Az Alaptörvény nem fejez ki közakaratot – Interjú Sólyom Lászlóval
Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.
Az egypárti Alaptörvény titokban készült, és elődjénél sokkal kevésbé fejez ki közakaratot. A kétharmados kormánytöbbség által létrehozott helyzetben én az Alkotmánybíróság elnökeként, remélem, lemondásommal figyelmeztettem volna Európát arra, hogy itt az alkotmányos rendszer alapját érintő visszalépés történt – lényegében e gondolatokkal összegzi az alkotmányozást érintő súlyos jogállami kritikáit Sólyom László volt államfő, az Alkotmánybíróság első elnöke. Az Ars Boni jogi folyóirat kiadója, a Stádium Intézet első kiadványa Mérlegen az Alaptörvény címmel a napokban jelent meg; a folyóirat ennek kapcsán készített interjút Sólyom Lászlóval a régi és az új alkotmány viszonyáról kérdezve őt.
Sokszor megvédte a ’89-es alkotmányt, ugyanakkor azt is kijelentette, hogy az nem volt hibátlan. Mely területeken voltak a régi alkotmány hibái? Hol szorult mindenképpen módosításra?
A hibák kijavítását az Alkotmánybíróság elvégezte. Például működését rögtön az alapjog-korlátozásmódszertanának kritikájával kezdte, ahol a hatályos szöveggel szemben elkezdte kiépíteni a szükségesség-arányosság és a lényeges tartalom sérthetetlenségének kritériumait. Az alkotmányszöveget hagyni kell élni, viszont az alkotmányos gyakorlat kibontakozása során elvi alapú, koherens értelmezésre kell törekedni. Ez egyben az állandó önreflexió és önjavítás folyamata.
Sokan bírálták az Alaptörvény elfogadásának körülményeit. Ön hogyan látja az Alaptörvény születését? Megfelelő legitimációs alapokon nyugszik Magyarország új alkotmánya?
Sólyom László: Az alkotmányozáshoz széleskörű egyetértés szükséges
Ha formálisan nézzük, akkor az új alkotmány érvényességét nem lehet megkérdőjelezni. A parlament alkotmányozó hatalomként lépett fel, és a megkívánt többséggel elfogadta az Alaptörvényt. Az Alaptörvény elfogadásának körülményei – amire a kérdés vonatkozik – persze többet ölel fel, mint az elfogadás aktusát. Ide tartozik maga az alkotmányozás folyamata is. Az alkotmány a társadalom és az állam alapvető működési normáit tartalmazza, ezért ezekben a kérdésekben széleskörű egyetértés szükséges, amelynek az alkotmányozó munkában is meg kell jelennie. Ehhez képest egypárti alkotmányozás folyt, amelyben az ellenzék nem vett részt. Sőt, magának az Országgyűlésnek is csupán formális szerep jutott. Talán nem kell emlékeztetni senkit az Alkotmány-előkészítő Bizottság által alkotott koncepció félretételére, a csupán a végszavazás előtt néhány héttel ismertté vált szövegre, a kormányoldalon is üres padsorokra a vitában, vagy az utolsó utáni pillanatban előterjesztett, lényeget érintő módosító javaslatra a bírák nyugdíjazása ügyében.
Képes lesz rá az Alaptörvény, hogy meghaladja a régi alkotmány társadalmi elfogadottságát?
Végig lehet venni, hogy az összes olyan negatívum, amit az 1989-es, első jogállami alkotmánnyal szemben föl szoktak hozni, most kísértetiesen megismétlődött. Az elfogadás törvényességéhez ott sem férhetett kétség, az Országgyűlés szabályosan megszavazta az alkotmányt. A parlamenti vita azonban akkor sem volt tartalmasabb vagy hosszabb, az alkotmányt megszövegező Kerekasztalnak pedig éppoly kevéssé volt felhatalmazása, mint az Alaptörvényt megfogalmazó Szájer Józsefnek és Gulyás Gergelynek. De a Kerekasztal ülései legalább nyilvánosak voltak, még ha a sajtó érdeklődése hamar el is lobbant. A mostani alkotmányozás viszont titokban folyt, és elődjénél sokkal kevésbé fejez ki közakaratot. A ’89-es alkotmány ugyanis azt a változást testesítette meg, amelynek az alaptételeivel – a többpártrendszerű jogállammal és a piacgazdasággal – mindenki egyetértett. Az elfogadottságot nem a keletkezés körülményei, nem is a puszta szöveg, s legkevésbé a propaganda, hanem az alkotmány valóságos érvényesülése, az „alkotmányos valóság” teremtheti meg. Ismert példa erre a német alaptörvény meggyökerezésének folyamata – vagy éppen az alkotmányosság szerencsés fogadtatása Magyarországon elsősorban az Alkotmánybíróság aktivizmusa és az actio popularis révén.
Volt alkotmányozási kényszer Magyarországon?
Az 1989-es alkotmányhoz képest az Alaptörvénynek kevés lehetősége volt újat adni. A régi alkotmányról százszor is elmondtuk, hogy Európában ennél jogállamibb alkotmányt nehéz lenne csinálni, hiszen mindenben megfelelt az úgynevezett „közös európai alkotmányos hagyománynak”. Alkotmányozási kényszer tehát nem volt. A kormánypártok mesterséges ellenségképpel próbálták ezt pótolni; azzal, hogy a ’89-es alkotmányt az elmúlt húsz év politikai sikertelenségeiért bűnbakká tették. Valami újat akartak adni, s feltehetőleg azt a katarzis-élményt is pótolni szerették volna, amit 1989-90-ből oly sokan hiányoltak. Ilyen élményt azonban a már jellemzett alkotmányozási eljárás eleve nem adhatott. Az, hogy húsvétinak nevezték, a képeskönyves díszkiadások és az alkotmány asztalanem képesek az újrakezdés megtisztító átélését felkelteni, s azonnal feledésbe is merültek. Az alkotmányos gyakorlat pedig az Alaptörvény rögtön elkezdődő tömeges és napi érdekű módosítása lett, ami eleve ellentmondott a hivatalosan sugallt képnek – mind az állandóság, a tartós alapozás képzete, mind a tekintély kérdésében.
A régi alkotmány önmagát nyilvánította ideiglenesnek a preambulumában.
Az Ellenzéki Kerekasztal nem akarta, hogy az új, demokratikus alkotmányt a nem szabadon választott, régi parlament bocsássa ki. Innen származott az ellentmondás az 1989-es alkotmány mindenben új tartalma, és az 1949-es évszámot megőrző formája között. Mivel az alkotmány teljesen működőképes volt, az ellentét feloldása formális feladat maradt, akár (lényegében hasonló tartalmú) új alkotmánnyal, akár az ideiglenesség kihagyásával és új címmel oldották volna meg. (Lásd az újraegyesítésig szóló német alaptörvény hatályban tartását az egységes Németország számára.) De ha már egyik megoldás sem sikerült, akkor meg kellett volna várni azt a pillanatot, amikor valamilyen lényegesen új, érdemi tartalom indokolja új alaptörvény megalkotását. A kétharmados többséget szerzett kormánypártok ideológiájának alkotmányba öntése erre nem elégséges ok.
Az Alaptörvény hatálybalépésével megszűnt az actio popularis intézménye. Ön szerint ez indokolt lépés volt?
Persze sajnálom az actio popularist, mert dicső múltja volt, viszont frissessége, rendszerváltás-kori edukatív szerepe azért lassan elfáradt. Az is igaz, hogy politikai célokra is jól lehetett használni. Még alkotmánybíró koromban utánanéztem például, hogy önkormányzati alapjogok sérelme miatt önkormányzat soha nem fordult az Alkotmánybírósághoz, hanem fogadatlan prókátorként mindig valamely párt, főleg az SZDSZ volt a kezdeményező. Én nem az indítványozás lehetőségét szüntettem volna meg, hanem válogatást és hatékony szűrést vezettem volna be.
Az ombudsman kezdeményezőbb hozzáállása képes lesz pótolni az actio popularis megszűnése okozta hiányt?
A Velencei Bizottság jelentése szerencsére aggályosnak találta, hogy az actio popularist úgy szüntették meg, hogy az absztrakt normakontroll csak a kormány illetve a képviselők egynegyedének a kezében van, ezért javasolta, hogy legalább közvetve a nép is kereshesse az igazát. Így került az Alaptörvénybe az ombudsman – nemzetközileg is ismert – indítványozási joga. Minden intézmény, így az ombudsman működésével kapcsolatban is fontos, ám kevésbé hangoztatott kérdés, hogy a garanciák működése személyfüggő, azaz sok múlik a tisztség betöltőjének szerepfelfogásán. Szerencsés esetben tehát az ombudsman kezdeményezői jogosítványa pótolhatja az actio popularist. Erre is van klasszikus minta. A lengyel ombudsman, Ewa Łętowska asszony nemzeti hősnek számított a kilencvenes évek elején, ugyanis a szakszervezetektől kezdve mindenki hozzá fordult, ő pedig sorra terjesztette be indítványait az Alkotmánybíróságra. A hatáskör életbe lépése óta Szabó Máté is sorozatban küldi indítványait – amelyek egy részét a „nép” kezdeményezi – az Alkotmánybíróság elé, s ezzel múlhatatlan érdemeket szerzett. Persze ilyen fontos kérdés nem múlhat a szerencsén – az intézménynek önmagában is meg kell állnia. Összességében azt mondanám, hogy a hatáskör megléte megágyaz a szerencsének.
Többször is kritizálta a kormányzat alkotmányossághoz való hozzáállását, de bírálta az Alkotmánybíróságot is amiatt, hogy sokszor nem állt ki elég határozottan az alkotmányosság védelmében. Ön szerint milyen lehetőségei voltak a magyar alkotmánybíróságnak?
Az Alkotmánybíróságnak lehetősége sem volt konfliktusokra az új többséggel. Az új kormányzat megelőző csapásként, már első törvényeivel elkezdte az Alkotmánybíróság korlátozását, magát az alkotmánybíráskodás eszméjét tekintette ellenségnek. Az alkotmányellenesnek nyilvánított törvényi rendelkezések később rutinszerűvé vált beemelése az Alaptörvénybe világosan mutatja, miről is van szó.
Mit tett volna, ha ezekben az időkben lett volna a testület elnöke?
Nehéz kérdés, hogy én, akinek nincs vesztenivalóm, és, ha szabad ezt mondani, kívül vagy inkább túl vagyok már mindenen, egy hipotetikus helyzetre adott válasszal minősíthetem-e mostani bírák magatartását. Mindenestre ilyen helyzetben az Alkotmánybíróságnak két lehetősége van. Az egyik, hogy a testület feláll, vagy legalább az elnök lemondásával figyelmezteti Európát arra, hogy itt az alkotmányos rendszer alapját érintő visszalépés történt. A másik út, hogy alkalmazkodással átmentem a bíróságot jobb időkre. Az Alkotmánybíróság ezt választotta, és sorsa mutatja a megoldás ambivalenciáját. Időnként mégis el tudta látni alkotmányvédő feladatát, de másutt ott vannak a félmegoldások, visszavonulások. S mindennek nemcsak emberi ára van, hanem súlyos szakmai kockázata is, mert a politikai kompromisszumok és pozíció-feladások a gyakorlat részévé válnak. A fenti fenntartások alapján talán az a tisztességes válasz: nagyon remélem, hogy lemondtam volna.
Az Alkotmánybíróság is felelős a kialakult helyzetért
| Sólyom László |
Sólyom László (Pécs, 1942. január 3. –) magyar jogtudós, egyetemi tanár, a Magyar Tudományos Akadémia rendes tagja. 1989 és 1998 között az Alkotmánybíróság tagja, 1990 és 1998 között a testület első elnöke, 2005. augusztus 5. és 2010. augusztus 5. között a Magyar Köztársaság elnöke. Tudományos tevékenységében a személyhez fűződő jogok és az alkotmányos alapjogok neves kutatója. Munkássága jelentős a rendszerváltás utáni jogrend megerősítésében.
*
1975-ben védte meg az állam- és jogtudományok kandidátusi, 1981-ben akadémiai doktori értekezését. Az MTA Állam- és Jogtudományi Bizottságának lett tagja. 2001-ben megválasztották a Magyar Tudományos Akadémia levelező, 2013-ban (köztársasági elnöki megbízatása után három évvel) rendes tagjává. 1994 és 2001 között a genfi Nemzetközi Jogászfórum tagja, valamint 1995 és 2001 között a Berlini Tudományos Kollégium (Wissenschaftskolleg zu Berlin) tanácsadó testületének tagja volt.
*
Részt vett az 1987-es lakiteleki találkozón, ahol a Magyar Demokrata Fórum (MDF) egyik alapító tagja lett. 1989-ben megválasztották az addigra párttá alakult szervezet elnökségi tagjává. MDF-es minőségében az Ellenzéki Kerekasztal és a Nemzeti Kerekasztal tárgyalásainak állandó résztvevője és szakértője volt. Ebben az időszakban dolgozta ki az alkotmányreformmal kapcsolatos tételeit, többek között az adatvédelem és Alkotmánybíróság felépítésével kapcsolatban. Az Alkotmánybíróság egykori elnökeként nevéhez fűződik az úgynevezett „láthatatlan Alkotmány” kibontása. |
Az Alaptörvény N) cikke kimondja, hogy az Alkotmánybíróság és a bíróságok is kötelesek feladatuk ellátása során tiszteletben tartani a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét. E szakasznak lehet az a következménye, hogy az Alkotmánybíróság azért dönt másképpen, mert a döntésével megnehezítené a központi költségvetés fenntarthatóságát?
Egyszerűen ki van zárva, hogy csak azért más döntés szülessen, mert valami sok pénzbe kerül. Ez a rendelkezés nem értelmezési szabály, és semmiképpen nem erősebb, mint az Alkotmány anyagi szabályai. A költségvetés elsődleges felelőse az Alaptörvény értelmében az Országgyűlés és a kormány.
Az Alaptörvény szerkesztői Szájer József és Gulyás Gergely egy interjúban az N) cikkel kapcsolatban kijelentették, hogy „a magán-nyugdíjpénztári vagyon visszafizetése egészen biztosan bedöntené a költségvetést, úgyhogy az erről szóló döntésben ezt is mérlegelnie kell az Alkotmánybíróságnak.”
Inkább a szabály fordítottját kellett volna beleírni az alkotmányba: a parlamentnek és a kormánynak a költségvetési gazdálkodás során tiszteletben kell tartania az alkotmányt. Ehelyett éppen felmentést kaptak az alkotmány alól. Ahhoz képest, hogy az eredeti felelősök, a kormány és a törvényhozás milyen gazdasági károkat képesek okozni, egy-egy részkérdés alkotmánybírósági eldöntésének következményei jelentéktelenek. Emlékezzünk, milyen hisztériát csaptak a Bokros-csomag alkotmánybírósági határozatai körül. Végül kiderült, hogy ezek gazdasági kihatásai a csomag eredményességét nem veszélyeztették. Riasztó az a közvetlenség, ami az alkotmányosságot és a napi gazdasági érdekeket egy ilyen értelmezésben összekapcsolja. Az Alkotmánybíróságon múlik, hogy az N) cikket a helyén kezelje, és belső gazdálkodására értelmezze. A rendes bíróságoktól azonban képtelenség elvárni, hogy a Ptk. helyett a költségvetési hiány vezérelje. Ezért aggasztó, amikor a miniszterelnök felháborítónak nevez a parlamentben konkrét bírósági ítéletet – mintha az ítélkezésnek helyesen nem a jogon, hanem egy, a nép szája íze szerinti anyagi igazságosságon kellene alapulnia.
Egy interjúban úgy értékelt, hogy az őszödi beszéd utáni helyzetben akár fogalmazhatott volna keményebben is. Az Alaptörvény megalkotása körüli vitákban fel is merült, hogy lehetőséget kellene adni a köztársasági elnöknek az Országgyűlés feloszlatására ilyenfajta bizalomvesztés esetén. Támogatna egy ilyen rendelkezést? Ha lett volna ilyen eszköze 2006-ban, élt volna vele?
Nem támogatnék. Az alkotmányos alapintézmények működése nagymértékben személyfüggő, ezért nem helyes túl sok jogkört biztosítani az elnöknek. A hatásköröket nem egy feltételezett jó vagy rossz elnökre kell megalkotni, hanem arra, hogy egy átlagos szituációban mi szolgálhatja az ideális működést és a stabilitást. Akkor nagyon alaposan megfontoltuk, hogy az elnöki jogkör mit enged meg, és hogy a túlfeszítés káros lehet az elnöki intézmény alkotmányos működésére. Már az őszödi beszéd nyilvánosságra kerülésének másnapján tett nyilatkozatomban nyilvános beismerést vártam el a miniszterelnöktől; felróttam neki, hogy nem ismeri el, megengedhetetlen eszközöket használt a hatalom megtartása érdekében. Végül az Országgyűlést szólítottam föl, hogy döntsön a miniszterelnök személyéről. Ez egyértelmű volt, és több, operatívabb is, mint a lemondásra fölszólítás. Kül- és belföldön egyértelműnek tartották, hogy a miniszterelnök távozását óhajtom, ezt ő maga is többször előhozta nekem. S a beszédemre figyelemmel elrendelt bizalmi szavazásra is üzenetet küldtem az Országgyűlésnek: arról fog dönteni, hogy a miniszterelnök megengedhető eszközöket használt-e a választások megnyerése érdekében, azaz saját demokrácia-felfogásukról vallanak színt. A Gyurcsány-ügyben ennyi szükséges volt, de elég is. A komáromi hídon az adott helyzetben, a tiltó jegyzék után egy köztársasági elnök nem mehetett át, de a határig el kellett mennem; viszont Székelyföldre március 15. megünneplésére elutazhattam autóval, noha ezt a repülőm leszállási engedélyének megvonásával meg akarták akadályozni. Hasonló határai vannak az Alkotmánybíróság aktivizmusának is.
Összességében bizakodó az alkotmányossággal, az alkotmányosság jövőjével kapcsolatban?
Úgy illik, hogy ha valaki alkotmánybíró volt, és még köztársasági elnök is, akkor hivatalból bizakodó legyen. Lehet, hogy van ebben némi önvédő reakció: szeretném hinni, hogy a tevékenységem nem volt hiábavaló. S bár a jelen helyzetet elkeserítőnek tartom, szeretném félretenni a szubjektív szempontokat. Nagy változásokhoz nemzedéknyi idők kellenek. Lehet arra számítani, hogy a húsz éven át épült alkotmányos kultúra, s különösen annak beivódása a jogi oktatásba és a jogászok gondolkodásába, rendelkezik olyan alapokkal és olyan tehetetlenségi erővel is, hogy még hosszan hatni fog.
Az interjú az Ars Boni jogi folyóiratban jelent meg, az ars boni az Ügyvédvilág.hu szakmai partnere.
|
