Jogszabályfigyelő 2024 – 44. hét
Alábbi cikkünkben a 2024/107–108. számú Magyar Közlönyben megjelent szakmai újdonságok és az Országgyűlés honlapján közzétett közlemények közül válogattunk.
A röszkei tranzitzóna sérti az uniós jogot
Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.
A röszkei tranzitzóna sérti az uniós jogot, azonban annak bezárása, nem oldja meg az EUB által kifogásolt eljárási garanciákat nélkülöző magyar menekültügyi eljárás hiányosságait.
Az Európai Unió Bírósága (EUB) 2020. május 14-én hozott döntést sürgősségi eljárásban a menedékjogra és a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok kiutasítására vonatkozó magyar szabályozással kapcsolatban. A Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előzetes döntéshozatali kérelmében az Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatósága, az Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság és négy menedékkérő jogvitájában fordult az EUB-hoz a 2008/115 irányelv (visszatérési irányelv), a 2013/32 irányelv (eljárási irányelv) és a 2013/33 irányelv (befogadási irányelv) értelmezésével kapcsolatban.
Az első ügyben afgán állampolgársággal rendelkező házastársak, 2019. február 5-én menedékjog iránti kérelmet nyújtottak be a röszkei tranzitzónában a menekültügyi hatósághoz. Kérelmükben kifejtették, hogy három évvel korábban, politikai okokból hagyták el Afganisztánt Törökország irányába egy hónapra érvényes vízummal, melyet a török hatóságok hat hónappal meghosszabbítottak. Magyarországra Bulgária–Szerbia útvonalon keresztül érkeztek, amely út során más országba nem nyújtottak be menedékjog iránti kérelmet. A kérelem Magyarországon történő benyújtásával egyidejűleg a menekültügyi hatóság a kérelmezők számára a röszkei tranzitzónát jelölte ki tartózkodási helyként. Ezt követően 2019. április 25-ei döntésében a menekültügyi hatóság érdemi vizsgálat nélkül elutasította a kérelmezők menedékjog iránti kérelmét, tekintettel arra, hogy olyan harmadik országon keresztül érkeztek Magyarországra, amelynek területén a menekültkénti elismerés alapjául szolgáló feltételek adottak voltak és a megfelelő szintű védelem is biztosított volt számukra. A menekültügyi hatóság így elrendelte a felperesek Szerbiába történő kiutasítását. A kérelmezők a döntéssel szemben a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bírósághoz fordultak, amely a keresetet 2019. május 14-ei határozatával elutasította a menedékjog iránti kérelem megalapozottságának vizsgálata nélkül. Ez után az elsőfokú idegenrendészeti hatóság 2019. május 17-ei határozatában a kérelmezők számára a röszkei tranzitzónát, azon belül is az elutasított menedékkérők szektorát jelölte ki tartózkodási helyként. Ezzel párhuzamosan pedig az idegenrendészeti hatóság felvette Szerbiával a kapcsolatot a menedékkérők visszafogadásával kapcsolatosan, melyet utóbbi teljes mértékben elutasított, tekintettel arra, hogy a kérelmezők nem jogellenesen léptek Szerbia területéről Magyarország területére, ekként pedig nem teljesülnek az Európai Unió és Szerbia közötti visszafogadási megállapodás feltételei. Erre válaszul az idegenrendészeti hatóság 2019. június 3-ai és 6-ai határozataival módosította a korábbi kiutasítást elrendelő határozatot a célország tekintetében Szerbiáról Afganisztánra.
A kérelmezők a módosító határozatokkal szemben végrehajtási kifogást terjesztettek elő, mely a Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság elé került.
A második ügyben apa és fia, két iráni állampolgár (köztük egyik kiskorú) nyújtott be 2018. december 5-én menedékjog iránti kérelmet a röszkei tranzitzónában a menekültügyi hatósághoz. Kérelmükben kifejtették, hogy az Iráni Iszlám Köztársaságot két és fél évvel korábban hagyták el többek között azért, mert az apának gyermekkorában szexuális erőszakot kellett elszenvednie családtagjaitól. Azt is leírták, hogy a származási ország elhagyására kényszerítő indokok nem voltak politikai jellegűek, illetve nem kapcsolódtak kisebbségi etnikai vagy vallási közösséghez való esetleges tartozáshoz, valamint hogy a Törökország–Bulgária–Szerbia útvonalon érkeztek Magyarországra. Törökországban összesen tíz napot töltöttek anélkül, hogy menedékjogot kértek volna, majd körülbelül három hónapot tartózkodtak Bulgáriában. Itt azonban benyújtottak nemzetközi védelem iránti kérelmet, mert azt a tájékoztatást kapták, hogy ennek hiányában visszaküldik őket Iránba. Ezt követően több mint két évig tartózkodtak Szerbiában anélkül, hogy ott menedékjog iránti kérelmet nyújtottak volna be. Ez után már csak Magyarországon nyújtottak be ismételten menedékjog iránti kérelmet. A kérelem befogadását követően 2018. december 5-én a menekültügyi hatóság a röszkei tranzitzónát jelölte ki a kérelmezőknek tartózkodási helyként. 2019. február 12-ei egybefoglalt döntésében a menekültügyi hatóság a benyújtott menedékkérelmeket elutasította azok megalapozottságának vizsgálata nélkül és elrendelte Szerbiába való kitoloncolásukat, tekintettel arra, hogy Törökországban, Bulgáriában és Szerbiában a megfelelő szintű védelem biztosított volt számukra. A kérelmezők a döntéssel szemben a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bírósághoz fordultak, amely a keresetet 2019. március 5-ei határozatával anélkül utasította el, hogy vizsgálta volna menedékjog iránti kérelmük megalapozottságát. Majd az idegenrendészeti hatóság 2019. március 27-ei határozatában a kérelmezők számára a röszkei tranzitzónát jelölte ki tartózkodási helyül, és egyidejűleg megkereste a szerb hatóságokat a kérelmezők visszafogadásával kapcsolatban. 2019. április 1-jén azonban a szerb hatóság arról tájékoztatta a magyar felet, hogy nem fogadja vissza a területére a kérelmezőket. Ezt követően pedig a magyar hatóság a korábbi kiutasító határozatát módosította a célország tekintetében Szerbiáról az Iráni Iszlám Köztársaságba való kitoloncolásra. A kérelmezők a döntéssel szemben végrehajtási kifogást terjesztettek elő az idegenrendészeti hatóságként eljáró menekültügyi hatóság előtt, azonban az 2019. május 17-ei végzésben elutasította kifogásukat. Ezután a Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság elé került ügy, amely egyesítette a két pert és úgy döntött, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti az EUB elé:
„1) [új elfogadhatatlansági ok]
Lehet-e a menekültkérelem elfogadhatatlanságának az oka, hogy a kérelmező olyan országon keresztül érkezett, ahol üldözésnek vagy a súlyos sérelem veszélyének nincs kitéve, vagy ha abban az országban, amin keresztül Magyarországra érkezett, a megfelelő szintű védelem biztosított?
2) [menekültügyi eljárás folytatása]
A tagállami menekültügyi hatóságnak biztosítania kell a kérelmező részére a menekültügyi eljárás ismételt megindításának lehetőségét olyan esetben, ha elfogadhatatlansági okra hivatkozással nem vizsgálja meg érdemben a menedékkérelmet, és a kérelmezőt kiutasítja a harmadik országba, amely azonban nem fogadja vissza a kérelmezőt?
3) Ellentétes-e az uniós joggal az a tagállami szabályozás, amely lehetővé teszi azt, hogy a kérelmezőt négy hét után is a tranzitzónában tartsák fogva?
– Az uniós jog szerint a négyhetes időtartamot meghaladó, tranzitzónában történő elhelyezés őrizetnek minősül-e?
– Összeegyeztethető-e az uniós joggal, hogy négyhetes időtartamot meghaladóan a kérelmező őrizetbe vételére kizárólag azért kerül sor, mert anyagi fedezet hiányában saját magáról (szállásáról és ellátásáról) gondoskodni nem tud?
– Összeegyeztethető-e az uniós joggal, hogy a négyhetes időtartamot meghaladó de facto fogva tartást megvalósító elhelyezésről nem születik őrizetbe vételt elrendelő határozat, illetve erre vonatkozólag nem biztosított a jogorvoslat?
– Értelmezhető-e úgy az uniós jog, hogy a tagállami bíróság ideiglenes intézkedésként kötelezheti a hatóságot arra, hogy a közigazgatási per befejezéséig a harmadik országbeli állampolgár részére őrizetnek nem minősülő, tranzitzónán kívüli tartózkodási helyet jelöljön ki abban az esetben, ha nyilvánvaló, hogy jogellenes fogva tartásról van szó?
4) [A negyedik kérdés akkor releváns], ha a [második kérdésre adott válasz alapján] nem a menekültügyi eljárást, hanem az idegenrendészeti eljárást kell lefolytatni.
a) Úgy kell-e értelmezni az uniós jogot hogy szabadságtól való megfosztásnak minősül az alapügyhöz hasonló körülmények fennállása mellett (az önkéntes távozás semmilyen irányban nem lehetséges jogszerűen) a tranzitzónában történő elhelyezés?
b) Összeegyeztethető-e az uniós joggal, hogy harmadik országbeli állampolgár őrizetbe vételére kizárólag azért kerül sor, mert kiutasítás hatálya alatt áll, és anyagi fedezet hiányában saját magáról (szállásáról és ellátásáról) gondoskodni nem tud?
5) Úgy kell-e értelmezni az uniós jogot, hogy a célországot módosító határozat ellen benyújtott jogorvoslati kérelmet legalább egyszer bíróságnak kell felülvizsgálnia abban az esetben, ha a tagállami jogszabály által biztosított jogorvoslat nem minősül hatékonynak?
Az EUB elsőként az ötös kérdés vizsgálatával kezdte, amely során megállapította, hogy ha az illetékes nemzeti hatóság módosítja a korábbi kiutasítási határozatban szereplő célországot, az a határozat lényeges módosításának, ezáltal pedig új kiutasítási határozatnak minősül, melyre vonatkozik a visszaküldés tilalmának az elve. Ennek következménye pedig, hogy az illetékes nemzeti hatóságnak biztosítani kell az uniós jog által előírt és a kiutasítási határozat elfogadására vonatkozó valamennyi eljárási szabályt így többek között biztosítani kell a hatékony jogorvoslathoz való jogot is. A magyar eljárás azonban hatalmi ágak sérelemét is megvalósította, ugyanis a határozattal szemben csak a menekültügyi hatóságnál lehetett végrehajtási kifogást előterjeszteni, és azzal a határozattal szemben, mellyel a menekültügyi hatóság a végrehajtási kifogást elutasítja, nincs helye jogorvoslatnak. Ez utóbbi pedig teljesen ellentétes az uniós joggal, ugyanis a menekültügyi hatóság a rendészetért felelős miniszter irányítása alá tartozik, ekként pedig a végrehajtó hatalom része. A függetlenség követelménye viszont előírja, hogy az érintett szerv teljesen autonóm módon gyakorolja feladatkörét anélkül, hogy bármilyen hierarchikus kapcsolatban lenne, vagy bárkinek alá lenne rendelve, illetve anélkül, hogy bárhonnan utasításokat kapna, így tud csak védett lenni az olyan külső beavatkozással vagy nyomással szemben, amely veszélyeztetheti tagjai határozathozatalának függetlenségét, és határozataikat befolyásolhatja. Vagyis alapkövetelmény, hogy a bíróságok függetlenségét a jogalkotó és a végrehajtó hatalommal szemben biztosítani kell.
Az EUB így megállapította, hogy ellentétes az uniós joggal az a tagállami szabályozás, amely értelmében az érintett harmadik országbeli állampolgár egy korábbi kiutasítási határozatban említett célország közigazgatási hatóság általi módosítását csak közigazgatási hatóság előtt indított eljárás keretében támadhat meg. Ugyanis ebben az esetben a hatóság határozatával szemben nem biztosított a későbbi bírósági jogorvoslat. Azonban az uniós jog elsőbbségének elve és a hatékony bírói jogvédelemhez való jog alapján a bíróságok hatáskörrel rendelkeznek a menekültügyi hatóság azon határozataival szemben is, ahol a kitoloncolást elrendelő közigazgatási határozatokkal szemben végrehajtási kifogást terjesztett elő az elutasított menedékkérő.
Ezt követően az EUB az első kérdést vizsgálta, melyben megállapította, hogy ellentétes az a nemzeti szabályozás az uniós joggal, amely lehetővé teszi egy menedékkérelem automatikus elutasítását azon az alapon, hogy a kérelmező az érintett tagállam területére olyan állam területéről érkezett, ahol nincs kitéve üldöztetésének, súlyos sérelem veszélyének, illetve ahol a megfelelő szintű védelem biztosított volt számára.
A második kérdés vizsgálata során az EUB megállapította, hogy az eljáró hatóság nem köteles hivatalból újból megvizsgálni azt a menedékjog iránti kérelmet, amelynek tárgyában jogerős bírósági határozattal helybenhagyott elutasító határozatot hoztak azt megelőzően, hogy az említett határozat uniós jogba ütközését megállapították.
A harmadik és negyedik kérdést az EUB összevontan vizsgálta, mely a tranzitzónában eltöltött négyhetes időtartam minősítésére kereste többek között a választ. Ennek kapcsán az EUB megállapította, hogy a visszafogadási irányelv és a befogadási irányelv értelmében vett „őrizetre” jellemző szabadságelvonást képez a harmadik országbeli állampolgárok tranzitzónába való tartózkodásra kötelezése, hiszen folyamatosan egy korlátozott és zárt területen vannak, amelyen belül csak korlátozottan és felügyelet mellett mozoghatnak, és amelyet jogszerűen semmilyen irányban nem hagyhatnak el önkéntesen. Tekintettel arra, hogy a tranzitzóna őrizetnek minősül, az EUB megállapította, hogy az eljárási irányelv értelmében a nemzetközi védelmet kérelmezőknek a négy hetet meghaladó ott tartózkodása egyértelműen uniós jogba ütközik. Továbbá megállapította az EUB, hogy a befogadási irányelvvel teljesen ellentétes, miszerint menedékkérelmet beadott személyek őrizetére kizárólag azért kerül sor, mert nem tud saját magáról gondoskodni, és mindezt súlyosbítja, ha az őrizetre az őrizetbe vételt elrendelő határozat előzetes elfogadása nélkül, a szükségesség és arányosság vizsgálata nélkül került sor, és mindezen intézkedésekre pedig még a bírósági felülvizsgálat sem biztosított. Azonban az EUB megjegyzi, hogy amennyiben az összes eljárási garancia biztosított, a tagállamok határozzák meg az őrizet fenntartásának maximális időtartamát, amennyiben nemzeti joguk garantálja, hogy az őrizet csak addig tart, ameddig feltétlen szükséges.
Az EUB összegzésében pedig kifejti, a befogadási irányelv megköveteli, hogy azok a menedékkérők, akiknek a jogellenesnek ítélt őrizetét megszüntették, a hatáskörrel rendelkező bíróság előtt lehetőségük van szállást lehetővé tevő pénzjuttatást igényelni, mivel az uniós jog értelmében ez a bíróság rendelkezik azzal a lehetőséggel, hogy végleges határozatának meghozataláig ideiglenes intézkedéseket hozzon. Ezzel pedig automatikusan kiküszöbölhető lenne, hogy anyagi okok miatt kelljen a tranzitzónába tartózkodniuk hosszabb időn keresztül.
Jelen EUB-döntés komoly változásokat hozott, ugyanis a magyar kormány bejelentette a tranzitzónák felszámolását, és hogy ezt követően csak és kizárólag külképviseleten lehet menedékkérelmet benyújtani. A döntés kérdéses, hiszen az EUB ítéletében nem magát a tranzitzónák létezését kifogásolta, hanem az eljárási garanciákat nélkülöző magyar menekültügyi eljárást. Magának az EUB döntésének való megfeleléshez, feltétlen szükséges lenne maga az egész menekültügyi eljárás jogorvoslati rendszerének felülvizsgálata, mely az erőteljes migrációs nyomás alatt nem valószínű, hogy be fog következni, hiszen olyan többlet adminisztrációs terhet róna a magyar közigazgatásra, melyre jelen pillanatban nem áll készen.
Forrás:
https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2020-05/cp200060hu.pdf