A közhatalom gyakorlásával okozott kár megtérítése

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A közigazgatási jogkörben okozott kár fogalmi körébe a Ptk. szerint a közhatalom gyakorlása és a hatósági feladatok ellátása során történő károkozás tartozik.

A közigazgatási jogkörben okozott kár

A Ptk. a közigazgatási jogkörben okozott kárért való felelősségnek a régi Ptk.-babn található szabályait némileg megváltoztatta (Lábady Tamás: A közhatalmi jogkörben okozott kárfelelősség dogmatikai alapjai, különös tekintettel az új Polgári Törvénykönyv rendelkezéseire. Ügyészek Lapja, 2010, 35-40. o.). A már irányadónak nem tekintett PK 42. számú Polgári Kollégiumi állásfoglalás kimondja, hogy közigazgatási jogkörben okozott kárnak csak a közhatalom gyakorlásával vagy elmulasztásával okozott károk tekinthetők. Konkrét ügyben a bíróság arra is rámutatott, hogy azt a kérdést, hogy közhatalmi tevékenységgel történt-e a károkozás, nem az eljáró szerv minősége, hanem minden esetben maga a konkrét tevékenység dönti el.[1]

A bírói gyakorlatból kiemelendő a Kúria 1/2014. PJE határozatával fenntartott, a Legfelsőbb Bíróság 4/2006. PJE határozatában kifejtett iránymutató álláspont, amely szerint a bűnjelként lefoglalt dolgok őrzése szorosan és el nem választható módon kapcsolódik a hatóság közhatalmi döntéséhez, a lefoglaláshoz. Így a nyomozó hatóság, az ügyészség és a bíróság a büntetőeljárás során bűnjelként lefoglalt dolgot közhatalmi tevékenysége részeként őrzi, kezeli, illetve gondoskodik őrzéséről. Az ennek során bekövetkezett kárért a közhatalmi jogkörben okozott kárfelelősség szabályai szerint felel. Közigazgatási jogkörben jár el az OEP az egészségügyi szolgáltató számára történő előírások körében, a rendőrség a saját nyilvántartása alapján adott rendőri tájékoztatás során, a rendőrség a tömegoszlatás alkalmával, amikor nem készített megfelelő külön biztosítási tervet és nem jelölt ki elvonulási útvonalat a távozó tömeg számára, a közterület-felügyelő a közterületen álló gépjármű elszállítása esetén, a közigazgatási szerv hallgatásakor vagy határozata végrehajtásának elmulasztásakor.[2]

 A Ptk. egyértelműen kimondja, hogy ha az okozott kár elhárítható a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata útján, akkor teljesen logikus és racionális a kártérítési per előfeltételeként ennek a jogorvoslatnak a megkövetelése. Ha a kár rendes jogorvoslattal elhárítható, kártérítési per nyilvánvalóan nem kezdeményezhető. A jogorvoslati lehetőség kimerítésének elmulasztása esetén pedig a kárigényt elbíráló bíróság nem veheti át a közigazgatási szerv hatáskörét, nem vizsgálhatja, hogy a rendes jogorvoslat mennyiben lett volna alkalmas a kár elhárítására.[3]

A közigazgatási jogkörben okozott kár fogalmi körébe a Ptk. szerint a közhatalom gyakorlása és a hatósági feladatok ellátása során történő károkozás tartozik. A közhatalmat gyakorló szerv tevékenységének azonban nem minden mozzanatához kapcsolódik ez a felelősség. A közigazgatási jogkörben okozott károkért való felelősség szabálya a más személyért való felelősség egy speciális esete, és leginkább az alkalmazott kárfelelősségére vonatkozó szabállyal áll összhangban. Valójában nincs is igazi különbség az alkalmazott és a közigazgatási jogkör gyakorlójának a károkozása között, mert mindkét esetben az alkalmazó jogi személy vagy közigazgatási szerv tartozik felelősséggel. Valójában a külön szabályozásnak egyetlen speciális indoka az, hogy a közhatalmi jogkör gyakorlásával okozott kárért való felelősség megállapításának előfeltétele a közigazgatási jogorvoslati lehetőségek kimerítése. Ha ugyanis magának a közigazgatási eljárásnak a keretében a károsult sérelme orvosolható, akkor a Ptk. kizárja a kártérítési per megindítását.[4]

A közhatalom gyakorlása során az egyedi ügyben hozott döntések jogalkalmazási vagy jogértelmezési tévedései csak akkor járnak kártérítési felelősséggel, ha azok kirívóan súlyosak. A mérlegelési jogkör gyakorlásával vagy hibás jogértelmezéssel okozott kár megtérítésének csak kivételesen, kirívóan okszerűtlen, illetve kirívóan súlyos esetben lehet helye. A jogszabály eltérő értelmezése egymagában jogellenes és felróható magatartást nem valósít meg, a téves jogszabály-értelmezésen alapuló határozat meghozatala a közhatalmi szerv felelősségét önmagában nem alapozza meg, mert erre nyilvánvaló és súlyos jogsértés esetén van csak jogi lehetőség. A bíróság kimondta azt is, hogy a közigazgatási jogkörben okozott kárért való felelősséget nem alapozza meg önmagában az a körülmény, hogy a közigazgatási perben a bíróság jogszabálysértőnek ítélte meg a közigazgatási szerv határozatát. Vagyis a kárfelelősséghez nem elegendő a közigazgatási szerv puszta jogszabálysértése. A jogalkalmazó szerv felelősség alóli mentesülését eredményezi többek között az, ha az ügyben megállapított tényállás az alkalmazandó jogszabály többféle értelmezését veti fel.[5]

A közigazgatási szerv kártérítési felelősségét viszont a kirívóan súlyos jogértelmezési tévedésen alapuló jogalkalmazási gyakorlatról adott tájékoztatás azonban már megalapozza. A bíróság számos esetben nyomatékosan hangsúlyozta, hogy nem lehet szó a felróhatóság körén kívül eső téves jogalkalmazásról, ha a jogszabály rendelkezése teljesen és nyilvánvalóan egyértelmű, a ténymegállapítás és a döntés pedig nem mérlegelés eredménye. A Legfelsőbb Bíróság elvi határozattal mondta ki azt is, hogy a kárfelelősség szempontjából kirívó jogsértésnek minősül, ha a közigazgatási hatóság a bíróság hatályon kívül helyező határozatában megfogalmazott egyértelmű utasításának a mellőzésével hozza meg az ügyben határozatát. Az egyértelmű illetékességi szabály alkalmazása során a bíróságnak nincs mérlegelési lehetősége, annak megsértésével tehát megvalósulhat olyan jogellenes magatartás, amely megalapozza a jogalkalmazó szerv kárfelelősségét. A károkozó magatartás nemcsak intézkedéssel, de mulasztással is megvalósítható. Az indokolatlan késlekedés megalapozza a közigazgatási szerv kártérítési felelősségét. Az a magatartás jogellenes és egyúttal felróható is, amelynek során az eljáró közigazgatási szerv a jogszabályban előírt ügyintézési határidőt nem tartotta be, sőt ezen időtartam során nem is vizsgálta meg az ügyfél kérelmének tartalmát.[6]

A Ptk. meghatározza a felelősség alanyát, vagyis meghatározza, hogy a szervezeti hierarchiában melyik közigazgatási szerv az, amelyik felelősséggel tartozik. A Legfelsőbb Bíróság álláspontja szerint a jegyző károkozásáért az önkormányzat tartozik helytállni, míg az ítélőtáblák álláspontja szerint a jegyző intézkedése során nem az önkormányzat, hanem a polgármesteri hivatal vezetőjeként jár el. Ha tehát eljárásával kárt okoz, a kártérítési igényt nem az önkormányzattal, hanem a polgármesteri hivatallal szemben kell érvényesíteni. A Ptk. rendelkezése folytán a Legfelsőbb Bíróság álláspontja meghaladottá vált, mert eszerint a közhatalmat gyakorló jogi személy tartozik felelősséggel a károkozásért. Ha nem jogi személy a közhatalmat gyakorló, a kárért az a jogi személyiséggel rendelkező közigazgatási szerv tartozik felelősséggel, amelynek keretében az eljárt közigazgatási szerv működik. Így tehát a miniszter intézkedésével szemben a közigazgatási jogkörben okozott kárfelelősség alanya a minisztérium, a jegyző intézkedésével kapcsolatosan pedig a polgármesteri hivatal és nem az önkormányzat.[7]

Felelősség bírósági, ügyészségi, közjegyzői és végrehajtói jogkörben okozott kárért

A Ptk. úgy rendelkezik, hogy bírósági, ügyészségi, közjegyzői és végrehajtói jogkörben okozott károk esetén a közigazgatási jogkörben okozott károkért való felelősség szabályait bizonyos eltérésekkel kell alkalmazni. A közhatalom e szerveivel szembeni kártérítési – és személyiségi jogi – perek az utóbbi években egészen rendkívüli módon megélénkültek, és továbbra is a növekedés tendenciája látható. A bíróságok ellen irányuló keresetek legnagyobb száma a kártérítés jogalapjaként a jogerős ítélet törvénysértő voltát jelöli meg, ezért a bíróságoknak elöljáróban ki kellett mondani, hogy azokban az esetekben, amikor a fél bírósági jogkörben okozott kár megtérítése iránti igényét a saját ügyében korábban hozott jogerős ítélet sérelmezett tartalmára alapítja, a kártérítési per bírósága nem állapíthatja meg a döntés jogellenességét. Tehát az eljárt bírósággal szemben indított kártérítési per nem jelenthet újabb jogorvoslati fórumot a fél számára a kedvezőtlen döntést tartalmazó jogerős ítélet felülvizsgálatára. Kártérítés alapjául nem szolgálhat, ha a fél a jogerős ítéletet érdemben vagy eljárási szabálysértésre hivatkozva továbbra is vitatja. Ez az egységes jogalkalmazási gyakorlat azon alapszik, hogy a bíróság döntése mindenkire kötelező, beleértve a döntés alanyait és mindenki mást, köztük a kártérítési per bíróságát is. Így nyilvánvalóan alaptalan az a bírósági jogkörben okozott kár megtérítése iránti igény, amely a jogerős ítélet tartalmát jelöli meg a kereset jogalapjaként.[8]

Ugyanakkor fennáll a bíróság kárfelelőssége, ha a bűncselekményre vonatkozó anyagi jogszabály megváltozását nem ismerve mondta ki a bíróság a – végül felmentett – személy bűnösségét. Arra hivatkozással nem lehet mentesülni a kártérítési felelősség alól, hogy a jogszabály egyértelmű rendelkezése esetén – a bíróság kárfelelőssége szempontjából – súlytalan az az indok, hogy a hatálybelépés óta eltelt rövid idő alatt még nem alakult ki egységesnek mondható gyakorlat.[9]

A bírósági jogkörben okozott károkért való felelősségre is irányadó, hogy csak a kirívóan okszerűtlen mérlegelés, vagy a kirívóan súlyos jogértelmezési hiba eredményezheti a kárfelelősség szankcióját. Ugyanezen elvi tételek és iránymutató álláspontok mentén halad a bíróságok gyakorlata az ügyészségi (nyomozóhatósági), továbbá a közjegyzői és a végrehajtói jogkörben okozott károkért való felelősség körében is. A bíróság iránymutató határozatában kimondta, hogy nem jogellenes és felróható, és ezért a közhatalmi jogkörben okozott kárfelelősség feltételei nem állnak fenn, ha a megismételt büntetőeljárásban az ügyész a vádat azért tartja fenn, mert jogi álláspontja szerint a vádlott terhére írt cselekmény bűncselekménynek minősül. Viszont a nyomozó hatóság nem hivatkozhat a kártérítési perben arra, hogy eljárását az ügyészség nem találta törvénysértőnek. A rendőrség felelőssége fennáll akkor is, ha előre bejelentett nagyobb tömeget megmozgató rendezvényre biztosítási tervet nem készített, így nem tudott az eseményre felkészülni, emiatt rögtönözve szakszerűtlen intézkedéseket hozott, valamint akkor is, ha a rendőrség által alkalmazott kényszerintézkedés ugyan indokolt volt, de az alkalmazás módja szakszerűtlenségénél fogva az intézkedés alá volt személy halálához vezetett.[10]

A perek tisztességes lefolyásához és észszerű időn belül történő befejezéséhez való jog érvényesítésével kapcsolatos szabályozás alapja az Európai Emberi Jogi Egyezmény 6. cikke, amely szerint mindenkinek joga van arra, hogy ügyét a törvény által létrehozott független és pártatlan bíróság tisztességesen, nyilvánosan és észszerű időn belül tárgyalja, és hozzon határozatot polgári jogi jogai és kötelezettségei tárgyában, illetőleg az ellene felhozott büntetőjogi vádak megalapozottságát illetően. Ez a felelősségi forma a Ptk. felelősségi rendszerétől idegen, ezért a Ptk. nem integrálta szabályai közé.[11]

A Kúria 1/2014. PJE határozatával továbbra is irányadónak tekinti a 3/2004. PJE határozatot. A jogegységi határozat szerint a közjegyző közhatalmi tevékenységet gyakorol, amikor közokiratot készít, amikor a magyar igazságszolgáltatás szerveként hagyatéki eljárást folytat le, jogszolgáltató hatósági tevékenységet végez, így ezen tevékenységek során kártérítési felelőssége van az általa okozott károkért.[12]

A kárfelelősség további alanyai: a Legfőbb Ügyészség, a kárt okozó bíróság, ha pedig az eljárt bíróság nem jogi személy, a kárigényt azzal a bírósággal szemben kell érvényesíteni, amelynek elnöke a nem jogi személy bíróság bírái tekintetében az általános munkáltatói jogkört gyakorolja. Járásbíróság vonatkozásában fennálló kárigény tehát a megyei törvényszékkel szemben érvényesíthető. Ha az önálló bírósági végrehajtó a végrehajtói iroda tagjaként jár el, károkozásáért a végrehajtó iroda, mint önálló jogi személy tartozik felelősséggel, mégpedig a közhatalmi tevékenység gyakorlásával történt, szerződésen kívüli károkozásért való felelősség szabályai szerint.[13]

[1] Vékás Lajos / Gárdos Péter: Kommentár a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvényhez

[2] Vékás Lajos / Gárdos Péter: Kommentár a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvényhez

[3] Vékás Lajos / Gárdos Péter: Kommentár a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvényhez

[4] Vékás Lajos / Gárdos Péter: Kommentár a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvényhez

[5] Vékás Lajos / Gárdos Péter: Kommentár a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvényhez

[6] Vékás Lajos / Gárdos Péter: Kommentár a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvényhez

[7] Vékás Lajos / Gárdos Péter: Kommentár a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvényhez

[8] Vékás Lajos / Gárdos Péter: Kommentár a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvényhez

[9] Vékás Lajos / Gárdos Péter: Kommentár a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvényhez

[10] Vékás Lajos / Gárdos Péter: Kommentár a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvényhez

[11] Vékás Lajos / Gárdos Péter: Kommentár a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvényhez

[12] Vékás Lajos / Gárdos Péter: Kommentár a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvényhez

[13] Vékás Lajos / Gárdos Péter: Kommentár a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvényhez

---