A III/1648/2015. AB-határozatról – 1. rész

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Korlátozott-e a jogorvoslati lehetőség az adóhatóság adószám-alkalmazást felfüggesztő határozatával szemben?

Az Alkotmánybíróság tanácsa október 5-én elutasította az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény 65. § (2) bekezdés b) pontja alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezést.

Az indítványozó szerint a támadott rendelkezés alapján az adóhatóság határozatával szemben korlátozott a jogorvoslati lehetőség. Az Alkotmánybíróság nem találta megalapozottnak az indítványt. A határozat indokolása szerint a támadott rendelkezés nem tartalmaz olyan normatív rendelkezést, amely sértené a jogorvoslathoz fűződő jogot. Nem talált a testület alkotmányjogilag értékelhető összefüggést a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog kapcsán sem, mivel a rendelkezés a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal vezetőjének mérlegelési jogkörben hozható eljárási szankció alkalmazásának kezdeményezési lehetőségéről rendelkezik, márpedig az eljáró bíró által kifogásolt, az adószám-alkalmazás felfüggesztéséről szóló döntés nem a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal vezetőjének, hanem az állami adóhatóságnak a hatásköre. A határozathoz Czine Ágnes alkotmánybíró különvéleményt csatolt.

A határozat indokolása:

„I.

Az Egri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság bírája 8.K.27 320/2015/13. számú végzésében az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (Abtv.) 25. § (1) bekezdése alapján a bírósági eljárás felfüggesztése mellett az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (Áht.) 65. § (2) bekezdés b) pontja és a Kormányzati Ellenőrzési Hivatalról szóló 355/2011. (XII. 30.) kormányrendelet alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál.

Álláspontja szerint az Áht. támadott rendelkezése alapján az adóhatóság határozatával szemben a jogorvoslati lehetősége biztosított, ugyanakkor ezen jogorvoslati lehetőség korlátozott abban az értelemben, hogy mind a fellebbezés, mind a bírósági felülvizsgálat kizárólag az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (Art.) 24/A. § (1) bekezdés d) pontjában foglalt feltételek vizsgálatára terjedhet ki, azaz arra, hogy az adószám-alkalmazás felfüggesztése esetén az adószám felfüggesztését a kormányzati ellenőrző szerv vezetője kezdeményezte-e, az adatszolgáltatási, együttműködési vagy az ellenőrzés végrehajtását segítő kötelezettség megszegéséből kifolyólag. Nem vizsgálható ugyanakkor ebben az eljárásban a megkeresés alapjául szolgáló ellenőrzés és annak jogszerűsége, amely adott esetben azt eredményezheti, hogy olyan eljárást követően kerül sor az adószám-alkalmazás felfüggesztése szankció alkalmazására, amelyre a hivatalnak hatásköre nem volt, vagy jogszabálysértő módon került sor a kezdeményezésre.

Az indítványozó szerint a jelenlegi szabályozás alapján olyan visszaélésekre kerülhet így sor, amely a korlátozott jogorvoslati rendszerben nem orvosolható. A Kormányzati Ellenőrzési Hivatal az Áht. 65. § (2) bekezdés b) pontja alapján úgy kezdeményezheti az adószám felfüggesztését, hogy az ellenőrzött nem élhet jogorvoslattal a hivatal hatáskörét illetően, nem igazolhatja azt, hogy adatszolgáltatási kötelezettségének eleget tett. A Kormányzati Ellenőrzési Hivatal elnöke a megkereséssel mintegy megállapítja a mulasztás, jogsértés tényét, anélkül azonban, hogy erről külön tájékoztatnia kellene az érintettet. Mivel a kezdeményezés nem minősül alakszerű döntésnek, ezért a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal vezetőjét a kezdeményezés megalapozottságára vonatkozóan indokolási kötelezettség sem terheli, a kezdeményezésről az ellenőrzés során az ellenőrzött tájékoztatást nem kap. Ezen okból a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal vezetőjének annak sem kell indokát adnia, hogy miért mellőzte a bírság kiszabását és határozott a súlyosabb jogkövetkezmény alkalmazása mellett. Ez az indítványozó álláspontja szerint az Alaptörvény XXIV. cikke (1) bekezdése szerinti tisztességes eljárás és a XXVIII. cikk (7) bekezdése szerinti jogorvoslathoz fűződő jog sérelmével jár.

Az indítványozó továbbá kérte a vonatkozó kormányrendelet alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését is, de indítványában konkrétan nem jelölte meg, hogy a kormányrendelet mely rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálatát kéri.

Az indítványozó a 8.K.27 320/2015/15. számú végzésében a bírói kezdeményezést kiegészítve előadta, hogy a kormányrendeletet a bíróságnak nem kell közvetlenül alkalmaznia saját eljárása során, ezért a bíróság a kormányrendelet alaptörvény-ellenességének vizsgálatára vonatkozó indítványát visszavonta, az indítványát kizárólag az Áht. 65. § (2) bekezdés b) pontjára vonatkozóan tartotta fenn.

II.

1. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezései:
„XXIV. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.”
„XXVIII. cikk (7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.”

2. Az Art. indítvánnyal érintett rendelkezése:
„24/A. § (1) Az állami adóhatóság az adószám alkalmazását felfüggeszti, ha
[…]d) azt a kormányzati ellenőrzési szerv vezetője az Áht. 65. § (2) bekezdés b) pontjában meghatározott esetben kezdeményezi.”

3. Az Áht. indítvánnyal támadott rendelkezése:
„65. §
(2) Az ellenőrzéshez kapcsolódó adatszolgáltatási, együttműködési vagy az ellenőrzés végrehajtását elősegítő kötelezettség megszegése esetén
a) az érintett személy eljárási bírsággal sújtható, amennyiben a kötelezettségszegés felróható módon történt,
b) a kormányzati ellenőrzési szerv vezetője kezdeményezheti az állami adóhatóságnál az ellenőrzött vagy az ellenőrzés kapcsán adatszolgáltatásra kötelezett szerv adószáma alkalmazásának felfüggesztését.”

III.

A bírói kezdeményezés az alábbiak szerint nem megalapozott.

1. Az Abtv 25. § (1) bekezdése alapján, ha a bírónak az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította,
– a bírósági eljárás felfüggesztése mellett
– az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja alapján az Alkotmánybíróságnál kezdeményezi a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítását, illetve az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását.

Az indítványozó bíró a bírósági eljárás felfüggesztése mellett kezdeményezte az Áht. 65. § (2) bekezdés b) pontja alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését, ugyanakkor nem kezdeményezte az alaptörvény-ellenesnek vélt jogszabályi rendelkezések alkalmazásának kizárását.

2. Az indítványozó bíró kifejtette, hogy az Áht. támadott rendelkezése alapján az adóhatóság határozatával szembeni jogorvoslati eljárásban mind a fellebbezés, mind a bírósági felülvizsgálat kizárólag az Art. 24/A. § (1) bekezdés d) pontjában foglalt feltételek vizsgálatára terjedhet ki, azaz arra, hogy az adószám-alkalmazás felfüggesztése esetén az adószám felfüggesztését a kormányzati ellenőrző szerv vezetője kezdeményezte-e és ennek oka az ellenőrzéshez kapcsolódó adatszolgáltatási, együttműködési vagy az ellenőrzés végrehajtását elősegítő kötelezettség megszegése volt-e. Nem vizsgálható ugyanakkor ebben az eljárásban a megkeresés alapjául szolgáló ellenőrzés és annak jogszerűsége, amely adott esetben azt eredményezheti, hogy olyan eljárást követően kerül sor az adószám-alkalmazás felfüggesztése szankció alkalmazására, amelyre a hivatalnak hatásköre nem volt, vagy jogszabálysértő módon került sor a kezdeményezésre. Az indítványozó eljáró bíró álláspontja szerint „az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdését sérti, hogy az ellenőrzés során a hatáskör hiányára, túllépésére, a jogok megsértéséből eredő igények érvényesítésére nincs jogszabályi lehetőség”.

Az eljáró bíró a bírói kezdeményezésében is elismeri, hogy az Áht. 65. § (2) bekezdés b) pontján alapuló kezdeményezést követően az adóhatóság határozatával szemben a jogorvoslat lehetősége biztosított.

Az Áht. 65. § (2) bekezdés b) pontján alapuló eljárási szankció elleni jogorvoslat során a szankció alkalmazásának jogszerűsége vizsgálható. Az ellenőrzési eljárás jogszerűségének, az ellenőrzés során a hatáskör hiányának, túllépésének vagy a jogalkalmazó egyéb jogszabálysértő eljárásának vizsgálata az ellenőrzési eljárás eredményeképpen hozott érdemi döntés elleni jogorvoslati eljárás keretében vizsgálható.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogalkotói szándékkal ellentétes jogalkalmazás önmagában nem eredményezi jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességét és az Áht. 65. § (2) bekezdés b) pontja nem tartalmaz olyan normatív rendelkezést, amely ellentétes lenne az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésének rendelkezésével. Ezért az Alkotmánybíróság a bírói kezdeményezést e vonatkozásban elutasította.

3. Az indítványozó bíró álláspontja szerint az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdését sérti, hogy a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal vezetője úgy élhet megkereséssel az adóhatóság felé, hogy a megállapított kötelezettségszegésről alakszerűen döntenie nem kell, a megkeresés megalapozottsága, az alkalmazandó szankció indokoltsága tekintetében indoklási kötelezettség nem terheli, arról az ellenőrzöttet értesítenie nem kell, a szankcionált személy védekezése nem biztosított.

A vonatkozó kormányrendelet. határozza meg, hogy a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal mely ellenőrzésekre rendelkezik hatáskörrel. Az ellenőrzés alapvetően az ellenőrzött személy vagy szerv adatszolgáltatásán alapszik, az adatszolgáltatásra és az együttműködésre vonatkozóan a kormányrendelet az ellenőrzöttre nézve jogokat és kötelezettségeket állapít meg. Az Áht. 65. § (2) bekezdése az adatszolgáltatási és együttműködési kötelezettség megszegése esetére két szankció alkalmazását teszi lehetővé: eljárási bírság kiszabását [Áht. 65. § (2) bekezdés a) pont] és az adószám alkalmazásának adóhatóság általi felfüggesztését [Áht. 65. § (2) bekezdés b) pont]. Az eljárási bírságot a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal vezetője saját hatáskörben eljárva határozattal állapítja meg, amely ellen fellebbezésnek helye nincs, de keresettel kérhető a döntés bírósági felülvizsgálata. Az adószám-alkalmazás felfüggesztése az állami adóhatóság hatásköre, amely döntését az Art. 24/A. § (1) bekezdés d) pontjában meghatározott hatáskörében a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal vezetőjének az Áht. 65. § (2) bekezdés b) pontján alapuló megkeresése alapján hozza meg. Ebből következően e vonatkozásban a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal vezetője érdemi döntési jogkörrel nem rendelkezik, csak más államigazgatási szerv eljárását kezdeményezheti, a döntési hatáskör az állami adóhatóságé és az elsőfokú adóhatóság határozata ellen fellebbezéssel, majd a másodfokú adóhatóság rendes jogorvoslati eljárásban hozott határozata ellen jogszabálysértésre hivatkozással bírósági felülvizsgálat kérhető.

Az Áht. 65. § (2) bekezdése szerinti szankciók (eljárási bírság, adószám-alkalmazás felfüggesztése) eljárási szankciók, amelyek alkalmazását az ellenőrzés alá vont személy vagy szerv azon, az ellenőrzési eljárás során, annak eredményes lefolytatását és az érdemi döntés meghozatalát akadályozó felróható magatartása alapozza meg. A jogalkotó a jogalkalmazó Kormányzati Ellenőrzési Hivatal vezetőjének mérlegelési jogkörébe utalja annak eldöntését, hogy az Áht. 65. § (2) bekezdése szerinti szankciókat alkalmazza-e, és ha igen, melyik és milyen súlyú szankciót alkalmazza a konkrét egyedi ügy és az ellenőrzés alá vont személy vagy szerv ellenőrzést akadályozó magatartása felróhatóságának mértéke ismeretében.

A bírói kezdeményezés az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése kapcsán a tisztességes eljárás alkotmányos elvének sérelmét vélte, mert álláspontja szerint a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal vezetőjét a kezdeményezés megalapozottságára vonatkozóan indokolási kötelezettség sem terheli, a kezdeményezésről az ellenőrzés során az ellenőrzött tájékoztatást nem kap. Ezen okból a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal vezetőjének annak sem kell indokát adnia, hogy miért mellőzte a bírság kiszabását és határozott a súlyosabb jogkövetkezmény alkalmazása mellett.

A bírósági eljárás tárgyát képező ügyben a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal vezetője az Áht. 65. § (2) bekezdés b) pontjában meghatározott kezdeményezési jogkörében eljárva fordult megkereséssel az állami adóhatósághoz az ellenőrzés alá vont perbeli alperes adószám-alkalmazás felfüggesztésére és megkeresésében előadta, hogy ellenőrzött mely esetekben és milyen mértékben nem tett eleget adatszolgáltatási, együttműködési és az ellenőrzés végrehajtását elősegítő kötelezettségének. Az állami adóhatóság a megkeresésben szereplő tények ismeretében hozta meg indokolt döntését, amelyet az ellenőrzött jogorvoslati eljárás keretében először fellebbezéssel, majd a másodfokú közigazgatási határozatot keresettel támadott meg.

Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) alapján az ellenőrzöttet mint ügyfelet megilleti az a jog, hogy betekinthet az eljárás során keletkezett iratokba, arról másolatot, kivonatot készíthet vagy másolatot kérhet (68. §), továbbá nyilatkozatot tegyen, valamint észrevételt, további bizonyításra irányuló indítványt terjeszthet elő [Ket. 50. § (4) bekezdés, 51. § (1) bekezdés, 70. § (1) bekezdés].

Bírósági Döntések Tára
A folyóirat egyfelől publikációs fórumot kíván biztosítani a megyei, illetve az ítélőtáblai döntések számára, másfelől azzal, hogy a mértékadó bírósági döntések közül válogat, a jogalkalmazás egységességét kívánja támogatni. További információ és megrendelés >>

A Kormányzati Ellenőrzési Hivatal eljárására vonatkozó részletes szabályokat, a feleket megillető jogokat és kötelezettségeket a hivatkozott kormányrendelet tartalmazza. E jogszabály alaptörvény-ellenességének vizsgálatára vonatkozó indítványát az eljáró bíró a 8.K.27 320/2015/15. végzésében visszavonta, az indítványát kizárólag az Áht. 65. § (2) bekezdés b) pontjára vonatkozóan tartotta fenn. Az Abtv. 52. § (2) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság által lefolytatott vizsgálat a megjelölt alkotmányossági kérelemre vonatkozik. Ezért az Alkotmánybíróság a kormányrendelet rendelkezéseit nem vizsgálta.

A bírói kezdeményezésben kifejtett indokok alapján az Áht. 65. § (2) bekezdés b) pontja és az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése között alkotmányjogilag értékelhető összefüggés nem állapítható meg, mivel a támadott jogszabályi rendelkezés a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal vezetőjének mérlegelési jogkörben hozható eljárási szankció alkalmazásának kezdeményezési lehetőségéről rendelkezik, az eljáró bíró által kifogásolt, az adószám-alkalmazás felfüggesztéséről szóló döntés nem a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal vezetőjének, hanem az állami adóhatóság hatásköre az Art. 24/A. § (1) bekezdés d) pontja alapján. A bírói kezdeményezésben megjelölt Áht. 65. § (2) bekezdés b) pontja nem tartalmaz olyan normatív rendelkezést, amely ellentétes lenne az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésének rendelkezésével. Ezért az Alkotmánybíróság a bírói kezdeményezést e vonatkozásban is elutasította.”

Dr. Sulyok Tamás s. k., tanácsvezető alkotmánybíró, Dr. Balsai István s. k.,alkotmánybíró, Dr. Czine Ágnes s. k., alkotmánybíró, Dr. Juhász Imre s. k., alkotmánybíró, Dr. Kiss László s. k., előadó alkotmánybíró

Forrás:
http://www.alkotmanybirosag.hu/hatarozatok/hatarozatok-es-vegzesek
http://www.alkotmanybirosag.hu/download.php?h=1255

---