A szerződés jogintézménye az állami funkciók ellátásában

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A jelen tanulmány azt a kérdést vizsgálja, hogy az állam tevékenysége ellátása során milyen esetekben veszi igénybe a polgári jogi szerződés intézményét. A kérdésnek azért van jelentősége, mert az állam a társadalomban betöltött szerepe folytán alkalmas arra, hogy a tevékenységéhez szükséges eszközöket, szolgáltatásokat szerződések nélkül, közhatalmának gyakorlásával szerezze meg, ezért nyilván oka kell legyen annak, hogy ennek ellenére a szerződéses formát – és remélhetőleg nemcsak a formát, hanem a tartalmat is – válassza valamely viszonyban.

A teljes tanulmányt a Polgári Jog folyóirat 2018/1. számában olvashatja.

 

A kérdés vizsgálatához először az állami tevékenység körét igyekszem meghatározni a vizsgálódás szempontjainak megfelelően (1. pont), majd ugyanebből a nézőpontból a szerződés fogalmát és főbb sajátosságait elemzem (2. pont). Ezt követően kerül sor azoknak az esetköröknek a leírására, amelyekben a bírósági gyakorlat is szembesült az állami feladatoknak szerződéses formában való megjelenésével, s az ebből eredő sajátos jogvitákkal (3. pont). Végül megkísérlem a vizsgált ügyekből leszűrhető következtetések megfogalmazását (4. pont).

[multibox]

1. Az állam és az állami tevékenység

A vizsgált kérdés szempontjából nem jelentős az, hogy az állam tevékenységének melyik szintjén jelenik meg a szerződés. A központi állami szervek vagy a helyi önkormányzati szervek tevékenysége egyaránt magukban hordozzák a hierarchikus viszonyok, s ezeken belül az egyoldalú kényszereszközök alkalmazásának lehetőségét, ezért egyformán felvetődhet a kérdés, hogy ezt milyen esetekben, s milyen okból cserélik fel szerződéses viszonyokra. Logikusnak tűnhet az a hipotézis, hogy a helyi közigazgatási, önkormányzati tevékenység keretében nagyobb tér nyílhat a szerződések alkalmazására, hiszen ezek a szervek közelebb vannak az emberekhez, az ügyfeleikhez, ezért nagyobb lehetőség nyílik a velük való egyeztetésre, a közös akarat kialakítására, az ügyfelek érdekeinek a közérdekkel való egyedi összehangolására, azonban ennek az elgondolásnak a vizsgálata, ellenőrzése nem képezi e tanulmány tárgyát.

Viszont a szerződéseknek az állami tevékenység során való megjelenése körében érdemes lehet különbséget tenni aszerint, hogy a kérdéses viszony tárgya maga az állami tevékenység ellátása vagy az állami tevékenység feltételeihez szükséges áruk, esetleg szolgáltatások beszerzése. Modern demokráciákban, fejlett piaci viszonyok között az nem okoz meglepetést, hogy az állam a tevékenységéhez szükséges eszközöket és szolgáltatásokat a piacon keresztül, szerződések útján szerzi meg. Ennek azonban nyilván előfeltétele, hogy ezek a javak és szolgáltatások áruként jelenjenek meg, hogy piaci termékként elérhetőek legyenek, s ráadásul az állam tartózkodjon annak a lehetőségnek a kihasználásától, hogy az egyébként piaci jószágként is elérhető javakat kényszer útján, hatalmi eszközökkel szerezze meg.

A történelmi folyamatokat végigtekintve azt gondolom, hogy az állam a működésének feltételeit fokozatosan növekvő mértékben biztosítja a piacról, s ennek mindkét előbb említett feltétel erősödése oka lehet: egyrészt egyre tágult azoknak a javaknak a köre, amelyeknek a forgalma a piacon keresztül zajlott, másrészt pedig az állam egyre nagyobb mértékben volt kénytelen elismerni e javak felett a sérthetetlen tulajdonosi jogokat, s ezért kénytelen volt tartózkodni attól, hogy a piaci termékeket a piac logikájától eltérően, közhatalmi eszközökkel szerezze meg.

Természetesen mára is maradtak olyan területek, ahol az állam valamely vagyontárgyhoz a tulajdonos beleegyezése nélkül (azaz szerződés nélkül) juthat hozzá, de az ilyen helyzeteket a jogi szabályozás igyekszik megfelelő garanciákkal körülbástyázni. E garanciák között kell számításba venni, hogy az ilyen beavatkozásnak mindig valamilyen nyomós közérdek kell, hogy az alapját képezze, tehát az egyéni érdek sérelmét a köz érdeke kell, hogy indokolja. De garanciális elemként tekinthetünk azokra a követelményekre, amelyek ilyen helyzetben is előírják az állam számára, hogy szükségleteit (vagy még inkább az általa képviselt közérdeket szolgáló szükségleteket) próbálja meg elsősorban szerződés, megegyezés, az érdekek egyeztetése alapján megoldani, s csak akkor nyúljon a kényszer eszközéhez, ha a konszenzusos út nem bizonyult járhatónak. Végül, ha mégis erre kényszerül az állam, akkor is többnyire gondoskodik a jogi szabályozás arról, hogy az állam legalább az ilyen beavatkozással előidézett vagyoneltolódást kiegyenlítse, még ha ez a konszenzusos ügylet hiánya miatt nem is tekinthető a piaci viszonyok teljes leképezésének.

Jó példája ennek a kisajátításról szóló szabályozás, amely alapelvként rögzíti, hogy kisajátítással ingatlan tulajdonjoga csak kivételesen vonható el, az e törvényben meghatározott közérdekű célból, feltételekkel és módon, teljes, azonnali és feltétlen kártalanítás mellett.[1] A kisajátítást a jogszabály akkor teszi lehetővé, ha az ingatlan tulajdonjogának megszerzése adásvétel vagy csere útján nem volt lehetséges, ha a kisajátítással elérendő cél más módon nem elérhető, és ha a kisajátítással lehetővé tett tevékenység közösségi előnyei nagyobbak, mint a tulajdonosnak okozott hátrány.[2]

Még szélsőségesebb feltételek mellett lehetősége van az államnak arra is, hogy valamely – más tulajdonában álló – vagyontárgyat úgy használjon fel, hogy ehhez a tulajdonos nem járul hozzá, s a használatért vagy akár a használat során való megsemmisülésért az állam kártalanításra sem köteles. Honvédelmi célokból például az állam igénybe vehet gazdasági és anyagi szolgáltatásokat, ha a honvédelem érdeke és a honvédelmi feladatok ellátása más módon nem, vagy nem megfelelő időben, vagy csak aránytalanul nagy ráfordítással elégíthető ki,[3] sőt az állam honvédelmi munkakötelezettség alapján személyes munkavégzési szolgáltatásokat is igénybe vehet.[4]

E szolgáltatások igénybevételét különböző állami szervek rendelhetik el – a törvény által biztosított, közhatalmi jogosultságuknál fogva -, ám a törvény lehetőséget ad arra, hogy az igénybevevő az ingatlan, szolgáltatás vagy technikai eszköz igénybevételének biztosítása érdekében a tulajdonossal vagy a szolgáltatóval szerződést kössön.[5] Ez esetben – eltérően a kisajátítástól – az igénybevételnek nem előfeltétele a szerződéses megoldás megkísérlése és annak sikertelensége, hanem egyszerűen alternatív lehetőségről van szó, amelyet az állami szerveknek nem kötelező igénybe venniük. Az anyagi szolgáltatások honvédelmi célú igénybevételéért a törvény általánosságban a polgári jogi kártérítési szabályok szerinti kártalanítási kötelezettséget ír 

elő,[6] de szabályoz olyan eseteket is, amikor nem jár kártalanítás, így például, ha az igénybe vett vagyontárgyban a kárt idegen hatalom a fegyveres összeütközés során okozta, vagy a kár ezzel közvetlen összefüggésben a katonai szükségszerűség miatt következett be.[7]

Az állami tevékenység anyagi feltételeinek megteremtésén, a tevékenységhez szükséges javak és szolgáltatások megszerzésén túl a szerződéses viszonyok szerephez juthatnak a társadalom elsődleges: közhatalmi és társadalomszervező tevékenységes során is. A jelen tanulmányban ezekre az esetekre fogunk koncentrálni, s azt vizsgáljuk, hogy a szerződés intézménye ilyen célokra mennyiben alkalmazható, illetve milyen módosításokkal vehető igénybe ilyen célokra. Mielőtt azonban belekezdünk ezeknek az esetköröknek a vizsgálatába, érdemes áttekinteni, hogy ebben a kontextusban mit is kell szerződésen érteni.

[htmlbox Polgári_jog_folyóirat]

2. A szerződés az állam közhatalmi és társadalomszervező tevékenységében

A szerződés a polgári jognak kezdettől fogva központi intézménye,[8] hiszen a polgári jog egymás mellé rendelt és egyenjogú felek magánautonómia viszonyaival foglalkozik. Az ilyen viszonyokban, ahol tehát egyik fél sem határozhatja meg a másik fél döntéseit, a javak cseréje csak a felek megállapodása alapján következhet be.

A polgári jogi szabályozás viszonylag csekély figyelmet fordít annak meghatározására, hogy a szűk értelemben vett, polgári jogi szerződésnek mi lehet a tárgya. Addig, amíg a szerződés általános fogalma nem jelent meg, hanem csak meghatározott típusú, tartalmú megállapodásokhoz fűzött a jog következményeket, a szerződés tárgyának általános meghatározása és a szerződés tárgyaként megjelenő szolgáltatások határainak kijelölése nem volt feltétlenül szükséges. A római jogban elegendő volt annak rögzítése, hogy „A kötelem tárgya a szolgáltatás (praestatio)”,[9] és a szolgáltatás fogalmának meghatározása is megállt azon a szinten, hogy „A kötelemben kikötött adósi magatartást nevezzük szolgáltatásnak.”[10] Arról azonban már nincs szó általánosságban, hogy mi lehet ez az adósi magatartás, vagyis milyen magatartást lehet egy szerződés tárgyaként a felek megállapodása alapján elvállalni és kikényszeríteni. Ez a megközelítés azért lehetett kielégítő, mert amúgy is csak meghatározott tartalmú (és formájú) megállapodásokat tekintettek szerződésnek, tehát ezen keresztül a szerződés tárgya mégis meghatározott magatartásokra korlátozódott.

A szerződések általános fogalmának kialakulása után a szerződést már nem lehetett meghatározott tartalmú megállapodásként kezelni, ennek ellenére a jogi szabályozás, a szerződési jogot szabályozó kódexek általában nem térnek ki kellő részletességgel arra, hogy mi lehet a szerződés tárgya.[11] Ilyen szabályozási környezetben nyilván a szabályozás rendszeréből vezethető 

le, hogy a polgári jogi szerződés olyan viszonyokról szólhat csupán, amelyek polgári jogi viszonynak minősülnek.

Lényegében a magyar Polgári Törvénykönyv is ezt a megoldást követi, amikor a szerződés fogalmát meghatározza. A Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 6:58. § (1) bekezdése szerint a szerződés a felek kölcsönös és egybehangzó jognyilatkozata, amelyből kötelezettség keletkezik a szolgáltatás teljesítésére és jogosultság a szolgáltatás követelésére. Arról azonban a szabály nem szól, hogy a szerződés tartalmát milyen szolgáltatások képezhetik, vagy még pontosabban: melyek azok az emberi magatartások, amelyek a polgári jog értelmében szolgáltatásnak minősülhetnek, s ezért az ezekről való megállapodással szerződés jön létre.

A kötelmek általános szabályai sem nyújtanak mélyebb iránymutatást, hiszen azok csupán arról rendelkeznek, hogy a kötelem kötelezettség a szolgáltatás teljesítésére és jogosultság a szolgáltatás teljesítésének követelésére, továbbá, hogy a kötelem valamely dolog adására, tevékenységre, tevékenységtől való tartózkodásra vagy más magatartásra irányulhat.[12]

Ebből a szabályozásból azonban önmagában nem állapítható meg, hogy milyen dologra, még inkább milyen tevékenységre vagy milyen tevékenységtől való tartózkodásra irányulhat a kötelem.

Ha a szerződési jogi szabályok nem is határozzák meg pozitíve, hogy milyen magatartások képezhetik szerződések tárgyát, arra vonatkozóan rendelkeznek, hogy milyen magatartásokat nem kívánnak elismerni ilyenként. Azokat a szolgáltatásokat, amelyeknek a szerződésben való elvállalásához nem kívánja a jog a jogi kötőerőt, a kikényszeríthetőséget kapcsolni, a szerződés érvénytelenségére vonatkozó szabályokkal körülírja, ez azonban még nem alkalmas arra, hogy a lehetséges szolgáltatások teljes körét meghatározzuk.

Ilyen körülmények között kézenfekvőnek tűnhet az az értelmezés, amely szerint a kötelem mint polgári jogi jogviszonyok tárgya a polgári jog területére tartozó kötelezettségeket jelenthet, de ez a következtetés már önmagában hordja annak lehetőségét és szükségességét, hogy jogértelmezéssel határozzuk meg ezeket a kereteket, vagyis esetről esetre határozzuk meg, hogy a kötelem forrásául szolgáló szerződés tárgya a polgári jog területére tartozik-e, s ezért polgári jogi szerződésként érvényesíthető-e, az abból származó jogviták polgári jogi jogvitaként kezelhetőek-e.

A helyzetet tovább bonyolítja, hogy a szerződés fogalmát nem kizárólag a polgári jog használja. Más tudományágakban is megjelenik ez a fogalom: használja többek között a közgazdaságtan vagy a filozófia is. De még nagyobb zavart okoz az, hogy a polgári jogon kívül más jogág is felhasználja a szerződés intézményét. A közigazgatási jog terén például megjelenik az a lehetőség, hogy az egyébként fölérendelt helyzetben lévő hatóság ne egyoldalúan gyakorolja hatalmasságát, hanem az ügyféllel szerződést kössön annak érdekében, hogy a közérdek és az ügyfél érdekei minél hatékonyabban egyeztetésre kerüljenek. Az idevágó szabály szerint jogszabály lehetővé teheti vagy előírhatja, hogy a hatóság a hatáskörébe tartozó ügynek a közérdek és az ügyfél szempontjából is előnyös rendezése érdekében határozathozatal helyett az ügyféllel írásban hatósági szerződést kössön.[13]

Nyilvánvaló, hogy amikor egy állami szerv közigazgatási eljárásban hatósági jogkört gyakorol, akkor primer módon állami, közhatalmi feladatot lát el, nem arról van szó tehát, hogy működésének anyagi feltételeit kívánja szerződéses formában biztosítani. Úgy tűnhet tehát, hogy tételes jogi szabályozás szól az általunk vizsgálni kívánt kérdésről, vagyis arról, hogy bizonyos körben az állam a közhatalmi, társadalomszervező feladatait szerződéses viszonyok keretében látja el. Egy kissé közelebbi szemlélődés azonban meggyőzhet bennünket arról, hogy nem ez a helyzet, hiszen a hatósági szerződés nem tekinthető polgári jogi értelemben vett szerződésnek. Lehet, hogy a hatósági szerződés megkötésekor a hatóság és az ügyfél között szándékazonosság áll fenn, de ez nem különbözik jelentősen attól a helyzettől, amikor például az ügyfél kérelmének a hatóság egy hatósági határozat formájában eleget tesz. Ilyenkor mondhatnánk azt, hogy valójában konszenzus van a hatóság és az ügyfél között, hiszen mindketten azonos akaratukat nyilvánították ki. Azonban a felszín alatt ez a látszólagos akarategység akkor sem azonosítható a polgári jogi szerződés tartalmát adó konszenzussal, ha formálisan szerződésbe foglalják a felek akaratát.

Minden bizonnyal már az sem igaz, hogy ennek a szerződésnek a tartalmát a felek szabadon határozhatnák meg (ami pedig a magánautonómia körében elengedhetetlen feltétel lenne), hiszen a hatóság aligha rendelkezik szabadon a szerződésben rendezendő kérdésekről; a hatóság nyilván a közigazgatási szabályok által meghatározott keretek között köthet szerződést. Az ügyfél szabadságfoka talán nagyobb: ő akár olyan kötelezettségeket is vállalhat, amelyeket a jogszabály szerint hatósági határozattal nem lehetne számára előírni,[14] azonban ez a szerződés ennek ellenére sem lehet mindkét fél szabad akaratából kialakított közös akarat.

Még világosabb eltérést jelent az egymás mellé rendelt, egyenrangú felek viszonyaitól az, ahogy a szerződésszegések következményeit rendezi a jogszabály. Itt ugyanis durván kiütközik ennek a szerződésnek a hierarchikus jellege, ami miatt ez nem illeszthető be a polgári jogi szerződés fogalmába. Úgy rendelkezik ugyanis a törvény, hogy ha a hatósági szerződésben foglaltakat a hatóság nem teljesíti, a szerződő ügyfél a teljesítésre irányuló felhívás eredménytelensége esetén – a szerződésszegés tudomására jutásától számított harminc napon belül – a közigazgatási bírósághoz fordulhat, ám ha a szerződő ügyfél szegi meg a szerződésben foglaltakat, akkor a hatóság intézkedik a szerződésszegés szerződésben vállalt jogkövetkezményének kikényszerítése iránt, és ha szükséges, megindítja a végrehajtást.[15] Vagyis az egyik fél jogosult (és megfelelő közhatalom birtokában képes is) saját maga kényszeríteni a másik felet a szerződésben foglaltak teljesítésére, a másikat azonban ez a jog nem illeti meg, ő legfeljebb a bíróságtól kérhet segítséget. Nos, ez az egyenlőtlen jogosultság a polgári jogi szerződés fogalmával nem egyeztethető össze.

Ezért továbbra is vizsgálandó kérdés, hogy mely esetekben jelenik meg a polgári jogi szerződés mint az állami tevékenység megvalósításának eszköze. A következőkben ilyen eseteket fogunk áttekinteni a bírósági gyakorlatból.

[htmlbox BDT]

3. A bírósági gyakorlat

A bírósági gyakorlatból olyan eseteket válogattam, amelyek során állami: közhatalmi, társadalomszervező feladatok, tevékenységek lebonyolítási módjaként választották a felek a szerződéses formát, s ezt a keretet a bíróságok is szerződésként, mégpedig polgári jogi szerződésként értékelték. Vizsgálódásomnak nem tárgya a konkrét jogviták megoldása, mert az valójában közömbös abból a szempontból, hogy a felek viszonyát a bíróság szerződéses viszonyként értelmezte-e vagy sem. Ezért a jogesetek tényállásának felidézése és a bírósági határozatok elemzése csak ennek a kérdésnek az eldöntéséig terjed.

Az alább felsorolt eseteket igyekeztem tematikusan csoportosítani, bár maguk a döntések a legritkább esetben teremtenek belső, tartalmi kapcsolatokat egymással. Mégis, az esetek tanulmányozásából kirajzolódnak olyan tárgykörök, amelyeknél a szerződéses forma használatával kapcsolatban valamilyen tendencia megállapítható lehet.

Bizonyos vagyok abban, hogy az összegyűjtött esetek nem teljeskörűen mutatják be azokat a területeket, amelyeken állami feladatok ellátáshoz a szerződés formáját veszik igénybe. Nem lehetünk biztosak abban, hogy minden olyan szerződésből, amely érdeklődésre tarthatna számot, jogvita származik, s ekként eljut a bíróságok elé, s a bírósági döntéseken keresztül nyilvánosságra is kerül. Feltételezhető, hogy az állam működése során az alább említendő eseteken kívül még számos alkalommal vesznek igénybe szerződéses formákat.

 

A teljes tanulmányt a Polgári Jog folyóirat 2018/1. számában olvashatja.

 

[1] 2011. évi CXIII. törvény a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről, 16. § (1) bekezdés

[2] 2011. évi CXIII. törvény a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről, 16. § (3) bekezdés

[3] Ez akkor is igaz, ha a szerződés alatt nem feltétlenül érthetünk a kezdetektől fogva egy elvont, absztrakt és általános fogalmat. Ld. Vékás Lajos: A szerződési rendszer fejlődési csomópontjai II. fejezet. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1977, 9. skk. o.

[4] Földi András – Hamza Gábor: A római jog története és institúciói. Nyolcadik, átdolgozott és bővített kiadás. Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest, 2003, 410. o.

[5] Földi-Hamza: i. m. 410. o.

[6] A Code civil 1101. cikkelye szerint a szerződés olyan megállapodás, amelynek alapján egy vagy több személy kötelezettséget vállal egy vagy több más személlyel szemben arra, hogy ad, tesz vagy nem tesz valamit. Hogy ez a valami közelebbről mit jelent, az 1128. cikkely világítja meg némileg, amikor úgy rendelkezik, hogy csak az lehet szerződés tárgya, ami magánszemélyek közötti jogügyletek tárgya lehet.

[7] 2007. évi CXXIII. törvény a kisajátításról, 1. § (1) bekezdés

[8] 2007. évi CXXIII. törvény a kisajátításról, 3. § (1) bekezdés

[9] 2011. évi CXIII. törvény a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről, 13. § (2) bekezdés

[10] 2011. évi CXIII. törvény a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről, 12. §

[11] 2011. évi CXIII. törvény a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről, 13. § (5) bekezdés

[12] Ptk. 6:1. § (1)-(2) bekezdés [13] 2016. évi CL. törvény az általános közigazgatási rendtartásról (Ákr.), 92. § (1) bekezdés [14] Ákr. 92. § (3) bekezdés [15] Ákr. 93. § (3)-(4) bekezdés

---