A releváns piac-meghatározás jelentősége az EU versenyjogának állami támogatási jogában

A releváns piac kifejezése a lehető legmindennapibb fordulat a versenyjogban, azonban leginkább az antitröszt területén taglalják, az állami támogatások joga vonatkozásában a legtöbb szakirodalom és gyakorló jogász adós és néma marad. Lássuk, hogyan szomszédosak egymással a versenyjog alterületei a releváns piac határai mentén, s hogyan válik a releváns piac meghatározása perdöntővé a versenyjog kevésbé ismert területén is.

I. A releváns (érintett) piac fogalmának megjelenése az antitröszt területén

 Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSz.) 101. cikke foglalja magában a versenykorlátozások tilalmát, a 102. cikk pedig az erőfölénnyel visszaélés tilalmát, s a közös mindkettőben, hogy a Szerződés a vállalkozások részére címezi a tilalmait, a 101. cikk alapján a vállalkozások összehangolt magatartásait targetálja, míg a 102. cikk alapján -leegyszerűsítve- egy (vagy több) vállalkozás egyoldalú magatartását, ezzel alkotva az Európai Unió (EU) versenyjogának magját.

Az említett 101. cikk (3) bekezdése azonban kivételeket rögzít az általános tilalom alól, amennyiben az adott magatartás, döntés vagy megállapodás hozzájárul az áruk termelésének vagy forgalmazásának javításához, illetve a műszaki vagy gazdasági fejlődés előmozdításához, ugyanakkor lehetővé teszi a fogyasztók méltányos részesedését. Ezen bekezdés értelmezésének előmozdítása érdekében az Európai Bizottság (Bizottság) közleményt[1] bocsátott ki 2004. április 27-én, akkor még a (Római) Szerződés 81. cikk (3) bekezdése vonatkozásában, mely jelenleg, a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta, az EUMSz. 101. cikk (3) bekezdésének feleltetendő meg. Érdekes megjegyezni, hogy mivel a közlemény kihirdetése négy nappal előzte meg Magyarország húsz esztendővel ezelőtti Európai Unióhoz történő csatlakozását, magyar nyelvű hivatalos verzió nem készült a közleményből, meglepetésünkre azóta sem, annak ellenére, hogy bolgár, román és horvát nyelveken a magyarral ellentétben elkészültek ezen hivatalos verziók, a 2004-ben csatlakozók azonban a mai napig kimaradnak ebből a körből, ennek megfelelően saját fordítást alkalmazok a közlemény vonatkozásában. A közlemény (24) bekezdése szerint ahhoz, hogy egy megállapodás ’hatásai alapján’ (by effect) versenykorlátozó legyen, olyan mértékben kell befolyásolnia a tényleges vagy potenciális versenyt, hogy a releváns piacon észszerű valószínűséggel negatív hatások várhatóak az árakra, a termelésre, az innovációra vagy az áruk és szolgáltatások választékára vagy minőségére nézve. A (25) bekezdése pedig úgy fogalmaz, a releváns piacon belüli versenyre gyakorolt negatív hatások akkor valószínűsíthetőek, ha a felek bizonyos fokú piaci erőre tesznek szert, és a megállapodás hozzájárul e piaci erő létrehozásához, fenntartásához vagy megerősítéséhez, vagy lehetővé teszi a felek számára e piaci erő kihasználását.

Mivel az EUMSz. beépített de minimis-szabályokkal operál, azaz csupán azon magatartásokat tilalmazza, melyek „hatással lehetnek” a tagállamok közötti kereskedelemre, mind a 101., mind a 102. cikk vonatkozásában, így a Bizottság közleményt[2] fogalmazott meg a tagállamok közötti kereskedelemre gyakorolt hatás értelmezéséről is, melynek (52) bekezdése úgy fogalmaz, miszerint a megállapodások nem képesek érzékelhetően befolyásolni a tagállamok közötti kereskedelmet, ha többek között a felek összesített piaci részesedése a megállapodás által érintett bármely EU-s releváns piacon nem haladja meg az 5 %-ot. A 101. cikk vonatkozásában a Bizottság megfogalmazta de minimis közleményét[3], mely egyes magatartásokat csekély súlyuknál fogva, úgy minősít, mint amelyek nem korlátozzák érzékelhetően a versenyt a Szerződés 101. cikkének (1) bekezdése alkalmazásában. Ezen közlemény nem terjed ki azonban azon versenytorzításokra, melyeknek célja (by object) a belső piacon belüli verseny megsértése. Azonban még ezen szűkebb körben is a Bizottság a releváns piacon betöltött mérettől teszi függővé a mentesülést, versenytársak közötti versenykorlátozás esetén 10%-ban, nem versenytársak között 15%-ban maximalizálva azt, a releváns piacból való részesedés arányában.

II. A releváns piac tartalma az antitröszt területén

Az EUMSz. említett 102. cikke az erőfölénnyel visszaélést tiltja, melyből egy egyértelműnek tűnő, ugyanakkor nehezebben kvantifikálható következtetés vonható le: a vállalkozásnak erőfölényben szükséges lennie ahhoz, hogy jogsértést tudjon elkövetni a 102. cikk hatálya alatt. A közismert United Brands-ügy[4] átszínezésével lehet legszemléletesebben bemutatni a problémát: erőfölényben van-e az a banánkereskedő, aki kirívóan magas áron kínálja egy adott területen a banánját? Ez első kérdést a releváns termékpiaccal szükséges megválaszolni: jó utat járunk-e be, ha azt számoljuk ki, a banánkereskedelem hány százalékát bonyolítja az United Brands? A releváns termékpiac a banán-e? Versengő, keresleti oldalról helyettesíthető termék-e a banán, például körte által? Aki banánt vásárol, az hajlandó-e (avagy tud-e: idősek, csecsemők) körtét enni, amennyiben a banán ára túl magassá válna? Amennyiben a banánt fogyasztók gyorsan áttérnek a körtére egy áremelkedés esetén, akkor a releváns termékpiac a banán és a körte lesz együtt, ha a banánról bármilyen gyümölcsre áttérnek a banánt kedvelők, akkor a releváns termékpiac a friss gyümölcsök lesznek. Ezen momentum döntő az ügy kimenetele szempontjából: amennyiben a United Brands a banánkereskedelem 70%-áért felel, és azt állapítja meg a Bizottság, hogy a releváns termékpiac a banán, ugyanis nem helyettesíthető, akkor egészen biztosan erőfölénnyel bír a releváns piacon, s mint ilyen, beleesik a 102. cikk körébe, s esetleges visszaélés esetén megállapítható lesz a versenysértés. Azonban, ha a releváns termékpiac a friss gyümölcsök köre lesz, melybe beleszámít a narancson át az eper is, akkor a United Brands, már előfordulhat, hogy csak 5%-os részesedéssel bír ezen a piacon, hiszen nem kereskedik almával vagy szilvával. Ez esetben pedig, bármit is követ el a United Brands, magatartása nem fog a 102. cikk körébe esni, hiszen nincs erőfölényben, s következésképpen, per definitionem, azzal nem tud visszaélni sem, tehát bármilyen agresszív magatartása ellenére a 102. cikk sérelme nem lesz megállapítható, a United Brands (hacsak más versenysértést nem követ el), szabadon távozhat, átvitt értelemben.

A releváns termékpiacon túl kulcskérdés, hogy mi a releváns földrajzi piac, ugyanis, ha a Bizottság úgy dönt, hogy a banánkereskedelem, avagy a friss gyümölcs-kereskedelem releváns földrajzi piaca csupán egy országra terjed ki, akkor a kereskedő nehéz helyzetben lesz, főleg, ha abban az adott államban magas a piaci a részesedése: amennyiben Németországban ő felel a banánkereskedelem 70%-áért, de Nagy-Britanniában és Franciaországban csupán az 5-5%-áért, akkor elemi érdeke, hogy a releváns földrajzi piac minél tágabb legyen, hiszen annál kisebb lesz a részesedése, következésképpen egyre kisebb eséllyel lesz erőfölényben, ebből kifolyólag pedig nem fogja tudni megsérteni a 102. cikket.

Kulcs tehát, hogy hogyan határozzuk meg tehát a releváns piacot, ugyanis egy egész ügy múlhat ezen az egy momentumon: egy kellően széles releváns piac-meghatározás a vállalkozás javára dönthet önmagában, míg egy kellően szűk meghatározás belekényszeríti a vállalkozást, példának okáért az előfölényes helyzetbe, ahol a következő lépés annak megsértésének esetleges megállapítása lesz. Az antitröszt területén több ezer oldalban lehetne összefoglalni a téma részleteit, azonban jelen cikkem célja annak bemutatása, hogy a standard versenyjogon túl más versenyjogi területen hasonlóan kulcskérdést jelent a probléma.

III. Releváns piac az állami támogatások területén és az AUDI-ügy

Az állami támogatási jog címzettje már nem az egyszerű vállalkozás, hanem az államnak betudható entitás az EUMSz. 107. cikke ölelésében. Azonban ahhoz, hogy megállapításra kerüljön a tiltott állami támogatás, szintén számtalanszor szükséges a releváns piac meghatározása, annak érdekében, hogy lehatároljuk, a vállalkozások milyen körben szembesülnek versenykényszerrel[5]. Az állami támogatások joga legalább két tényezőben lényegesen eltér az antitröszttől: egyrészt az említett címzetti körben, másrészt abban, hogy az állami támogatás létének tagadásakor általában véve a címzett érdeke a minél szűkebb releváns piac meghatározása, ellentétben az antitrösztjog címzettjeivel, ugyanakkor az összeegyeztethetőség körében a címzett, ettől eltérően, szélesíteni kívánja a releváns piacot.

Állami támogatásról akkor beszélhetünk leegyszerűsítve, ha államnak betudható forrásból egy (vagy több) vállalkozás szelektív módon részesül előnyben, és ez torzíthatja a versenyt a belső piacon, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet[6]. A releváns piac több szinten felmerülhet ennek vizsgálata során: például ott, hogy megvalósul-e a szelektivitás, azaz bizonyos versenytársakat kirekeszt-e, más versenytársakat inkludál-e az adott intézkedés: ennek megállapításához szükséges meghatározni a releváns piacot, az érintett szempontjából lehetőleg minél szűkebben, hiszen akkor kisebb az esélye, hogy egyes versenytársak kimaradtak az intézkedésből. Egyes alterületeken, például a fejlesztési banki gyakorlatban, azért is kifejezetten jelentős a szűk releváns piac, hogy példának okáért a kötvényjegyzés önálló releváns szolgáltatási (termék-) piacot képezzen, és ne alkosson közös finanszírozási instrumentum-piacot a kölcsönnyújtással, hiszen ekkor a támogatási elem vizsgálata leszűkül egy speciális területre.

Másrészt felmerülhet a releváns piac kérdése akkor is, ha az előző példával ellentétben már nem vitatjuk az állami támogatás létét, csupán azzal érvelünk, hogy az mentesülésben részesül a tilalom alól, például az EUMSz. 107. cikk (2) vagy (3) bekezdése alapján, s az összeegyeztethető lehet a belső piaccal. Ilyen eset volt a 2016-ban lezárt magyar AUDI-ügy[7], melyben regionális beruházási támogatásban részesült az Audi Hungária Zrt. leányvállalata, az AHM, s melynek jogalapja a nemzeti regionális beruházási támogatásokra való alkalmazásáról szóló 1628/2006/EK bizottsági rendelet, melynek alapja a jelenlegi EUMSz. 107. cikkének (3) bekezdése (akkor: 87. cikk (3) bekezdés), s mely mentesítette (volna) Magyarországot a 108. cikk (3) bekezdés szerinti bejelentési kötelezettség alól. A Bizottság ezen jogcímhez kidolgozta részletes iránymutatását (2007-2013-as RTI)[8], s meghatározta a 68. pont b) alpontjában, hogy  hogy a Bizottság indítson hivatalos vizsgálatot és végezze el a támogatás ösztönző hatásának, arányosságának, valamint pozitív és negatív hatásainak részletes értékelését, amennyiben a kedvezményezett piaci részesedése a releváns termék- és földrajzi piac tekintetében meghaladja a 25%-ot  vagy amennyiben a beruházás által létrehozott termelési kapacitás meghaladja a viszonylag vagy ténylegesen hanyatló piac 5%-át, s valószínűsíthető volt ezen határértékek meghaladása az ügyben. A támogatás jogszerűsége tehát nulladik lépcsőként azon múlt, hogy a Bizottság hol és mennyiben húzza meg a releváns piac határait, akárcsak az antitrösztjog területén.

Magyarország azzal érvelt, miszerint a releváns termékpiac a POLK-osztályozás szerinti ’A0-B’ szegmensek, ugyanis minden egyes érintett személygépjármű-szegmens határán fennáll a keresletoldali helyettesíthetőség, s mivel a teljes ’A’ szegmensben fennállt az ’A0’ és ’B’ szegmens keresletoldali helyettesítési láncának (ahogyan a sajtokról szóló Lactalis-ügyben[9] is látható volt) lehetősége, Magyarország az érintett szegmenseket egyetlen kombinált szegmenscsoportnak tekintette, hiszen ha A helyettesíthető B-vel, és B helyettesíthető C-vel, az pedig D-vel, akkor A helyettesíthető D-vel, és A-tól D-ig egy releváns termékpiacot alkotnak (’continuum of options’, ’chain of substitution’). A POLK a gépjárműpiacot A000, A00, A0, A, B, C, D és E szegmensek szerint kategorizálja, amelyek közül az ’A000’ szegmens a kiskategóriás személygépkocsikat, míg az ’E’ szegmens a luxuskategória felső szintjét takarja, ahogyan szegmensenként fokozatosan emelkedik a személygépjárművek átlagára, mérete és átlagos motorteljesítménye. Az egyedi szegmenseken alapuló legszűkebb piaci meghatározás használatának gyakorlata az autóipar vonatkozásában a hasonló döntésekben (pl. Porsche-ügy[10]) már megalapozásra került korábban. Ahogyan a Bizottság fogalmaz, e gyakorlat alapjául a versenyjog szempontjából releváns gazdasági szempontok szolgálnak, ugyanis annak alapja azon nézet, amely szerint az összes piaci szegmensben, tehát akár a lehető legkisebb szegmensben működő versenytárs is védelmet érdemel a piaci erőfölénnyel rendelkező szereplőktől, visszacsatolva az antitrösztjogra, sőt, a fúziókontrollra is, ugyanis a Bizottság úgy tekinti, hogy az ár, jellemzők és tervezett felhasználás szempontjából való helyettesíthetőség az ugyanazon szegmenshez tartozó termékek között jár a legmagasabb adhézióval, azaz a lehető legszűkebb piaci szegmens elfogadható piacként történő figyelembe vétele a horizontális összefonódásokról szóló iránymutatás[11] 28. pontjának logikáját tükrözi, amely kimondja, hogy  releváns „piacon a termékeket aszerint is meg lehet különböztetni, hogy némely termékek közelebbi helyettesítői egymásnak, mint mások. Minél nagyobb mértékben helyettesíthetők egymással az összefonódásban részt vevő vállalkozások termékei, annál nagyobb a valószínűsége annak, hogy az összefonódó vállalkozások jelentősen megemelik áraikat. Az összefonódásban részt vevő vállalkozások áremelési motiváltsága sokkal inkább ütközik akadályba, ha a versenytárs vállalkozások az összefonódásban részt vevő vállalkozások termékeinek a közeli helyettesítőit állítják elő, mint ha kevésbé közeli helyettesítő termékeket kínálnak”. Jól látható tehát, hogy a versenyjog minden ága hogyan kapcsolódik egymásba a releváns piac meghatározásának területén is. A Bizottság érdekes döntést hozott, úgy nyilatkozott, hogy hogy ennél az ügynél az A0, A és B egyedi szegmensek és az A0–B és A–B kategóriát egyesítő kombinált szegmensek egyaránt lehetséges érintett termékpiacnak tekintendők.

A releváns földrajzi piacot tekintve Magyarország azzal érvelt, globális releváns piacról beszélhetünk. A Bizottság úgy fogalmazott, „a tény, hogy a nagy autógyártók nemzetközi szintű tevékenységet folytatnak és globális versenyben vesznek részt, nem elegendő bizonyíték arra, hogy az egyes piacok integráltak, és egyetlen világméretű piacot (vagy egész Európából, Észak- és Dél-Amerikából és Kínából álló kombinált piacot) alkotnak. Ugyanez vonatkozik arra az érvre, amely szerint a tíz legnagyobb OEM (eredetiberendezés-gyártó) világszerte rendelkezik gyártóüzemekkel és forgalmazási rendszerekkel. A Bizottság úgy ítélte meg, hogy az árfolyam-bizonytalanság lehet az egyik olyan tényező, amely arra ösztönözte az OEM-eket, hogy a gyártóüzemeiket a regionális kereslethez közel építsék fel, s ugyanez vonatkozhat a hatékony védelmi politikákra: a végső gyártók importjára kivetett magas vámok, a félkész termékekre kivetett alacsony vámok, amelyek ösztönzik a helyi összeszerelést. A harmadik érv amellett, hogy globalizált termelési struktúrák létezhetnek anélkül, hogy ezek integrált piacoknak lennének tekinthetők, hogy egyes államok csak akkor engedélyezik az importot, ha azzal egy időben helyi termelés céljából közös vállalkozás is létrejön. A fontos piaci szereplők gyártóként való globális jelenléte ezért önmagában nem jelzi a globális (vagy az EGT-nél tágabb) piac meglétét. A tény, hogy az AUDI/VW-csoport egyetlen üzemből igyekszik a négy autómodellből három esetében az egész világpiacra, szintén nem elegendő azon következtetés alátámasztásához, hogy a földrajzi piac az EGT-nél tágabb. Mivel a támogatás kedvezményezettjének piaci részesedése az ‘A’ szegmens esetében az EGT-piacon meghaladta a 25%-ot, mindenképpen túllépi a küszöbértéket, amely felett kötelező a részletes vizsgálat elvégzése, ezért nem volt szükséges a ‘B’ szegmens eredményeit megvizsgálni. Tekintettel arra, hogy nem sikerült egyetlen érintett termék- és földrajzi piacot azonosítani, az összes lehetséges piac eredményeit figyelembe kellett venni. A VW-csoport piaci részesedése az EGT területén az egyedi és a kombinált ‘A’ és ‘B’ szegmensekben minden érintett esztendőben meghaladta a 25%-os küszöbértéket. A kombinált ‘A0’, ‘A’ és ‘B’ szegmensben a piaci részesedés 2011-től haladja meg a 25%-os határt az EGT piacán. A Bizottság ezért arra a következtetésre jutott, hogy a részesedés a küszöbértéket mindenképpen, a termékpiac meghatározásától függetlenül meghaladta, és ezért nem volt szükséges dönteni a termékpiac konkrét meghatározásáról.” A támogatási intézkedést végül összeegyeztethetőnek minősítette a Bizottság, bár az iránymutatás megsértése okán jogszerűtlen volt a támogatás a bejelentés elmulasztása okán, mely ördögi kör.

IV. Konklúzió

A Bizottság 2024. február 8-án hirdette ki új közleményét a releváns piac meghatározásáról[12] több évnyi nyilvános konzultáció után, s azt bevallottan az antitrösztjogra szabta, olyannyira, hogy csupán a 4-es számú lábjegyzetben jegyzi meg a Bizottság, miszerint „piacmeghatározás általában véve kisebb szerepet játszik az EUMSZ 107. cikkének érvényesítésében. Ezekben az esetekben az értékelés a vállalkozásokat érintő versenykényszer azonosítása helyett inkább az érintett ágazatra összpontosít. Azonban, amikor az EUMSz. 107. cikke alapján vizsgált ügyek esetében piaci erővel, és így a releváns piaccal kapcsolatos megfontolások merülnek fel, az e közleményben körvonalazott módszer elemei alapul szolgálhatnak az értékeléshez. Tekintettel arra, hogy az értékelések e két típusában korlátozottabb a piacmeghatározás alkalmazása, ez a közlemény nem tárgyalja ezek konkrét szempontjait”. Bár egyetértve az eltérő logikával, mint láttuk, a releváns piac kérdésköre nem kevésbé fontos az állami támogatási ügyekben, s ahogyan eljárásjogi bravúrral is pert lehetséges nyerni, úgy a releváns piac meghúzásakor is eldőlhet egy állami támogatási vita, eurómilliárdokról és a belső piac intaktságáról határozva.

[1] Communication from the Commission — Notice — Guidelines on the application of Article 81(3) of the Treaty, Official Journal C 101, 27/04/2004 P. 0097 – 0118

[2] Commission Notice — Guidelines on the effect on trade concept contained in Articles 81 and 82 of the Treaty, Official Journal C 101, 27/04/2004 P. 0081 – 0096

[3] A Bizottság közleménye az Európai Unió működéséről szóló szerződés 101. cikke (1) bekezdése szerint a versenyt érzékelhetően nem korlátozó, csekély jelentőségű (de minimis) megállapodásokról szóló közlemény 2014/С 291/01

[4] 1978 ECR 207

[5] Tóth Tihamér: Uniós és magyar versenyjog, Wolters Kluwer, 2020, 122. o.

[6] Conor Quigley: European State Aid Law and Policy, Third Edition, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon, 2015, 27. o.

[7] SA.36754

[8] 2006/C 54/08

[9] M.9413 88-89. pontok

[10] SA. 34118 (2012/C ex 2011/N)

[11] 2004/C 31/03

[12] C/2024/1645