A kompenzáció az engedély nélküli kivágás esetén sem tehető szankciós jellegűvé

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az engedély nélkül kivágott fák pótlási mértéke nem tehető szankciós jellegűvé – a Kúria eseti döntése.   Ami a tényállást illeti, a felperes a tulajdonában lévő ingatlanon 11 db fát vágott ki a polgármester engedélye nélkül. Az elsőfokú hatóságként eljáró polgármester határozatában ezek pótlásaként 10 db fa ültetését, valamint 18 948 681 forint pénzbeli megváltás megfizetését írta elő. A fellebbezése során eljárt hatóság a fapótlási kötelezettség vonatkozásában úgy döntött, hogy négy darab engedély nélkül kivágott fa megváltásaként a saját telekre…

Az engedély nélkül kivágott fák pótlási mértéke nem tehető szankciós jellegűvé – a Kúria eseti döntése.

Ami a tényállást illeti, a felperes a tulajdonában lévő ingatlanon 11 db fát vágott ki a polgármester engedélye nélkül. Az elsőfokú hatóságként eljáró polgármester határozatában ezek pótlásaként 10 db fa ültetését, valamint 18 948 681 forint pénzbeli megváltás megfizetését írta elő. A fellebbezése során eljárt hatóság a fapótlási kötelezettség vonatkozásában úgy döntött, hogy négy darab engedély nélkül kivágott fa megváltásaként a saját telekre 12 db, a közterületre 76 db fa ültetését írta elő.

A törvényességi vizsgálat kezdeményezése

A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a per tárgyalását felfüggesztette, és indítványozta a Kúria Önkormányzati Tanácsánál az alapul szolgáló önkormányzati rendelet törvényességi vizsgálatát. E szabályok szerint a fás szárú növények kivágásához, metszéséhez, csonkolásához a tervezett műveletet megelőzően legalább 21 nappal kell kérni a polgármester engedélyét. A kivágott fa pótlásáról a fakivágási engedélyben megállapított mértékben és módon az előírt határidőn belül kell gondoskodni. A fás szárú növények kivágása esetén a pótolt fás szárú növények visszapótlására a kivágott növények össz-törzskörméretének másfélszeresét kell alapul venni. A pótlás mértéke engedély nélküli fakivágás esetén a kivágott fás szárú növények össz-törzskörméretének háromszorosra. Amennyiben a pótlandó fás szárú növények az ingatlanon nem, vagy csak részben helyezhetők el, a vissza nem pótolt fák helyett közterületi ültetést, vagy pénzbeli megváltást kell előírni. A fás szárú növények pótlását ültetéssel és pénzbeli megváltással együttesen is elő lehet írni. A pénzbeli megváltás mértékét a rendelet alapján 66 200 Ft/darab volt.

A bíróság álláspontja szerint az önkormányzati rendelet csak környezetvédelmi korlátozás tekintetében alkalmazhat szigorúbb előírást és nem a környezetvédelmi korlátozás betartása miatti jogkövetkezmény tekintetében. Márpedig a rendelet szabályozása alapján a magánterületen történt fakivágás a tulajdonosra nézve súlyosabb jogkövetkezményekkel jár, ami a magántulajdonból és a köztulajdonból eredő kötelezettségek tekintetében indokolatlan megkülönböztetéshez vezetnek. A bíróság álláspontja szerint kompenzációs intézkedésként pénzfizetést csak erre vonatkozó törvényi felhatalmazás alapján lehetett volna megállapítani. A megállapított pénzbeli kompenzáció bírság jellegű, melynek nincs felső határa, ezért az ellentétes a megalkotásakor még hatályos közigazgatási eljárási törvény szabályaival.

Az önkormányzat védirata

Az önkormányzat meglátása szerint tulajdonjogot korlátozó előírás a fakivágás engedélyhez kötése, valamint a rendeletben előírt pótlási kötelezettség és a pótlási mérték, mely szakmai előíráson alapul. A fakivágásból adódóan kieső szén-dioxid megkötő és oxigéntermelő zöldterületet legalább olyan mértékben pótolni szükséges a kivágást követően, mint amilyen mértékben megvolt a fakivágás megelőzően. Kiemelte azt is, hogy ilyenkor nem a közigazgatási eljárási törvényben meghatározott közigazgatási bírság szabályai alkalmazhatóak. Az önkormányzati rendeletben meghatározott pótlási kötelezettség nem minősülhet bírságnak, vagy bírság jellegű intézkedésnek, hanem a specialitás elvéből adódóan a környezetvédelmi törvényben meghatározott, más jogszabályokban előírtaknál nagyobb mértékben korlátozó környezetvédelmi előírás alkalmazásáról van szó.

A Kúria Önkormányzati Tanácsának megállapításai

A Kúria egyetértett a bírósággal abban, hogy a tulajdonjogot korlátozó előírásnak minősül a fakivágás engedélyhez kötése, valamint a telepítési kötelezettség, melyre vonatkozó szabályozást – kizáró törvényi rendelkezés hiányában – az önkormányzatnak jogában állt a nem közterületi ingatlanokra is kiterjeszteni. A Kúria vizsgálata egyrészt arra terjedt ki, hogy az önkormányzati rendeletben milyen módon (természetben, pénzben, vagy mindkettőben) és mértékben volt elrendelhető jogszerűen nem közterületi ingatlanokat érintő tulajdoni korlátozás. Másodszor az engedély nélküli fakivágás, mint jogellenes cselekmény szankcionálása milyen módon lehet törvényes. Harmadszor a jogkövetkezmények szempontjából megengedett és indokolt-e az eltérés a közterületekre vonatkozó szabályozástól, ha igen, ez nem vezet-e a magán és köztulajdon közötti indokolatlan különbségtételt eredményező alapjogi sérelemhez. A rendelet szerint a magántulajdonban álló ingatlanokon történő fakivágás esetén is fő szabály az engedély nélkül kivágott fa pótlása. Ha az elrendelt mértékű pótlás (ültetés) az érintett ingatlanon nem valósítható meg, közterületi ültetéssel és/vagy a pénzbeli megváltással kell a pótlási kötelezettséget teljesíteni.

A Kúria álláspontja szerint kompenzációs intézkedés rendeletben történő előírására az önkormányzat jogszabályi felhatalmazással bír, mely intézkedés mibenlétét és formáit, valamint az engedély nélküli fakivágás esetén alkalmazható szankciót a jogszabály nem határozza meg, ezért az önkormányzat származékos jogalkotási jogkörében szabadon dönthet                                           annak lehetséges formáiról. Így kompenzációs intézkedésként pénzbeli megváltás előírása önmagában nem volt jogszabálysértő, ugyanakkor az engedély nélküli fakivágás esetén megállapított pótlási kötelezettség mértékét tekintve nem állt összhangban a környezetvédelmi törvénnyel.

Az önkormányzat kifejtette, hogy a rendeletben meghatározott pótlási mérték szakmai előíráson alapul. A kivágott fa helyett elültetett egy darab csemete ugyanis nem képes pótolni a kivágott fa zöldfelületi értékét (területi borítást), melynek visszaállításához szükséges a másfélszeres törzskörméret alapján megállapított darabszám. A Kúria osztotta az önkormányzat álláspontját, hogy a rendelkezés ezért nem minősül bírság jellegű intézkedésnek, az valójában a pótlási kötelezettség realizálása. A pótlás ellenkező esetben nem tudná célzott funkcióját, az eredeti állapot helyreállítását rövid időn belüli betölteni.

A pótlás mellett vagy helyett előírt kompenzáció azonban nem tartalmazhat az engedély nélküli fakivágás, mint jogellenes cselekmény esetén alkalmazható egyéb szankciót. Jellemzően ilyen szankció a környezetvédelmi bírság. A Kúria hangsúlyozta, hogy az önkormányzati rendelet hatálya alatt még a közigazgatási eljárási törvény közigazgatási bírságra vonatkozó törvényi előírását kellett alkalmazni, mely szerint a helyi önkormányzat képviselő-testületének rendelete alapján megállapítható közigazgatási bírság felső határa – a jogsértő személyétől függően – természetes személyek esetén kétszázezer forint, jogi személyek és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek esetén kétmillió forint lehet. A közigazgatási bírság felső határát az önkormányzati rendeletben a jogsértés jellegével arányban kell megállapítani. 2018. január 1-jei hatállyal az új önkormányzati törvény (ezt az ügyben, mivel a rendelet 2017. május 3-án hatályát vesztette, nem lehetett alkalmazni) felhatalmazza a helyi önkormányzat képviselő-testületét, hogy a rendeletében meghatározott kötelezettségek elmulasztása esetére közigazgatási szankciót állapítson meg, de kimondja, hogy a bírság felső határát az önkormányzati rendeletben a jogsértés jellegével arányban kell megállapítani.

Mindezek alapján a Kúria azt állapította meg, hogy a rendelet előírása alapján az engedély nélkül kivágott fák pótlási mértéke szankciós jellegűvé vált azáltal, hogy a pótlási kötelezettséget a fák törzskörméretét tekintve az előírt 150%-os mértékű pótláshoz viszonyítva szakmailag nem védhető módon háromszorosára növeli. Ennek következtében engedély nélküli fakivágás esetén a pénzbeli megváltás is részben bírság szankciót tartalmaz. A környezetvédelmi törvény különbséget tesz a kompenzáció, illetve jogellenes cselekmény esetén kiszabható környezetvédelmi bírság között. A nem közterületi ingatlanon engedéllyel vagy engedély nélkül végzett fakivágás esetén a pótlás mellett vagy helyett kompenzációs intézkedésként a károsult környezeti elem becsült költségével egyenértékű pénzbeli megváltás is előírható. A kompenzáció az engedély nélküli kivágás esetén sem tehető szankciós jellegűvé. A jogellenes cselekmény jogkövetkezménye a jogsértés súlyával arányban álló közigazgatási bírság kiszabása lehet. A két jogintézmény nem szabályozható azonos feltételek mentén, tekintettel arra, hogy eltérő a céljuk, ebből következően a mértékük is. A kompenzáció alapvetően kiegyenlítést, ellenszolgáltatást, megtérítést, ellensúlyozást jelent, nem jogellenes cselekményhez kapcsolódó jogkövetkezmény, ebből következően nem kapcsolódik hozzá büntetőjelleg. Ezzel ellentétben a környezetvédelmi bírság, mely a közigazgatási bírság körébe tartozik, egyértelműen jogellenes cselekményhez kapcsolódó, a címzett számára hátrányos jogkövetkezményt, azaz szankciót jelent, melyben a büntetés (annak objektív és szubjektív célja) nyilvánvalóan kifejeződik.

Az ismertetett döntés (Kúria Köf. 5.001/2019.) a Kúriai Döntések 2020/1. számában 26. szám alatt jelent meg.

Releváns jogszabályhely: 1995. évi LIII. törvény 48. § (2) bekezdés, 2004. évi CXL. törvény 94/A. § (1) bekezdés, 346/2008. (XII. 30.) Korm. rend. 8. § (1), (4) bekezdés.