Közterület használat mint hatósági ügy

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az ombudsman Belváros-Lipótváros közterület használatot szabályozó önkormányzati rendeletét vizsgálta, amely polgári jogi jogviszonyként szabályozza a közterület haználat engedélyezését és a polgármesternek diszkrecionális jogkört ad az engedély iránti kérelem elbírálására. Ezzel a biztos szerint sérül a tisztességes eljáráshoz való jog és a jogbiztonság elve.

Egy Budapest V. Kerületi kávéház (továbbiakban: Kávéház) vezetése fordult az alapvető jogok biztosához és kifogásolta, hogy Belváros-Lipótváros Önkormányzatának (továbbiakban: Önkormányzat) közterület használatról szóló önkormányzati rendeletének egyes pontjai más jogszabályokba ütköznek, illetve sérti a jogbiztonság elvét, illetve a tisztességes eljáráshoz való alapvető jogot.

[multibox]

Az ombudsman által ismertetett tényállás szerint a kávéház 2005-2015 között jogszerűen épített ki teraszt vendégei számára, amelyhez az Önkormányzat rendre megadta a közterület használati engedélyt. 2015. június 5-én közterület-felügyelők jelentek meg a Kávéháznál és kérték a teraszra vonatkozó közterület használati engedély bemutatását. Ezt a közterület-felügyelők havonta-kéthavonta ellenőrizni szokták, és a november 1-jei ellenőrzéséig mindent rendben találtak. Annak ellenére, hogy a Kávéház a kiépítésen semmit sem változtatott a november 1-jei ellenőrzéskor a terasz kialakítását szabálytalannak találták és javasolták a Kávéház számára, hogy forduljon a Közterület-hasznosítási Társuláshoz. Itt arról tájékoztatták a Kávéházat, hogy a kialakított „dobogóra”, amelyről 2011-ben egyeztettek a kerületi főépítésszel, és amelyre, azóta minden évben engedélyt kaptak, kérjenek külön engedélyt. A Kávéház tehát külön engedélyért folyamodott, azonban a polgármester elutasította a kérelmet és az egész terasz elbontására kötelezte a Kávéházat, annak ellenére, hogy a teraszra vonatkozóan még több hónapig érvényes közterület használati engedéllyel rendelkezett.

A Kávéház csak egy levelet kapott a közterület használati kérelem megtagadásáról, határozatot azonban nem, a döntéssel szembeni fellebbezés lehetőségét kizárták, a döntést megalapozó véleményeket pedig csak közérdekű adatigénylés útján adták ki a Kávéház részére.

Ezt követően október 31-ig a közterület-felügyelők többször megjelentek és megállapították a terasz szabályszerűtlen kialakítását, amelynek azért volt jelentősége, mert az önkormányzati rendelet (továbbiakban: Rendelet) szerint, ha három esetben jogsértést állapítanak meg, akkor a közterület használati engedély visszavonható.

A Kávéház szerint visszás helyzetet okoz, hogy visszaélésszerű hatósági ellenőrzéssel a szabályos közterület használat is ellehetetleníthető és az érintettnek fellebbezési lehetősége sincs az Önkormányzat döntésével szemben.

Az Önkormányzat többször felszólította a Kávéházat a terasz bontására, azonban a Kávéház ennek nem tett eleget, ezért a jegyző bírságot szabott ki. A Kávéház kérte a jegyző határozatának bírósági felülvizsgálatát, amely során megállapították, hogy a terasz szabályszerűen került kialakításra, jogsértés nem történt, így a jegyző határozatát hatályon kívül helyezték.

A jogvitát az Önkormányzat végül azzal zárta le, hogy 2015. november 1-jétől megtiltotta a terasz üzemeltetését és annak elbontására kötelezte a Kávéházat, a terasz szabálytalan kialakítása miatt. Erről a polgármester egy egyszerű levélben küldött értesítést, amelyben a fellebbezési lehetőséget szintén kizárta. A Kávéház ismét nem kapta meg a döntést megalapozó szakvéleményeket.

A Kávéház azonban nem adta fel és fellebbezést nyújtott be a polgármesterhez, azonban ara nem kapott választ.   

A Kávéház 2016-ban továbbra is teraszt akart üzemeltetni, ezért újabb közterület használati engedélyt kért az Önkormányzattól, azonban erre sem kapott választ. Végül csak közérdekű adatigénylés útján sikerült megtudnia, hogy a polgármester továbbra sem adja meg a közterület használati engedélyt, arra hivatkozással, hogy a közeli utcában építkezés lesz, ezért az onnan származó zaj és por feltehetően zavarná a Kávéház vendégeit.

[htmlbox kp_kommentar]

A fellebbezés jogát továbbra is kizárta az önkormányzat, ezért a Kávéház az Önkormányzathoz nyújtotta be a Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságnak (továbbiakban: Bíróság) címzett keresetét a határozat felülvizsgálata érdekében. Az Önkormányzat ezt a keresetet nem továbbította a Bíróságnak, ezért a panaszos azt közvetlenül is benyújtotta. A Bíróság először hatáskörének hiányát állapította meg és az ügy áttételéről határozott, azonban a Kávéház fellebbezett a döntéssel szemben, így a Törvényszék megállapította, hogy a közterület használati ügyet önkormányzati hatósági ügyként kell kezelni, ezért arra kiterjed a Ket. hatálya.

A Kávéház ezt követően ismét közterület használati engedélyért folyamodott, amelyet végül a téli időszakra és a korábbi 70 m2 helyett csak 17 m2-re kapott meg, de azt is csak 2017. március 15-éig, mert a polgármester indokolása szerint ezt követően útfelújítás kezdődik, amely lehetetlenné teszi a közterület használatát.

2017 márciusában a Kávéház újabb közterület használati engedélyt kért, azonban a jegyző egy iktatószám nélküli levélben arról tájékoztatta, hogy amíg a korábbi határozat bírósági felülvizsgálata jogerősen nem zárul le, addig az engedélyt a polgármester nem fogja megadni.

Ezzel a Kávéház szerint teljesen ellehetetlenült a terasz további üzemeltetésének lehetősége, mivel a polgármester a jogerős bírósági döntések ellenére sem hajlandó tisztességesen eljárni és indokolással ellátott döntésben határozni a Kávéház kérelméről.

Az alapvető jogok biztosa kiemelte, hogy korábban egy magánszemély panaszára szintén vizsgálta ezt az önkormányzati rendeletet, amely vizsgálata tárgya arra irányult, hogy a közterület használati hozzájárulást polgári jogi jogviszonyként vagy önkormányzati hatósági ügyként kell-e kezelni. Az ombudsman a vonatkozó kúriai és alkotmánybírósági gyakorlat áttekintését követően megállapította, hogy az önkormányzatok egyedi döntésén múlik, hogy a közterület használati hozzájárulást polgári jogi jogviszonyként vagy hatósági ügyként rendezik-e az önkormányzati rendeletben. A biztos sürgette egy egységes szabályozás kialakítását, amelyből mindenki számára nyilvánvalóvá válik, hogy az önkormányzat ezekben a jogviszonyokban milyen minőségben jár el.

Az alapvető jogok biztosának kezdeményezésére a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium, a Belügyminisztérium és a Miniszterelnökség tárcaközi egyeztetések lefolytatását ígérte a központi szabályozás kialakítása érdekében.

Mivel az ügyben már jogerős ítéletek születtek, illetve jelenleg is bírósági eljárás van folyamatban, ezért a panaszos a Rendelet egyes pontjainak alapjogi szempontú vizsgálatát kérte az ombudsmantól.

Az alapvető jogok biztosa megvizsgálta az irányadó joggyakorlatot és az Alkotmánybíróság határozataira támaszkodva megállapította, hogy a közterületek az önkormányzati törzsvagyon részei, azokat az önkormányzatok közérdekű célokra használhatják fel. A rendeltetéstől eltérő használat során pedig figyelembe kell venniük városképi, városrendezési, környezetvédelmi, közegészségügyi, közlekedés- és vagyonbiztonsági érdekeket, illetve a közterület rendeltetésszerű használóinak érdekeit.

A Rendelet polgári jogi jogviszonyként szabályozza a közterület rendeltetéstől eltérő használatát. Azt a tulajdonos hozzájárulásához köti, amelynek feltétele a közterületen gyakorolható tevékenységek szabályainak betartása. Az engedély megadásáról a polgármester dönt, ez a döntés a közterület használatáról szóló polgári jogi szerződés érvényességi kellékei közé tartozik.

[htmlbox Jogászvilág_hírlevél]

Az ombudsman szerint a polgármesteri hozzájárulás a Rendeletben csupán látszólag polgári jogi jognyilatkozat. Azt valójában a polgármester az Önkormányzat képviseletében tulajdonosi jogkör gyakorlójának képviselőjeként hozza meg, ezért az önkormányzati hatósági ügynek minősül. A Rendeletből is ez olvasható ki, mivel az engedélyezés kérelemre történik, a Rendelet meghatározza a kérelem tartalmi elemeit, és rögzíti, hogy elutasítás esetén az attól számított három hónapig nem adható ki újabb engedély.

A közterület használati engedély kiadásának hatósági jellegét az is alátámasztja, hogy a jogviszonyban egy alá-fölérendeltség figyelhető meg, azonban a polgári jogban a mellérendeltség a jellemző, amely a Rendeletből egyáltalán nem olvasható ki.

Az elutasítási indok is egyfajta „res iudicata”-ként értelmezhető a biztos szerint, amely szintén a közigazgatási jogviszonyok jellemzője.

A fentiek alapján az ombudsman megállapította, hogy a közterület használat engedélyezése tárgyában az Önkormányzat nem polgári jogi tulajdonosként, hanem a helyi közügyek intézőjeként, közhatalmi jogkörben járt el.

A Rendeletet megvizsgálva az alapvető jogok biztosa megállapította, hogy a polgármesternek nincs diszkrecionális jogköre a szerződés megkötésére vagy megtagadására vonatkozóan, mivel a döntés meghozatala során kizárólag a Rendeletben foglalt feltételek teljesülését vagy hiányát állapíthatja meg és döntését ezen megállapítás alapján hozhatja meg. Az Önkormányzat köteles alakszerű döntést hozni a biztos szerint, amelyben biztosítania kell a hatékony jogorvoslat lehetőségét a kérelmező számára.

Az ombudsman szerint azzal, hogy az Önkormányzat polgári jogi jogviszonynak minősíti a közterület használati engedélyezési hatósági eljárást, megfosztja a kérelmezőt az őt ügyfélként megillető jogoktól, ezzel pedig megsérti a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményét és a kérelmező tisztességes eljáráshoz való jogát.  

A fenti megállapítások alapján a biztos felkérte Belváros-Lipótváros képviselő testületét, hogy fontolja meg a Rendelet szabályozásának átalakítását és a közterület használat engedélyezésének közigazgatási ügyként való kezelését.

(ajbh.hu)

---