A hatósági eljárás szünetelése akkor állapítható meg, ha azt valamennyi ügyfél – vagyis nem csak a kérelmező ügyfél – együttesen kéri – a Kúria eseti döntése.
Releváns jogszabályhely: 2016. évi CL. törvény 10. § (1), (2) bekezdés, 35. §, 49. § (1) bekezdés.
Ami a tényállást illeti, az alperes az alperesi érdekelt által kérelmezett és indult bányát érintő környezeti hatásvizsgálati közigazgatási hatósági eljárás ügyfél kérelmére történő szünetelését állapította meg. A szünetelési kérelmet arra alapította, hogy a katasztrófavédelmi szakhatóság véleménye és a nagy számú ügyfél észrevétel alapján az engedélyezés alapjául szolgáló hatásvizsgálati dokumentáció jelentősebb átdolgozása vált szükségessé, amely az eljárási határidőből hátralévő rövid időtartam alatt nem lehetséges. Az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (Ákr.) 49. § (1) bekezdése szerint az eljárás szünetel, ha azt – jogszabály kizáró rendelkezésének hiányában – az ügyfél kéri, több ügyfél esetén az ügyfelek együttesen kérik. A felperesek keresetükben támadták a döntést, meglátásuk szerint a hatósági eljárásban ügyfélként vesznek részt, azonban az alperesi érdekelttel együttesen nem kérelmezték az eljárás szünetelését, ezért a támadott végzés sérti az Ákr.-t, mert több ügyfél esetén az ügyfeleknek együttesen kell kérelmezniük az eljárás szünetelését.
Az elsőfokú eljárás
A törvényszék megsemmisítette az alperes végzését. Hangsúlyozta, hogy az Ákr. 49. § (1) bekezdésének szövegezésében megkülönböztetés nélküli ügyfélminőség szerepel, vagyis a szünetelést az kérheti, aki az eljárásban ügyféli jogállással bír. Több ügyfél eljárásbeli részvétele esetén csak azok együttes kérelmére lehet elrendelni a szünetelést. A kérelmet előterjesztő személy vagy szervezet (kérelmező ügyfél) szünetelés kérelmezésére vonatkozó kizárólagos jogosultsága a jogszabály szövegéből nem vezethető le. Az együttes kérelmezés jogszabályi követelményét nem írja felül a kérelem előterjesztése körében az ügyfelek nagy számából vagy esetleges ellenérdekeltségükből fakadó nehézségek.
A felülvizsgálati kérelem tartalma
Az alperes szerint a jogalkotó az Ákr.-ben a szünetelés jogintézményét több szempontból is elnagyoltan és hiányosan szabályozza. Jogalkotási hibák és hiányosságok okán kialakult eltérő jogértelmezést ugyanakkor nem lehet a jogalkalmazón számon kérni. Az Ákr. nem határozza meg pontosan az ellenérdekű ügyfél fogalmát. Ezt meghaladóan használja ugyan, de mégsem viszi végig következetesen a törvényben sem a kérelmező ügyfél, sem az ellenérdekű ügyfél fogalmát. Ezért a szüneteléssel kapcsolatos jogkérdés eldöntésekor az alperes arra a következtetésre jutott, hogy a jogalkotó a szünetelés kérelmezését a kérelmező ügyfél, több kérelmező ügyfél esetén egyszerre valamennyi kérelmező ügyfél számára akarta biztosítani. Álláspontja szerint a jogalkotónak az Ákr.-ben pontosan meg kellett volna határoznia azt, hogy az ügyfél egy kérelemre induló eljárásban lehet kérelmező ügyfél és ellenérdekű ügyfél is. A kérelmező ügyfél az a személy, aki a hatósági eljárás lefolytatását és a hatóság döntését kéri jogának vagy jogos érdekének érvényesítése érdekében. A jelenlegi szabályozásból az vezethető le, hogy ellenérdekű ügyfél minden olyan ügyfél, aki nem kérelmező ügyfél; amely fogalom viszont így nem takar tényleges érdekellentétet.
Kifejtette, hogy ezen hatósági engedélyezési eljárás esetében értelmezhetetlen a jogvitás eljárás fogalma, hiszen az alperesi érdekelt egy engedélyezési eljárást kezdeményezett. Az ilyen típusú eljárás esetén, ha a kérelmező ügyfél a kérelmét visszavonta volna, akkor a hatóságnak jogvitás eljárás hiányában az ellenérdekű ügyfelek hozzájárulása nélkül is meg kellett volna szüntetnie az eljárást. Ugyanez vonatkozik a szünetelés iráni kérelemre, ami ráadásul a megszüntetéshez képest egy „enyhébb” eljárásjogi helyzetet teremtő eljárásjogi aktus, hiszen az eljárás nem szűnik meg, csak szünetel. Ezért az Ákr. 49. § (1) bekezdésében szereplő azon mondatrész, hogy „több ügyfél esetén az ügyfelek együttesen kérik”, az alperes szerint azt jelenti, hogy több kérelmező ügyfél esetén a kérelmező ügyfelek együttesen kérik az eljárás szünetelését, tehát ahhoz nincs szükség az ellenérdekű ügyfél hozzájárulására.
Az alperesi érdekelt szerint életszerűtlen és indokolatlanul szűkítő jogalkalmazás lenne, ha a társaság a jogait és kötelezettségeit érintő eljárásban ne lenne jogosult önállóan, egyoldalú nyilatkozattal az eljárás szünetelését kezdeményezni, ami egyébként az eljárásban szereplő ellenérdekű ügyfelek jogát semmilyen módon nem érinti.
A felperesek szerint a szünetelési kérelmet nem kell indokolni, a szünetelés elrendelését a hatóság nem mérlegelheti, ha az ügyfél kérelmezi. A jogszabályhely védi az ellenérdekű ügyfelek jogait is, beleértve ebbe a jogukat a tisztességes és megfelelő időn belül történő döntéshozatalhoz. A felperesek, mint ellenérdekű ügyfelek jogos érdeke, hogy a hatóság a jogszabály adta keretek között, az eljárási szabályokat betartva, ügyintézési határidőn belül hozzon döntést az ügyben. Az Ákr. 49. § (1) bekezdése azzal, hogy az ellenérdekű ügyfelek hozzájárulását is megköveteli a szünetelés elrendeléséhez, azt akadályozza meg, hogy a kérelmező ügyfél a saját érdekei szerint, akár több éven át elhúzódó bizonytalanságban tartsa a vele egyet nem értő ügyfeleket.
A Kúria megállapításai
A Kúria kiemelte, hogy az Ákr. egyik alapelve a hivatalbóliság elve, ehhez kapcsolódóan a törvény rögzíti, hogy a hatóság a kizárólag kérelemre indítható eljárások kivételével hivatalból eljárást indíthat, a kérelemre indult eljárást jogszabályban meghatározott feltételek fennállása esetén folytathatja. A kérelem az ügyfél olyan nyilatkozata, amellyel hatósági eljárás lefolytatását, illetve a hatóság döntését kéri jogának vagy jogos érdekének érvényesítése érdekében. Az ügyfél kérelmével a tárgyában hozott döntés véglegessé válásáig rendelkezhet. Az Ákr. rendszerében ügyfél az a természetes vagy jogi személy, egyéb szervezet, akinek (amelynek) jogát vagy jogos érdekét az ügy közvetlenül érinti, akire (amelyre) nézve a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz, vagy akit (amelyet) hatósági ellenőrzés alá vontak. Törvény vagy kormányrendelet meghatározott ügyfajtában megállapíthatja azon személyek és szervezetek körét, akik (amelyek) a jogszabály erejénél fogva ügyfélnek minősülnek.
A Kúria szerint a jogalkotó az Ákr.-ben meghatározza az ügyfél fogalmát, azonban az ügyfelek között nem tesz különbséget státuszuk, illetve érdekeltségük alapján. Kiemelte, hogy az Ákr. ismeri és alkalmazza a „kérelmező ügyfél” kategóriáját, ezt a fogalmat azonban nem definiálja. A kérelmező ügyfél kategóriája megjelenik az illetékesség, a teljes eljárásra történő áttérés, az eljárás megszüntetése, a határidő túllépése, az eljárási költség viselése és az eljárási költség előlegezése szabályai között. Az Ákr. szintén ismeri és alkalmazza az „ellenérdekű ügyfél” kategóriáját, de erre fogalmi meghatározást szintén nem használ.
Az Ákr. 49. § (1) bekezdésének nyelvtani és logikai értelmezéséből egyértelmű, hogy a jogalkotó az eljárás szünetelését valamennyi, az eljárásban érintett ügyfél együttes kérelméhez köti, ebben a körben az ügyfelek között nem tesz különbséget, nem szűkíti le az ezen jogi intézmény alkalmazását kérők körét a kérelmező ügyfelekre. Ha a jogalkotó az eljárás szünetelése kérelmezésének jogát kizárólag a kérelmező ügyfél (ügyfelek) részére kívánta volna biztosítani, úgy a kérelmező ügyfél fogalmat használja az ügyfél helyett. Ennek hiányában nem lehet a szünetelést kérő személyek körét az ügyfelekhez képest leszűkíteni a kérelmező ügyfelekre. A kérelmet előterjesztő személy vagy szervezet (kérelmező ügyfél) szünetelés kérelmezésére vonatkozó kizárólagos jogosultsága a jogszabály szövegéből nem vezethető le. Mindezek alapján a Kúria a jogerős ítéletet hatályában fenntartotta.
Az ismertetett döntés (Kúria Kfv.III.37.606/2023/7.) a Kúriai Döntések 2024/2. számában 49. szám alatt jelent meg.
