi felhatalmazása. És ha még azt is hozzátesszük, hogy a jogalkalmazás jó része is a kezükben összpontosul – hiszen amely ügy nem bírósági hatáskör, azt jórészt a Ket., a közigazgatási eljárás szabályai szerint alapján bírálják el –, ez a hatalom akár nyomasztónak is tűnhet.

Még szerencse, hogy eddig ez nem tudatosult a hivatalnokrétegben sem, ezért jelenleg a legfontosabb probléma a rendszerrel, hogy gyakorlatilag ellenőrizhetetlenné, önjáróvá válhat.

Ezeket a tendenciákat érzékelhetjük például az adóhatósági ügyek kezelésénél, de számos más közigazgatási ügycsoportot meg lehetne említeni. A Pénzügyminisztérium által hozott rendeleteket, és előkészített törvényeket az APEH rendszeresen kreatívan értelmezi. A tényleges jogalkotási szándékot nem, vagy csak akkor veszi figyelembe, amennyiben neki kedvez. A törvénysértőnek vélt határozatok ellen indított felülvizsgálati perekben a bíróságok rendszerint az adóhatóságnak adnak igazat. Ha az ügyfél a deklarált, vagy minisztériumi állásfoglalással alátámasztott jogalkotási szándékra hivatkozik, akkor a bíróság egy legfelsőbb bírósági állásfoglalással söpri le az asztalról, miszerint a jogalkotási szándékot nem kell egy jogszabály értelmezésekor figyelembe venni. A kör itt be is zárult.

Az igazságszolgáltatás, a bíróságok működésével kapcsolatban számos átfogó jogszociológiai tanulmány született. Viszont kevés tanulmány tért ki arra – főként a büntetőeljárásban előforduló anomáliára –, hogy hiába fektették le például a vádlott jogait, eljárási pozícióját erősítő hangzatos törvényi garanciákat, ha számtalan lehetőség adódik ezek semmibevételére, persze a jogszabályok látszólagos betartása mellett. A büntetőeljárás a közvetlenség elvét meghazudtolva gyakorlatilag papíralapú kommunikáció mentén folyik. Az egész eljárás legfontosabb eleme a rendőrségi nyomozás során felvett – a gyakran kétséges körülmények között született – gyanúsítotti és tanúkihallgatási jegyzőkönyvek. Mivel ezek gyakorlatilag kivonatolva tartalmazzák a valóságban elhangzottakat, könnyű olyan értelmezést adni a valódi tartalomnak, amely már a nyomozóhatóság koncepcióját támasztja alá. Innentől kezdve „irányított” kommunikáció zajlik, az ügyészség az iratokat, azok tartalmát megfelelően csoportosítva alá tudja támasztani a vádiratot, és ami a legkétségbeejtőbb, hogy a bíróságok 90 százalékban az ügyészségi koncepciót elfogadva hozzák meg az ítéletet. És ezen a történelmileg becsontosodott szemléleten kevés bíró mer változtatni, holott emberi sorsokról, életekről döntenek.

Természetesen ezen írás keretein belül lehetetlenség kitérni a jogrendszerünkkel kapcsolatos összes anomáliára. A rendszer nyilvánvalóan több sebtől vérzik, és működési zavarai nagyban rontják a társadalom biztonságérzetét. Egy átgondoltan megalkotott, megfelelő biztosítékokkal felvértezett, és átlátható jogrendszer sem alkalmas uralkodásra, a legfontosabb emberi tényező, a bölcsesség nélkül. Nem merek belegondolni mit jelentene valójában egy nem megnyugtató körülmények között született, egymással sem koherens, a szakemberek által is ellentmondásosan értelmezett jogszabályhalmaz uralma.

A jognak szolgálnia kell az embereket, nem uralkodnia rajtuk. Ehhez azonban meg kellene fosztani minden misztériumtól, az állampolgárokat jogtudatossá kellene tenni, és a jogalkotónak, jogalkalmazóknak le kellene vetkőzni minden felsőbbrendűséget.

Sajnos erre nem sok reményt látok, amíg a politikai elitnek láthatóan érdeke, hogy a jogbiztonság hiányát kihasználva a zavarosban halásszon, bizonytalanságban tartva, alattvalóként kezelve a rájuk szavazó polgárokat. Egy sebzett, roskadozó, átláthatatlan jogrendszer hiányosságaival nagyon könnyű hatalmi pozícióból visszaélni. És ehhez nem kell kétharmados többség, vagy alkotmánymódosítás.

Az igazi megoldás olyan biztosítékrendszer, ellenőrzési mechanizmus kiépítése lenne, ami a jogrendszer egészének, illetve az egyes jogszabályok valódi természetét, tartalmi megnyilvánulásait monitorozná, és kellő valóságérzettel, időben korrigálná a nyilvánvaló, húsbavágó rendszerhibákat, illetve korrigálásra kényszerítené a jogalkotást. De egy-két látványosan akciózó jogvédő szervezeten kívül nem sokan érzékelik ennek a fontosságát.

Dr. Bodolai László