Újdonságok a közigazgatási perrendtartásban

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Tipikus esetben a közigazgatási perrendtartás és a hatósági eljárások általános szabályai szerint a rendes perorvoslattal együtt már legalább háromfokú, a hatósági eljárásban fellebbezés igénybevehetősége esetén eleve négyfokú eljárásokra kerül majd sor.

 

A törvényjavaslat szövege ezúttal a Netjogtáron is elolvasható.

 

2016. szeptember 23-án Trócsányi László, igazságügyi miniszter a Parlament elé terjesztette a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény javaslatát.

A törvényjavaslathoz fűzött általános indokolás szerint az új szabályozásra azért volt szükség, mert a közigazgatási perek polgári perrendtartásbeli szabályozása a közigazgatási eszköztár bővülése nyomán már nem volt képes azt a teljes körű bírói jogvédelmet biztosítani, amelyet a jogállamiság és a hatalommegosztás alkotmányos elvei, továbbá az európai jog megköveteltek. A javaslat elkészítésekor alapvető célkitűzés volt, hogy a jogvédelem hézagmentessége biztosítható legyen, vagyis, hogy a közigazgatás által okozott jogsérelmek a közigazgatás cselekvésének formájától függetlenül bíróság elé vihetőek legyenek, és hogy e cselekvések törvényességének vizsgálatához igazodó eljárási szabályok kerüljenek kialakításra. Az indoklás szerint a törvényjavaslat olyan szabályok kialakítását célozza, amelyek minél koncentráltabb pervitelt tesznek lehetővé, és minél több lehetőséget adnak a bíróság általi végérvényes rendezésre. Ugyanakkor kerüli azt, hogy a bírósági eljárás másodfokú közigazgatási szervi eljárássá váljon.

Az indokolás kiemeli, hogy a közigazgatási jog normarendszere alapvetően eltér a polgári jog és a büntetőjog körében megszokottól, ahol viszonylag korán kialakultak az átfogó jellegű anyagi jogi kódexek, illetve sor került az eljárási szabályok egyetlen törvényben való összefoglalására. Ezzel szemben a közigazgatási jogban mindmáig nem jött létre az anyagi jog egészére kiterjedő kódex, ami az általános perjogi szabályok autonóm kialakításának és továbbfejlesztésének sok tekintetben akadályát is jelenti. További akadályként jelölte meg, hogy a perjogi szabályokat illetően alapvetően az a szemlélet hatotta át a jogrendszert, hogy a közigazgatási per csupán egy különös polgári per.

A közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának kiterjesztéséről szóló törvény 1991-ben csak ideiglenes jelleggel nyitotta meg a közigazgatási bírói utat, ezt próbálja a törvényjavaslat kiterjeszteni. Az egyik legfontosabb változás a korábbi szabályozáshoz képest a bírói út kiszélesítése.

A törvényjavaslat 1. §-a értelmében e törvényt kell alkalmazni a közigazgatási jogviták elbírálása iránti közigazgatási perben, és az egyéb közigazgatási bírósági eljárásban. Azonban a törvény hatálya nem terjed ki azon közigazgatási jogviták elbírálására, amelyeket törvény kifejezetten más bíróság hatáskörébe utal. Ilyen bírósági eljárások például a távoltartással vagy a szellemi tulajdonnal kapcsolatos jogviták.

Ez a generálklauzula rugalmas kereteket biztosít a hézagmentes jogvédelem megvalósításához, emeli ki az indokolás. A közigazgatási cselekmények nagyrészt jelenleg is bíróság előtt megtámadhatóak, a generálklauzula megteremti annak lehetőségét, hogy a közigazgatási perjogi szabályok egy kódexben, egységesítve kerüljenek szabályozásra. Mindennek hatására olyan perjogi rendszer kialakítását tűzi célul a javaslat, amelyben többféle pertípus kerül intézményesítésre. A polgári perrendtartás által jelenleg is szabályozott, az egyedi határozatok vizsgálatára irányuló megtámadási perek mellett a perrendtartás tartalmaz külön fejezetekbe rendezetten perjogi szabályokat a mulasztási perekre, köztestületi felügyeleti perekre vagy a marasztalási perekre. Kezeli továbbá az olyan pereket is, amelyekben a közigazgatási szerv nem alperesként, hanem felperesként lép fel, ami elsősorban a szerződéses és a közszolgálati jogviszonyokban jellemző. A teljes körű perjogi szabályozás érdekében a közigazgatási nemperes eljárások kategóriáját a törvényjavaslatban az egyszerűsített perek, illetve egyéb különös bírósági eljárások szabályai váltják ki, valamint az önkormányzati rendeletalkotással kapcsolatos normakontroll-eljárások szabályai is a törvényjavaslatban nyernek elhelyezést.

 

Az eljáró bíróságok

A törvényjavaslat szerint elsőfokon a közigazgatási bíróság/ közigazgatási és munkaügyi bíróság, a közigazgatási felsőbíróságként eljáró bíróság, valamint meghatározott esetben a Kúria ítélkezik. Másodfokon a közigazgatási bírósághoz/ közigazgatási és munkaügyi bírósághoz tartozó ügyekben a közigazgatási felsőbíróságként eljáró bíróság, valamint a közigazgatási felsőbíróságként eljáró bírósághoz tartozó ügyekben a Kúria jár el. Felülvizsgálati ügyekben a Kúria jár el.

 

Differenciált hatáskör- telepítés

Az ügyek súlya, bonyolultsága és gyakorisága szerint az elsőfokú hatáskörök a közigazgatási ügyben eljáró bíróságok között megosztásra kerülnek. A törvényjavaslat 12. § (1) bekezdése szerint közigazgatási bíróság/ közigazgatási és munkaügyi bíróság hatáskörébe azok a közigazgatási perek és egyéb közigazgatási bírósági eljárások tartoznak, amelyek elbírálását törvény nem utalja a közigazgatási felsőbíróságként eljáró bíróság vagy a Kúria hatáskörébe.

A kiemelt jelentőségű ügyek elsőfokon egy magasabb bírósági fórum előtt indulnak. E körbe sorolja a tervezet az országos illetékességgel eljáró, a Kormány irányítása alatt nem álló közigazgatási szervek tevékenységével kapcsolatos közigazgatási pereket, a gyülekezési jog gyakorlásával kapcsolatos közigazgatási pereket, a köztestületekkel kapcsolatos pereket, a vasúti igazgatási szerv és a légiközlekedési hatóság, a választási bizottság, a Magyar Nemzeti Bank közigazgatási tevékenységével kapcsolatos pereket és egyes választási jogvitákat. Természetesen e bíróság hatáskörbe tartozik majd a közigazgatási bíróságok/ közigazgatási és munkaügyi bíróságok határozataival kapcsolatos fellebbezések elintézése.

A törvényjavaslat szerint a Kúria hatáskörébe tartozik a helyi önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárás, a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettségének elmulasztása miatti eljárás, a Nemzeti Választási Bizottság közigazgatási tevékenységével kapcsolatos jogvita és az alkotmányjogi panasz orvoslása eljárási eszközének megállapítására irányuló eljárás.

A javaslat szerint a speciális szakértelmet igénylő ügyek egy magasabb bírói fórumhoz telepítése lehetőséget teremt a specializációra, ezáltal az ítélkezési tevékenység szakmai színvonalának emelésére és gyorsítására.

 

A tanácsban való eljárás

A törvényjavaslat a szakmaiság emelése érdekében főszabályként mondja ki a tanácsban való eljárás elsődlegességét, de figyelembe veszi az ügyek eltérő súlyát is. Így az eredeti egyesbírói hatáskörök szabályozásával lehetővé válik, hogy differenciáltan, a kisebb nehézségű ügyek meghatározott csoportjainál eleve egyesbíró járjon el a perben.

A 8. § (3) bekezdése alapján egyesbíró jár el

a) a kétfokú közigazgatási eljárásban hozott közigazgatási cselekmény vizsgálatára indított

perben,

b) az ötmillió forintot meg nem haladó alapösszegű fizetési kötelezettséget vitató kereset

alapján indult perben,

 c) a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek és a harmadik országbeli állampolgárok beutazásával és tartózkodásával, valamint a menedékjoggal kapcsolatos perben,

d) a hatósági igazolvánnyal, hatósági bizonyítvánnyal, illetve hatósági nyilvántartás vezetésével kapcsolatos perben,

e) a hatósági határozattal szemben kizárólag a hatósági eljárás egyéb résztvevőjének keresete alapján indult perben,

f) a hatósági végzéssel kapcsolatos perben,

g) a mulasztási perben és

h) az e törvényben meghatározott egyéb perben.

Természetesen lehetőség nyílik arra is, hogy a bíróság tanácsa az előkészítő tanácsülésen elrendelhesse, hogy a tanács tagja egyesbíróként járjon el, ha az ügy mind ténybeli, mind jogi szempontból egyszerű megítélésű. Továbbá, ha az ügy különös bonyolultsága indokolja, az egyesbíró a tárgyalás megkezdése előtt elrendelheti, hogy az ügyben három hivatásos bíróból álló tanács járjon el.

[multibox]

Az azonnali jogvédelem

Az időbeli hatékonyság javítása érdekében a törvényjavaslatban kialakítja az azonnali jogvédelmi eszközök differenciált rendszerét. A közigazgatási per célja, hogy a felperes a jogát vagy jogos érdekét sértő közigazgatási cselekménnyel szemben jogvédelmet nyerjen a bírói út által. Azonban a közigazgatási cselekmények egy része olyan tartalmú, hogy – figyelemmel arra, hogy a keresetlevél benyújtásának nincsen halasztó hatálya – a bíróság ítéletének jogerőre emelkedését követően az eredeti állapot nem állítható helyre, vagy az aránytalanul nehéz volna, így az eljárás eredményeként nyújtott bírósági jogvédelem is kiüresedne. A hatékony jogvédelem tényleges megvalósulása érdekében ad lehetőséget a törvény a bírói jogvédelemnek már az ítélet meghozatala előtti igénybevételére. Eszerint akinek jogát, jogos érdekét a közigazgatási tevékenység vagy az azzal előidézett helyzet fenntartása sérti, a közvetlenül fenyegető hátrány elhárítása, a vitássá tett jogviszony ideiglenes rendezése, illetve a jogvitára okot adó állapot változatlan fenntartása érdekében a perre hatáskörrel és illetékességgel rendelkező bíróságtól az eljárás során bármikor azonnali jogvédelmet kérhet. Ennek keretében kérhető a halasztó hatály elrendelése, a halasztó hatály feloldása, ideiglenes intézkedés, illetve előzetes bizonyítás elrendelése.

 

A bizonyítási eljárás

Az indokolás kiemeli, hogy a közigazgatási per nem újabb hatósági ügyintézési szint, ezért a közigazgatási szerv által a megelőző eljárásban elfogadott tényállás tekintetében csak korlátozottan van helye új bizonyítékokra hivatkozásnak. A megtámadási perek esetében a feleknek a közigazgatási eljárás során kell mindent megtenniük annak érdekében, hogy a tényállás teljes mértékben tisztázásra kerüljön, hogy ne váljon a bírósági eljárás parttalan és hosszadalmas jogvitává. Ezért rögzíti a törvényjavaslat 79. § (4) bekezdése, hogy a megelőző eljárásban nem értékelt tényre fő szabályként nem lehet hivatkozni. Kivételt képeznek ez alól azok az esetek, amikor a félnek nem róható fel az, hogy a megelőző eljárásban nem került sor az értékelésre: ilyen ok lehet, ha önhibáján kívül nem ismerte, vagy az eljárás közigazgatási szerv által kijelölt keretei között nem tűnt relevánsnak egy adott tény, körülmény, illetve a közigazgatási szerv azt nem vette figyelembe. A közigazgatási szerv részéről a tényállás nem megfelelő tisztázása új bizonyítékokra hivatkozás útján csak szűk körben orvosolható. Fontos korlátot jelent az is, hogy a feleknek a bizonyítás indítványozására, vagy a bizonyítási eszközök rendelkezésre bocsátásra legkésőbb az első tárgyaláson van lehetőségük, amely összhangban áll a jóhiszemű pervitel és a rendeltetésszerű joggyakorlás elvével is. Ezt a főszabályt csak a marasztalási perek szabályai törik át.

 

A döntés megváltoztatása

Szintén az időbeli hatékonyságot kívánja megteremteni a törvényjavaslat, hogy amikor az ügy természete azt lehetővé teszi és a tényállás tisztázott, a bírónak lehetősége van arra, hogy megváltoztassa a jogszabálysértő közigazgatási döntést, elősegítve ezzel a jogvita mielőbbi rendezését.

 

A perbeli egyezség

A törvényjavaslat értelmében az egyezségkötés során a felek nem a közigazgatási tevékenység törvényességéről, hanem az okozott jog- és elsősorban érdeksérelmek orvoslásának lehetséges megoldásairól egyezkednek. Az egyezség elérése érdekében a bírósági közvetítés is bekerül a közigazgatási perjogi eszköztárba.

 

A jogorvoslati rendszer

A törvényjavaslat új jogorvoslati rendet alakít ki: az elsőfokú bírósági döntés ellen rendes jogorvoslatot biztosít, az ítéletek, továbbá a végzések egy része fellebbezéssel támadható. Tipikus esetben így a közigazgatási perrendtartás és a hatósági eljárások általános szabályai szerint a rendes perorvoslattal együtt már legalább háromfokú, a hatósági eljárásban fellebbezés igénybevehetősége esetén eleve négyfokú eljárásokra kerül sor.

Emellett tartalmaz rendkívüli perorvoslati eljárásokat is: a felülvizsgálatot és a perújítást, és az alkotmányjogi panaszt. Mindezekre tekintettel a felülvizsgálat igénybevehetősége a szükséges minimumra szűkül: a Kúria csak azon esetekben fogadja be a felülvizsgálati kérelmet, amelyekben a Kúria közzétett gyakorlatától vagy jogegységi határozatától való eltérés, illetve az előzetes döntéshozatali eljárás szükségessége azt megalapozza.

---