A népszavazásra javasolt kérdés benyújtása

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A Wolters Kluwer Hungary gondozásában megjelenő, Dr. Cserny Ákos és Dr. Péteri Attila által írt Választójogi és népszavazási nagykommentárok című e-könyv az országgyűlési képviselők választásáról szóló 2011. évi CCIII. törvény, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény, a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény (választójogi), az Európai Parlament tagjainak választásáról szóló 2003. évi CXIII. törvény, a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény és a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény – anyagi és eljárási – szabályait értelmezi és magyarázza jogeseteken, példákon és jogtudományi kategóriákon keresztül, követve a fenti jogszabályok szerkezetét, összekapcsolva az anyagi és eljárásjogi normákat. Az alábbiakban a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény nagykommentárjának a népszavazásra javasolt kérdés benyújtásának szabályaira (különösen a kérdésazonosságra és -egyértelműségre) vonatkozó magyarázatát olvashatják el.

1. Az azonos tárgyú kérdés benyújtására vonatkozó korlátozások

Annak érdekében, hogy azonos tartalmú kérdésekben ne kerülhessen sor több népszavazás megtartására, a jogalkotó a „versengő népszavazási kezdeményezések” eljárási rendjét részletesen szabályozza az országos népszavazási eljárás során.

Korábban az Nsztv. az azonos tárgyú kérdések problémáját úgy kezelte, hogy ha egy kérdésben benyújtottak egy kezdeményezést, azzal megkezdődött a párhuzamossági moratórium, és tárgyazonos kérdésben újabb kezdeményezést addig nem lehetett benyújtani, amíg a kezdeményezés meg nem hiúsult. Ennek következtében a kezdeményezők közötti versenyfutás a kérdés benyújtásáért zajlott.

Az azonos tárgyú népszavazási kezdeményezések benyújtására vonatkozó moratórium lejártakor több alkalommal is kialakult visszás helyzetek megszüntetése érdekében a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény módosításáról szóló 2016. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.-módosítás) a tárgyazonos népszavazási kezdeményezések kezelésére új szabályozást vezetett be. Ennek lényege, hogy a párhuzamossági moratórium csak az eljárás későbbi szakaszában lép életbe: azonos tárgykörben több kezdeményezés is benyújtható, hitelesíthető, és párhuzamosan több kérdésben is gyűjthető aláírás. A különböző szervezők közötti versenyfutás az aláírásgyűjtés időszakában zajlik, és az a kezdeményezés szerez elsőbbséget, amelyben hamarabb összegyűlik kétszázezer aláírás.

Választópolgári kezdeményezés esetén mindaddig lehetőség van tárgyazonos kérdés benyújtására és aláírásgyűjtésre, amíg nem válik jogerőssé a Nemzeti Választási Bizottság másik, azonos tárgykörű kérdés kapcsán a legalább kétszázezer érvényes aláírás meglétéről hozott határozata (ami azt jelenti, hogy a népszavazást abban a kérdésben meg kell tartani), vagy az Országgyűlés a népszavazást jogerősen elrendelő határozata. Ezt követően újabb kérdés benyújtására azonos tárgykörben nem kerülhet sor, a már benyújtott kérdést nem lehet hitelesíteni, a már folyamatban lévő tárgyazonos aláírásgyűjtéseket be kell szüntetni, az aláírásgyűjtő íveket pedig vissza kell szolgáltatni a Nemzeti Választási Iroda részére. Az Nsztv.-módosítás értelmében – a választópolgári kezdeményezés elsőbbségét biztosítandó – a Kormány és a köztársasági elnök nem kezdeményezhet olyan tárgykörben népszavazást, amelyben már jogerősen hitelesítették a népszavazási kezdeményezést.

Azonos tárgyú újabb kezdeményezés – érvényes és eredményes népszavazás esetén – a népszavazás kötőereje hároméves időtartamának elteltével nyújtható be.

Két kérdés a törvény szerint akkor minősül azonos tartalmúnak, ha mindkét népszavazás megtartása esetén az Országgyűlés ugyanazon konkrét jogviszonyt ugyanolyan módon, vagy egymástól eltérő módon lenne köteles szabályozni.

Amennyiben a kezdeményező azonos témakörben egyidejűleg több népszavazási kérdést nyújtott be hitelesítés céljából és e kezdeményezések azonos tárgykörben, érdemben azonos cél elérésére irányulnak, a fogalmazásbeli kismértékű eltérés alappal vetheti fel azt a szervezői szándékot, hogy a kérdések közül a Nemzeti Választási Bizottság válassza ki az elfogadható variációt. A népszavazási kérdések hitelesítésére vonatkozó eljárás célja nem az, hogy a hitelesítésre feljogosított Nemzeti Választási Bizottság vagy a hitelesítést felülvizsgáló Kúria a szervező érdemben azonos tartalmú kérdései közül kiválassza a hitelesítésre alkalmasat. A szervező feladata és felelőssége, hogy egy adott népszavazási tárgykörben olyan kérdést fogalmazzon meg, amely a kérdéssel szemben támasztott alkotmányos és egyéb jogszabályi feltételek alapján lehetővé teszi a hitelesítést (Kúria Knk.VII.37.520/2017/2., Kúria Knk.IV.37.521/2017/2., Kúria Knk.IV.37.522/2017/2., Kúria Knk.VII.37.523/2017/2., Kúria Knk.VII.37.524/2017/2., Kúria Knk.IV.37.525/2017/2., Kúria Knk.VII.37.959/2017/3.).

Másfelől ugyanakkor a Nemzeti Választási Bizottságnak és a Kúriának elsősorban a kérdésegyértelműség megítélése körében megfigyelhető következetlen, gyakran egymásnak ellentmondó jogalkalmazási gyakorlata igazolhatja az azonos tárgykörben több, egyidejűleg benyújtott népszavazási kérdés létjogosultságát. Az egyenetlen jogalkalmazás következményeképp a kérdés benyújtója annak megfogalmazásakor valójában nem tudja előre kiszámítani azt, hogy az ügyben eljáró szervek a kezdeményezés elbírálása során milyen jogpolitikai elvet követnek, ezért a kezdeményezés sikere érdekében több, egymástól eltérő alternatív javaslattal is élhet. […]

2. A kérdés megfogalmazásának követelményei

A népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségére vonatkozó szabályozás – az Alkotmánybíróság által kialakított „egyértelműségi teszttel” [elsőként az 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, majd az 52/2001. (XI. 29.) AB határozat és a 74/2002. (XII. 19.) AB határozat] összhangban – két elemet foglal magában. Azon túl, hogy feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a népszavazásra javasolt kérdésnek egyrészt egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie, azaz a feltett kérdésre igennel vagy nemmel lehessen válaszolni (választópolgári egyértelműség). Másrészt az Országgyűlés számára is egyértelműnek kell lennie, hogy terheli-e, és ha igen, milyen jogalkotási kötelezettség (jogalkotói egyértelműség). Ugyanakkor rögzíteni kell, hogy egy kérdés nem válik megtévesztővé azáltal, hogy a választópolgár nem ismeri előre, hogy a kérdésből következő jogalkotási kötelezettségének az alkotmányos keretek betartásával a jogalkotó pontosan miként tesz eleget (Kúria Knk.VII.37.424/2017/2., Kúria Knk.VII.38.031/2018/2.). Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen. A választópolgári egyértelműség követelménye mindezek alapján egyfelől szükségképpen magában foglalja azt, hogy a kérdés feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, másfelől pedig azt, hogy a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, érdemét és jelentőségét azért, hogy leadott szavazataikkal tudatosan, átgondoltan tudják meghatározni az Országgyűlés jogalkotói munkáját. Amennyiben a népszavazási kérdés nem értelmezhető pontosan, akkor a népszavazáshoz való jog – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhet; így nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.

Az eredményes népszavazás az Országgyűlés törvényalkotási jogkörének alkotmányos korlátozása, tekintettel arra, hogy az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. Ennélfogva az egyértelműség követelményéből nem csupán az következik, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség vagy sem, hanem az is, hogy amennyiben terheli, akkor milyen szabály megalkotására köteles. A jogalkotási kötelezettség tekintetében pedig a népszavazás eredményének konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világossá kell tenni, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotás szükséges annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen. Amennyiben a kérdés túlzottan általános jellege miatt a jogalkotó egyáltalán nem tud eleget tenni jogalkotási kötelezettségének, nem teljesül a jogalkotói egyértelműség követelménye.

Lényeges megjegyezni, hogy 2021-ben a Kúria a népszavazási kérdések hitelesítési eljárását a korábbiaktól teljesen eltérő, új elvi alapra helyezte. Eszerint a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségének vizsgálata tekintetében – szemben az Nsztv. egységes követelményeket megállapító szabályozásával – különbséget kell tenni a választópolgári népszavazási kezdeményezés, másfelől a köztársasági elnök és a Kormány által kezdeményezett népszavazás között. Ennek oka pedig – a Kúria álláspontja szerint – döntően abban keresendő, hogy a kétféle kezdeményezésnek az Alaptörvényen alapuló közjogi feltételei nem azonosak, ezért a népszavazásra javasolt kérdés hitelesítése során eltérő lehet a vizsgálat terjedelme. Következésképpen választópolgári kezdeményezés esetén a kérdés hitelesítéséről döntő Nemzeti Választási Bizottságnak, és a döntést felülvizsgáló Kúriának az alaptörvényi és törvényi feltételeket „kimerítő alapossággal” kell vizsgálnia és mérlegelnie annak érdekében, hogy az Országgyűlés eredményes népszavazás esetén ne kényszerüljön az Alaptörvénnyel ellentétes jogalkotásra. A köztársasági elnök és a Kormány által kezdeményezett népszavazás esetén ugyanakkor nincs szükség arra, hogy a választási jogalkalmazó szervek az Országgyűlésre tartozó mérlegelést elvégezzék, mivel ezt az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján maga az Országgyűlés is megteheti. A megvalósíthatatlan népszavazási eredmény felelősségét ez utóbbi esetben a kezdeményező és a – népszavazást követően a törvényjavaslat előterjesztésére jogosult – Kormány, illetve a népszavazást mérlegelés alapján elrendelő Országgyűlés viseli (Kúria Knk.IV.40.645/2021/19.). […]

A cikk a Wolters Kluwer Hungary Kft. termékeire/szolgáltatásaira vonatkozó reklámot tartalmaz.

---