Közbeszerzési Jogászok Országos Szövetsége

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A Közbeszerzési Jogászok Országos Szövetségét (KÖJOSZ) 2008 szeptemberében néhány, a közbeszerzésekkel hosszú idő óta foglalkozó jogász hozta létre. Amennyiben a Szövetség megalakításainak okait keressük, úgy mindenekelőtt azt kell kiemelnünk, hogy a közbeszerzések jogi szabályozása és a gyakorlata olyan kérdéseket és problémákat vetett fel, melyekre az alapítók szerint nem sikerült megfelelő választ adni.

A közbeszerzési eljárások lefolytatásának szabályozása alatt mára egy rendkívül terjedelmes joganyagot kell érteni, mely azonban közel sem tekinthető egységesnek, koherensnek, a jogalkalmazó számára könnyen és biztonságosan kezelhetőnek. A közbeszerzési eljárásokban akár az ajánlatkérő, akár az ajánlattevők, akár az eljárások lefolytatásának jogszerűségét ellenőrző különféle szervezetek képviseletében közreműködő jogászok hosszú idő óta naponta kényszerülnek szembesülni a nem kellően átgondolt, a gyakorlati szempontokat nem megfelelően kezelő, sok esetben pedig mindezektől függetlenül hibás és pontatlan szabályozásból eredő következményekkel. A szabályozási háttérből adódó bizonytalanságok természetesen átgyűrűznek a Döntőbizottsági és Bírósági joggyakorlatba is, ami további gondokat eredményez a közbeszerzési eljárásokkal foglalkozó szakemberek, de ezek közül is kiemelten a jogászok számára.

A közbeszerzés intézményének lassan másfél évtizedes története sokunkat arra döbbentett rá, hogy a közbeszerzésekkel ténylegesen foglalkozó jogász szakma képtelen a jogalkotási folyamatban a rendelkezésére álló gyakorlati tapasztalatokat megfelelő súllyal képviselve, a jogi szakmai szempontoknak érvényt szerezve közreműködni. Az érintett jogászok az előkészítő folyamatban közreműködő különböző szakmai, érdek-képviseleti, társadalmi szervezetekben nem kapnak megfelelő lehetőséget véleményük, javaslataik megfogalmazására és arra sincs lehetőségük, hogy ezeket a szakma más képviselőivel megvitassák, érveiket ütköztessék és egy kiérlelt egységes állásponttal igyekezzenek a jogszabályok előkészítésében közreműködni. A Szövetség egyik célkitűzése az, hogy ezen a helyzeten változtasson, megteremtve annak feltételeit, hogy a közbeszerzésekben érintett valamennyi jogászi hivatásrend számára megnyíljon a lehetőség a szakmai vitára, a tapasztalatok, javaslatok közzétételére és egy kiérlelt – a gyakorlat számára is kezelhető – szabályozási koncepció kialakítására és képviseletére a jogalkotási folyamatban.

Ideje lenne tudomásul venni, hogy a jogalkotási folyamat, a jogszabályok előkészítése alapvetően jogi szakmai feladat. Nem feledve természetesen azt, hogy a szabályozási feltételrendszer koncepciójának meghatározása során fontos és szükséges szerepe van a politikának, a különböző szakmai szervezeteknek. Súlyos tévedés azonban azt gondolni, hogy a megfelelő jogi képzettséggel és a jogszabály-előkészítésben szakmai gyakorlattal nem rendelkezők alkalmasak és képesek az alappal elvárható színvonalú konkrét jogszabályi szövegezési feladatok elvégzésére. A Szövetség megalakulása nem sokkal előzte meg a közbeszerzésekről szóló törvény módosításának elfogadását, ami talán a legjobb bizonyíték arra, hogy napjainkban bizony egészen más szempontrendszer érvényesül a jogszabályok előkészítésében. A Kbt. módosítása sajnálatos módon magán viseli a szakmai inkompetencia jegyeit, az egyes szabályozási kérdések mögötti gyakorlati tartalom meg nem értését vagy nem ismeretét, az előterjesztett – számos kérdésben már alapváltozatban is vitatható – jogszabálytervezet különféle módosítási javaslatok szakmai szempontból nem következetes megszavazásával történő szétzilálását eredményezve. Szomorúan kell megállapítani, hogy az élet nagyon gyorsan visszaigazolta a Szövetségnek a jogi szakmai tevékenység súlyának a jogalkotási folyamatban történő emelésére vonatkozó célkitűzése megalapozottságát, indokoltságát és fontosságát.

Áttérve a jogalkotási területről a közbeszerzési eljárások lefolytatására, sokan arra gondolhatnak, hogy a közbeszerzésekre vonatkozó joganyag terjedelme, a jogértelmezési kérdések sokasága, a közbeszerzési eljárásokkal érintett közpénzek hatalmas összege, az eljárások törvényességének kiemelt fontosságát rendszeresen deklaráló nyilatkozatok alapján természetes, hogy a közbeszerzési eljárások tekintetében alapvető követelmény a jogászi közreműködés, megfelelő jogi szakismeret kötelező igénybevétele az eljárás előkészítésében és lebonyolításában. Ez azonban legfeljebb a racionális megközelítésből következő téves elképzelésként aposztrofálható. A valóság az, hogy a jelenlegi szabályozás követelményként nem teszi szükségessé jogászok közreműködését sem az eljárás előkészítésében, sem annak lebonyolításában, sem a jogorvoslati eljárások során a döntőbizottsági és az elsőfokú bírósági eljárásban. Akár eredményként is elkönyvelhető, hogy a Kbt. 8. §-ába a legutóbbi módosítással végre bekerült az, hogy a közbeszerzés előkészítése és az eljárás lefolytatása során az ajánlatkérő nevében eljáró, illetőleg az eljárásba bevont személyeknek többek között megfelelő jogi szakértelemmel is rendelkezniük kell. Ez azonban senkit ne tévesszen meg. A követelmény deklaratív, tényleges kikényszeríthetőségről, az elmulasztásból eredő esetleges – az eljárásban érintett szereplőkre is kiható – kézzelfogható jogkövetkezményekről nem beszélhetünk.

Ez – nevezetesen tehát a jogász szakma szerepének háttérbe szorulása, és annak alábbiakban jelzett következményei – a másik alapvető oka a Szövetség megalakításának.

A közbeszerzésekkel foglalkozó jogászoknak az elmúlt években azzal kellett szembesülniük, hogy az ajánlatkérők egyre kisebb arányban vonják be őket a közbeszerzési eljárások előkészítésébe és lefolytatásába, sőt adott esetben még a meginduló jogorvoslati eljárások során történő képviseletre sem kérik fel őket. Ennek természetesen több oka van és lehet, azaz nem hagyhatóak figyelmen kívül bizonyos esetekben az anyagi megfontolások, máskor az, hogy az ajánlatkérő látókörébe tartozó jogász kolléga a közbeszerzések területén maga sem rendelkezik naprakész, megfelelő ismeretekkel, de a leginkább tapasztalható ok azzal áll összefüggésben, hogy a közbeszerzésekhez kapcsolódóan a magyar szabályozásban megjelent az önálló és tárgyiasult közbeszerzési szakismeret fogalma, valamint ehhez kapcsolódóan a hivatalos közbeszerzési tanácsadó jogintézménye. E két fogalomkörhöz kapcsolódóan kiépítésre került egy állam által elismert képzettséget nyújtó oktatási rendszer és egy olyan szabályozási felfogás és erre épülő gyakorlat, ami a közbeszerzések területén a tényleges szakirányú képzettségeket kiváltva, létrehozta az eljárás lefolytatásához szükséges valamennyi szakértelmet integráló közbeszerzési szakértelmet. Ennek kézzelfogható következménye az lett a gyakorlatban, hogy nincs szükség jogászra, adott esetben műszaki, pénzügyi szakemberre, mert az ajánlatkérő egy közbeszerzési referens vagy adott esetben egy hivatalos közbeszerzési tanácsadó eljárásba történő bevonásával egy személlyel/szervezettel kiváltva több szakterületet, megoldotta az eljárás előkészítésével és lefolytatásával kapcsolatban őt terhelő feladatokat. Véleményem szerint azonban közbeszerzési szakismeret nem létezik. A közbeszerzési eljárások előkészítése, lefolytatása során, a jogorvoslati eljárásokban szükség van a beszerzés tárgyához kapcsolódó szakismeretre, ami lehet műszaki, oktatási, közgazdasági, pénzügyi stb. és a beszerzési konstrukcióhoz kapcsolódó közgazdasági, pénzügyi és jogi szakismeretre. Azonban a közbeszerzési eljárásra vonatkozó jogszabályok értelmezése, az eljárás előkészítésével és lebonyolításával kapcsolatos tanácsadás, az eljárásban kibocsátott felhívások, dokumentációk jogszabályi rendelkezéseknek történő megfeleltetése, az eljárási cselekmények jogszerűségének biztosítása nem ún. közbeszerzési, hanem jogi szakértelmet feltételez. Ennek fényében persze nem kétséges, hogy az előzőekben említett „kiváltás” lehetősége az ajánlatkérői felfogás szerint elsődlegesen a jogi szakértelmet érinti. Elmondható, hogy a közfelfogás szerint, amint a focihoz, úgy a joghoz is mindenki ért, tehát természetesnek minősül a gyakorlatban, ha jogi kérdésekben a közbeszerzési eljárások során egy középfokú végzettséggel és felsőfokú szakképesítésnek minősülő közbeszerzési referensi képzettséggel bíró, vagy az előírt referenciakövetelményeknek eleget tevő, de szakmáját tekintve nem jogász végzettségű hivatalos közbeszerzési tanácsadó foglal állást jogi kérdésekben, ad jogi tanácsot, készít szerződéstervezetet és lát el jogorvoslati eljárásokban képviseletet. Be kell látnom persze, hogy az előző példa azért nem teljesen helytálló, mert míg a focihoz értő tömegekből ritkán lesz edző vagy szakmai tanácsadó, addig a közbeszerzési eljárások során bizony jelentős és egyre növekvő szerepet játszanak a jogi végzettséggel nem rendelkező, de konkrét jogi feladatokat ellátó személyek. A magam részéről ezt a gyakorlatot megdöbbentőnek tartom, az pedig különösen elgondolkodtató, hogy a jogalkotó ehhez a folyamathoz segédkezet nyújt. A Szövetség alapítói úgy gondolják, hogy nem kevesebbről van itt szó, mint a jogászi szakma devalválásáról, a jogászi szakismeret megkérdőjelezéséről. Véleményünk szerint a szakma önbecsüléséhez hozzátartozik, hogy határozottan fellépjen ezzel a tendenciával szemben. Meg kell jegyeznem azt is, hogy ez a probléma csak látszólag korlátozódik a közbeszerzések területére, de a gyakorlatban csak idő kérdése az, hogy a jog más területein is mesterségesen megalkossanak olyan „szakismeret” fogalmat, ami kiváltja, szükségtelenné teszi a jogászok közreműködését polgári, munka, család, gazdasági, kereskedelmi vagy akár büntetőügyek során. A veszély egyes jogterületeken talán csak azért kisebb, mert az egyéneket közvetlenül érintő jogviszonyok tekintetében a jogi szakismeret szükségességének belátása iránti képesség erősebb, mint amikor csupán a nemzeti jövedelem jelentős hányadának versenyeztetési eljárás keretében történő elköltéséről van szó.

Talán úgy tűnik, hogy a megfogalmazás meglehetősen éles, de véleményem szerint a jogász szakmának sem oka, sem lehetősége nincs arra, hogy szó nélkül tudomásul vegye azt a folyamatot, melynek keretében – a jelenleg még egyetemi diplomával elismert – végzettségét a gyakorlatban értéktelennek tekintik.

Nagyon komolyan végig kell gondolni, hogy milyen okból nem sikerült a Kbt. módosítása során elérni a közbeszerzési dokumentációba kerülő szerződéstervezetek, illetve az eljárások alapján megkötésre kerülő szerződések jogász által történő kötelező ellenjegyzését és a jogorvoslati eljárások során a kötelező jogi képviselet előírását. Ugyancsak rendkívül furcsa, hogy a hirdetmények kötelező ellenjegyzésének módosítással bevezetett intézménye – ha már egyáltalán bekerült a Kbt. szövegébe – miért nem jogászi kötelezettségként került meghatározásra.

A Szövetség létrejöttét tehát akár tekinthetjük szomorú eseménynek is abból a szempontból, hogy a kiváltó okok a szakma előtt álló komoly kihívásokat érzékeltetik. Másrészt viszont a célok konkrétak, a hivatásrendek közötti összefogás szükségességét felismertük, így a lehetőség is adott arra, hogy eredményt érjünk el. Az ismertetett tendenciák ellenére a kollégák közül egyre többen kerülnek kapcsolatba közbeszerzésekkel, a Kbt. módosítása rengeteg kérdést vet fel, melyre egyes esetekben szakmai válasz, más esetekben – miután a kérdésre szakmailag megalapozott válasz nem létezik – szabályozási javaslat kidolgozása szükséges, mert a napi jogalkalmazói gyakorlat szintjén már most láthatóan súlyos bizonytalanság alakult ki. Ehhez kérjük segítségüket és együttműködésüket. A fenti gondolatok megosztását a kollégákkal most fontosabbnak tartom, mint a Szövetség részletes célkitűzéseinek, terveinek és működésének ismertetését, mert ez utóbbiakról a téma iránt érdeklődők a Szövetség honlapján, illetve tisztségviselőitől tájékozódhatnak, viszont a leírtakat talán nem csak a közbeszerzésekkel foglalkozó kollégák tartják továbbgondolásra érdemesnek.

dr. Bűrös László
a KÖJOSZ elnöke

 

Még cikkek a közbeszerzési törvényről:

Közbeszerzési kerekasztal – A hirdetmények vizsgálata I. (ÜV 2008/12)
Közbeszerzési kerekasztal – A hirdetmények vizsgálata II. (ÜV 2009/1)
A közbeszerzési törvény módosítása (ÜV 2009/2)
A Kbt. módosítása – a kizáró okokkal kapcsolatos igazolások, nyilatkozatok (ÜV 2009/3)
A Kbt. módosítása – a kizáró okok és a kétszakaszos eljárás (ÜV 2009/4)
A Kbt. módosítása – Kizárás szerződésszegés miatt, kirívóan alacsony ár (ÜV 2009/6)
Kamaszkorba lépett a közbeszerzési törvény – A Schönherr Szécsényi Ügyvédi Iroda szakvéleménye (ÜV 2009/9)

---