A jogalkotással okozott kárért való felelősség

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Tanulmányunknak elsődleges célja annak feltárása volt, hogy a jogalkotással okozott kárért való felelősség kapcsán mennyiben tartható fenn az eddigi, a belső joggal kapcsolatosan alapvetően elutasító bírói gyakorlat. Vizsgálatunk alapján arra az eredményre jutottunk, hogy az állami immunitás tana melletti érvek nem kellően megalapozottak, és a polgári bíróságok részére adott a kellő jogszabályi felhatalmazás ahhoz, hogy az államot egy esetleges alkotmányos normakontrolltól függetlenül marasztalják a jogalkotással okozott károkért.

2. Külföldi példák és megoldások az állam jogalkotással okozott kártérítési felelősségével kapcsolatban

A külföldi példák és megoldások kapcsán először a meghatározó jogrendszereket tekintjük át. Ezután térünk rá azokra az esetekre, amikor nemzetközi jogi normák teszik azt lehetővé, hogy az államot azért marasztalják, mert jogalkotásával kárt okozott.

2.1. Az állam kártérítési felelőssége a meghatározó jogrendszerekben

Azt nem mondhatjuk, hogy a legtöbb jogrendszerben egy véglegesen lezárt kérdés lenne az állam jogalkotással okozott károkért való felelőssége. Sokkal inkább egy lassú fejlődésként írhatóak le az e területen zajló folyamatok a legtöbb országban.

A common law országokban egészen a 20. századig meghatározó volt az állam immunitását elfogadó álláspont. Ennek gyökere az az angol alapelv volt, hogy „the king can do no wrong”, azaz, hogy a király nem tehet rosszat. Mind az Egyesült Királyságban,[1] mind az Egyesült Államokban[2] az 1940-es években fogadtak el olyan törvényt, amely kivételes esetekben lehetőséget ad a jogalkotással kapcsolatos kártérítési igény érvényesítésére.[3] Ez azonban alapvetően nem érinti a törvényalkotó felelősségét, az USA-ban például csak akkor van lehetőség kártérítési igény érvényesítésére, ha ezt a Kongresszus meghatározott esetekben külön törvényben biztosítja, vagy ha önkormányzati testületek hoznak magasabb szintű jogszabályba ütköző rendeletet, és ezzel egyéneknek kárt okoznak.[4]

[multibox] Németországban az állam jogalkotással okozott kártérítési felelősségét a Bundesgerichtshof csak kivételesen ismeri el[5] – ezek a kivételek jellemzően a látszatjogszabályokat ölelik fel –, ugyanakkor számos kritika éri ezt a helyzetet, mely szerint jelenleg az alkotmányellenes jogalkotással szemben csak a jól kiépített elsődleges jogvédelemre[6] hagyatkozhatnak a polgárok, a másodlagos jogvédelem – így a kártérítési igény érvényesítése – azonban nem megfelelően biztosított.[7]

 Franciaországban a La Fleurette eset[8] hozott igazi áttörést 1938-ban, azóta a bírói gyakorlat is elismeri a jogalkotásokkal okozott károkért való felelősséget,[9] ugyanakkor a bíróságok igyekeznek megkímélni a jogalkotót, és jellemzően a jogszabályt végrehajtó jogalkalmazót marasztalják.[10] „A modern francia elmélet szerint a jogalkotási tevékenységgel összefüggésben keletkező károkért akkor visel az állam felelősséget, ha azok jelentős mértékűek, meghatározott személyt, vagy személyeknek konkrétan meghatározható csoportját érik és az adott jogalkotási aktus maga nem zárta ki a felelősséget. […] Kivételt képez azonban még ilyenkor is az, ha a »károkozó« jogalkotás rendkívül fontos közérdeket szolgált (pl. közegészségügy, árellenőrzés), illetve, ha a jogalkotás által sértett érdek nem legitim.”[11]

Spanyolországban az államnak a közhatalom gyakorlása során okozott károkért való felelősségét a spanyol Alkotmány 9.3. szakasza rögzíti. Erre tekintettel a spanyol Legfelsőbb Bíróság gyakorlata szerint a jogbiztonság sérelmét jelentené az, hogy ha a jogalkotó nem felelne az általa okozott károkért. Így az újabb döntésekből kirajzolódik az, hogy két esetben van lehetőség a jogalkotó károkozása esetén a marasztalására: egyrészt akkor, ha a károkozó jogszabály alkotmányellenes, másrészt pedig akkor, ha az uniós jogba ütközik.[12]

Összefoglalóan megállapíthatjuk, hogy számos olyan jogrendszer van, amely ma már lehetőséget ad arra, hogy a bíróság még a törvényhozót is marasztalja jogalkotással okozott kárért. Ide tartozik többek között Belgium, Dánia, Franciaország, Hollandia,[13] Olaszország és Spanyolország. Ugyanakkor azokban az országokban, ahol nincs lehetőség a törvényhozó marasztalására, ott is jellemzően van lehetőség arra, hogy az alacsonyabb szintű jogszabályok alkotóit a bíróság az általuk okozott károkért marasztalja (lásd például az Amerikai Egyesült Államokat, Németországot vagy Ausztriát)[14].

2.2. Nemzetközi példák a jogalkotó károkozása miatti marasztalására

Számos példát találhatunk arra, hogy a törvényhozó nemzetközi egyezmények ratifikálásával lemond az immunitásról, és nemzetközi bíróságok joghatóságának rendeli alá magát. Ez gyakran azzal a következménnyel jár, hogy a jogalkotással okozott károkért vállalnia kell a felelősséget.

Az első példaként az Emberi Jogok Európai Egyezményére (a továbbiakban: EJEE) hivatkozunk, melynek megsértése esetén igazságos elégtétel is jár a sértett félnek, amely pénzben való marasztalást jelent a jogsértő állam terhére. Az Emberi Jogok Európai Bíróságának (a továbbiakban: EJEB) gyakorlata szerint pedig az EJEE nemcsak egyedi aktusokkal, hanem jogszabályok elfogadásával is megsérthető, és ekkor nem hivatkozhat az állam immunitására, azaz pénzben is marasztalható.[15]

A nemzetközi egyezményeknek való alávetettség azzal is járhat, hogy nemzetközi választottbíróság is marasztalhatja a magyar államot, erre szolgálnak példaként a külföldi beruházásokat védő multilaterális és bilaterális egyezmények.[16] Éppen 2016. december 13-án marasztalta a választottbíróságként működő „Beruházási Jogviták Rendezésének Központja” (International Centre for Settlement of Investment Disputes, ICSID) Magyarországot 23 millió euró megfizetésére, mert a felperes kárára megváltoztatta az étkezési utalványokra vonatkozó szabályozási és adózási környezetet,[17] azaz jogalkotással kárt okozott neki.

Végül a legfontosabb nemzetközi példát az Európai Unió Bíróságának (a továbbiakban: EUB) gyakorlata adja.[18] Ebből teljesen világosan látszik az, hogy a tagállamoknak felelniük kell az állampolgáraikkal szemben az uniós jog megsértését eredményező jogalkotási anomáliákért. A területen az áttörést a Francovich-döntés hozta, melyben először mondta ki azt az EUB, hogy a tagállamok kötelesek megtéríteni a magánszemélyeket ért azon károkat, amelyek egy irányelv átültetésének elmaradásából származnak.[19] A határozat azért is lényeges, mert abból az következik, hogy a felelősség megállapításához nincs szükség előzetes döntéshozatali eljárás lefolytatására, hanem elegendő az, ha az uniós jogba ütközést a megfelelő, hatáskörrel rendelkező bíróság megállapítja.[20] A Brasserie du Pêcheur ügyben a tagállamok jogalkotói felelősségét az EUB tovább cizellálta különösen az alábbiak kimondásával:

– az az elv, amely szerint a tagállamok kötelesek megtéríteni a közösségi jog nekik betudható megsértésével a magányszemélyeknek okozott károkat, alkalmazandó abban az esetben is, ha a felrótt kötelezettségszegés a nemzeti jogalkotónak tudható be;

– ha a közösségi jog egy tagállam általi megsértése a nemzeti jogalkotónak tudható be, amely olyan területen jár el, ahol jogalkotási döntései vonatkozásában széles mérlegelési mozgástérrel rendelkezik, a jogsérelmet szenvedő magánszemélyeknek joguk van a kártérítésre, amennyiben a megsértett közösségi szabály célja, hogy őket jogokkal ruházza fel, a jogsértés kellően súlyos, és fennáll a közvetlen okozati összefüggés a jogsértés és a magánszemélyek által elszenvedett kár között;

– a nemzeti bíróság az általa alkalmazandó nemzeti jogszabály alapján nem teheti függővé a kártérítéshez való jogot a kötelezettségszegést elkövető állami szerv szándékosságból vagy gondatlanságból eredő vétkességétől, amely túlmutat a közösségi jog kellően súlyos megsértésén;

– a közösségi jog megsértésével általuk a magánszemélyeknek okozott károk vonatkozásában a tagállamokat terhelő kártérítésnek arányosnak kell lennie az elszenvedett kárral;

– a tagállamok kötelezettsége a magánszemélyeknek okozott azon károk megtérítésére, amelyek a közösségi jog nekik betudható megsértéséből származnak, nem korlátozható a Bíróságnak a felrótt kötelezettségszegést megállapító ítélete kihirdetését követően elszenvedett károkra.[21]

Az utolsóként hivatkozott Köbler-ügyben azt szögezte le az EUB, hogy az az elv, mely szerint a tagállamoknak meg kell téríteniük a közösségi jog felróható megsértésével a magánszemélyeknek okozott károkat, akkor is alkalmazandó, ha a kérdéses jogsértés végső fokon ítélkező bíróság határozatából ered, amennyiben a megsértett jogszabály jogokat állapít meg a magánszemélyek részére, a jogsértés kellően súlyos, és közvetlen ok-okozati összefüggés áll fenn az államot terhelő kötelezettség megsértése és a károsult felek által elszenvedett kár között. Annak megállapítása érdekében, hogy a jogsértés kellően súlyos-e abban az esetben, ha a kérdéses jogsértés ilyen határozatból ered, a nemzeti bíróságnak, az igazságszolgáltatás sajátosságaira is figyelemmel, meg kell határoznia, hogy a jogsértés nyilvánvaló-e.[22]

A fenti esetek mind azt mutatják, hogy az állam számos esetben kénytelen kártérítést fizetni a károsultaknak nemzetközi egyezmények alapján, ha jogalkotásával kárt okoz. Ahogyan arra más jogrendszerekkel kapcsolatban is felhívták a figyelmet – lásd pl. Ausztriát[23] –, nem igazán lehet alátámasztani az államnak az alkotmányellenes jogalkotás miatti felelősség alóli mentességét, ha bizonyos nemzetközi egyezményekbe (pl. EJEE) vagy az uniós jogba ütköző jogalkotással okozott károkért viszont felelnie kell.

 

A teljes tanulmányt a Polgári Jog folyóirat 2017/4. számában olvashatja.

---