AB: Alkotmányellenes a bírák nemzetbiztonsági vizsgálata

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az Alkotmánybíróság a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény több szövegrészét is alaptörvény-ellenessé nyilvánította és pro futuro hatállyal megsemmisítette. A döntéshez Czine Ágnes párhuzamos indokolást, míg Szívós Mária különvéleményt csatolt.

1. Az alapügy

A Kúria elnöke a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (Nbtv.) 74. § g) pont „a bírói szolgálati jogviszony” szövegrészének, 70. § (1) bekezdés 2. mondat „bíró és” szövegrészének, 71. § (2) bekezdés e) pontjának, 71. § (4) bekezdésének, 72/B. § (2) bekezdés e) pontjának és 72/B. § (8) bekezdésének vizsgálatát, alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte.

Indítványa előzményeként ismertette, hogy az Nbtv. 2013. augusztus elseje előtti szövege szerint csak a titkos információgyűjtést engedélyező bíró és a minősített adatok védelméről szóló törvényben meghatározott peres eljárásban eljáró bíró nemzetbiztonsági ellenőrzését kellett és lehetett elvégezni, amely ellenőrzést a Fővárosi Törvényszék elnöke kezdeményezhette. Az indítványozó álláspontja szerint eme rendelkezésekkel szemben alkotmányossági kifogás nem merült fel, a törvény szövege világos és érthető, az ellenőrzés alá eső bírók személyi köre pontosan meghatározható volt.

Az új, nemzetbiztonsági ellenőrzéssel kapcsolatos szabályok azonban koncepcióváltást tükröznek. Míg a felsorolás az országgyűlési képviselőket generálisan kiveszi a nemzetbiztonsági ellenőrzéssel érintett személyek köréből, addig a bírákat – az igazságszolgáltatási hatalmi ágat – érintő generális kivételt nem tartalmaz, hanem a korábbi szabályozáshoz képest az ellenőrzési jogosultságot kiterjeszti az összes bíróra.

Az Alkotmánybíróság (AB) az alapvető jogok biztosának a módosító törvény rendelkezéseivel szemben benyújtott utólagos normakontroll indítványa alapján eljárva a 9/2014. (III. 21.) AB-határozatával (Abh.) az új szabályozás több elemét alaptörvény-ellenesnek találta, de az AB vizsgálata nem terjedt ki arra, hogy az Nbtv. alkalmazásában foglalkoztatási jogviszonynak minősül-e a bírói szolgálati jogviszony.

Az indítványozó szerint az Nbtv. szabályozási koncepciója alapvetően a végrehajtó hatalmi ág és a végrehajtó hatalom tevékenységében részt vevők sajátosságait veszi alapul. Hangsúlyozta azonban, hogy a bírák nincsenek a hagyományos értelemben vett hierarchikus viszonyban a munkáltatói jogkör gyakorlójával, az Nbtv. hatályos szövege és koncepciója mégis erre a viszonyra épít. Az indítványozó utalt a 38/1993. (VI. 11.) AB-határozat ama megállapítására, amely szerint a mai parlamentáris rendszerekben a törvényhozó és a végrehajtó hatalommal szemben a bírói hatalmi ág függetlenségére különös hangsúly helyeződik. Nincs tehát alkotmányos indoka, és sérti az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdését az Nbtv. ama szabályozási koncepciója, amely főszabályként a törvényhozó hatalmi ág tagjait mentesíti a nemzetbiztonsági ellenőrzés alól, ezzel szemben az igazságszolgáltató hatalmi ág tagjai főszabályként nemzetbiztonsági ellenőrzés alá tartoznak.

Az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése kapcsán utal arra is az indítványozó, hogy az Alkotmánybíróság a 36/2013. (XII. 5.) AB-határozatában nagy hangsúlyt helyezett a törvényes bíróhoz való jogra és a törvényes bírótól való elvonás tilalmára. Ez utóbbi igazságszolgáltatási alapjogot veszélyezteti, ha egy ítélkezési tevékenységet végző bíró az előtte folyamatban lévő eljárásban kizárható lenne a nemzetbiztonsági ellenőrzés miatt. A bírói elmozdíthatatlanság követelménye a történeti alkotmány vívmányai közé is tartozik. A hatalommegosztás elvén és a törvényes bírótól való elvonás tilalmán túlmenően pedig az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdésében deklarált bírói függetlenség sérelme is megvalósul a támadott jogszabályi rendelkezések útján.

Ezen kívül az indítványozó az Nbtv. 71. § (2) bekezdés e) pontjának és 71. § (4) bekezdésének az alaptörvény-ellenességét is állította. Az Nbtv. 71. § (4) bekezdése szerint, ha a nemzetbiztonsági ellenőrzés nemzetbiztonsági kockázatot állapít meg, a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony csak akkor hozható létre, illetve tartható fenn, ha a (2) és (3) bekezdésben megjelölt szerv, személy vagy testület jóváhagyta. Az Nbtv. e szabályaiból az következik, hogy ha az Országos Bírósági Hivatal (OBH) elnöke nem ad felmentést, akkor a bíró jogviszonya nem tartható fenn, ami csak a bírói szolgálati jogviszony megszüntetésével érhető el, amely a bírói függetlenség és a törvényes bíróhoz való joggal is ellentétes. Ilyen okot márpedig a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény (Bjt.) 89-98. §-ai sem tartalmaznak.

Darák Péter, a Kúria elnöke szerint az új, nemzetbiztonsági ellenőrzéssel kapcsolatos előírások koncepcióváltást tükröznek, amikor a korábbi szabályozáshoz képest az ellenőrzési jogosultságot kiterjesztik az összes bíróra

A nemzetbiztonsági ellenőrzés fentiekben kifogásolt szabályain túlmenően az indítvány az ezzel szorosan összefüggő, nemzetbiztonsági ellenőrzéssel kapcsolatos felülvizsgálati eljárás egyes szabályainak az alaptörvény-ellenességét is állította. Az Nbtv. 72/B. §-a szerinti felülvizsgálati eljárásra nem az ötéves ciklusokban időszerűvé váló nemzetbiztonsági ellenőrzések során, hanem a ciklusokon belül kerülhet sor. A felülvizsgálati eljárás elrendelésére – bírák esetén – a munkáltatói jogkör gyakorlója vagy önállóan is a nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója jogosult. A felülvizsgálati eljárásról az ellenőrzött személyt kizárólag a felülvizsgálati eljárás befejezését követően kell tájékoztatni. A felülvizsgálati eljárás az indítványozó véleménye szerint gyakorlatilag korlátlan felhatalmazást ad a nemzetbiztonsági ellenőrzés elrendelésére, tartalmában ezek az új szabályok visszahozzák az Abh.-ban alaptörvény-ellenesnek ítélet folyamatos ellenőrzés lehetőségét.

A döntés meghozatala érdekében az Alkotmánybíróság beszerezte a belügyminiszter, az igazságügyi miniszter és az Országos Bírósági Hivatal elnökének írásbeli véleményét.

2. Az AB-döntés indokai

Az Alaptörvény 46. cikk (3) bekezdése szerint a nemzetbiztonsági szolgálatok alapvető feladata Magyarország függetlenségének és törvényes rendjének védelme, nemzetbiztonsági érdekeinek érvényesítése. Az Alaptörvény 46. cikk (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok működését a kormány irányítja. A jogterület fontosságát jelzi, hogy az Alaptörvény a nemzetbiztonsági szolgálatok szervezetére, működésére vonatkozó részletes szabályok tekintetében, a titkosszolgálati eszközök és módszerek körében, valamint a nemzetbiztonsági tevékenységgel kapcsolatosan sarkalatos törvényi szintű szabályozást ír elő. Az Alkotmánybíróság jelen ügy kapcsán is hangsúlyozta, hogy a nemzetbiztonsági érdekek védelme nem csupán alkotmányos cél, hanem állami kötelezettség is egyben. Az ország szuverenitása és az alkotmányos, az Alaptörvényben meghatározott rendje a demokratikus jogállam működéséhez nélkülözhetetlen alapértékek. Az ország szuverenitásának érvényre juttatása, politikai, gazdasági és honvédelmi érdekeinek megóvása, a szuverenitást, illetőleg az alkotmányos rendet sértő vagy veszélyeztető tevékenységek felderítése és elhárítása az államnak az Alaptörvényből közvetlenül levezethető kötelezettsége. Az Alkotmánybíróság tehát elismerte, hogy a jogalkotó előírhat a különböző állami tevékenységek végzéséhez, munkakörök betöltéséhez nemzetbiztonsági követelményeknek való megfelelést, védve ezzel a demokratikus jogállamot, a társadalmat és annak értékeit.

Az Alkotmánybíróság elsődlegesen azt vizsgálta meg, hogy a bírósági szervezetrendszert illetően mely személyek tartozhatnak nemzetbiztonsági ellenőrzés alá, illetve ezt az eljárást kik kezdeményezhetik. Az Alkotmánybíróság különös figyelmet fordított arra, hogy az Nbtv. vagy más jogszabály tartalmaz-e eme főszabály alóli kivételeket, mentesítéseket, illetve ezek széles, vagy éppen szűk körűek-e. Az Nbtv. 70. § (1) bekezdésének második mondata szerint a bíró nemzetbiztonsági ellenőrzését a munkáltatói jogkör gyakorlója kezdeményezi. A munkáltatói jogkör gyakorlója a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény (Bjt.) 99. § (1) bekezdése szerint a Kúria elnöke (kúriai bíró esetében), az ítélőtábla elnöke (ítélőtáblai bíró esetében), a törvényszék elnöke (járásbírósági, törvényszéki, valamint a közigazgatási és munkaügyi bírósági bíró esetében) lehet, illetőleg az OBH elnöke a kinevezési jogkörébe tartozó vezetők esetében. Ha nemzetbiztonsági ellenőrzés kezdeményezésére jogosult személy nem állapítható meg, úgy az Nbtv. 70. § (3) bekezdése alapján a Nemzeti Biztonsági Felügyelet vezetője kezdeményezi azt. Taxatív felsorolást tartalmaz az Nbtv. 70. § (4) bekezdése arra nézve, hogy mely tisztségek esetén nem kell kezdeményezni a nemzetbiztonsági ellenőrzést. Ilyen kivételt képeznek például az országgyűlési képviselők is, a bírák közül azonban csak a Kúria elnöke és az OBH elnöke. További kivételt tartalmaz a nemzetbiztonsági ellenőrzés alól az Nbtv. 70. § (5) bekezdése.

Az Alkotmánybíróság végül arra a megállapításra jutott, hogy az Nbtv. 74. § g) pontjának „a bírói szolgálati jogviszony” szövegrésze az Nbtv. 74. § in) alpontján keresztül lehetővé teszi azt, hogy főszabályként valamennyi és bármelyik bíró nemzetbiztonsági ellenőrzés alá vonható.

Az AB a történeti alkotmány vívmányaira történő utalással jelezte, hogy a bírák független ítélkezésének biztosítása felé vezető folyamat a bírói elmozdíthatatlanság rögzítésével vette kezdetét hazánkban (1869. évi IV. törvénycikk). Az AB szerint a bírói függetlenség elve, ennek elemeivel együtt, minden kétséget kizáróan vívmány. Az Alkotmánybíróság ezért megállapította, hogy a bírói függetlenség és az ebből eredő elmozdíthatatlanság elve nemcsak az Alaptörvény tételes szabálya, hanem a történeti alkotmány vívmányai közé is tartozik.

Az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy a hatalmi ágak elválasztása nem jelenti egyszersmind a hatalmi ágak korlátozhatatlanságát. A demokratikus államszervezetnek ugyanis épp az a lényege, hogy a különböző hatalmi ágak egymás korlátaiként is jelentkeznek. Ekként a bírói hatalomnak is vannak a végrehajtó hatalmat korlátozó jogosítványai és megfordítva is igaz ez. Azonban alkotmányos indokok megléte esetén is, a bírói szervezetet érintő külső hatalmi jogkör érvényesülése is csak a független ítélkezés sérelme nélkül engedhető meg, illetve fogadható el alkotmányosnak. Az AB több alkalommal hangsúlyozta, hogy a bírói hatalmi ág kitüntetett helyet foglal el az államszervezetben, és az is következetes álláspontja, hogy a bírói függetlenségből eredő minden külső befolyástól mentes bírói ítélkezés feltétel nélküli követelmény, és lényegében abszolút alkotmányos védelem alatt áll. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a státuszbeli és szervezeti garanciák is a független ítélkezéshez szükségesek.

Jelen esetben az ellenőrzés célja az, hogy az érintett személynél feltárják a kinevezése előtt (vagy ez alatt) a nemzetbiztonsági kockázatnak minősülő körülményeket, és a kinevező ennek az ismeretnek a birtokában dönthessen a kinevezésről (vagy a további alkalmazásáról). Az ellenőrzés alá eső munkakörben dolgozó személy a vizsgálat során lehallgatható, megfigyelhető; ez érinti mindazokat, akikkel érintkezik, például a családtagjait, de adott esetben a szintén bíróságon dolgozó kollégáit is, és szükségszerűen érinti az egyébként ítélkező tevékenységet ellátó bíróra szignált ügyekkel kapcsolatos információkat is. Az Nbtv. 50. § (1) bekezdése szerint pedig lehetővé teszi, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok az adatkezelésre feljogosított szervek nyilvántartásából átvegyék és kezeljék a nemzetbiztonsági ellenőrzési feladatok ellátása során keletkezett adatokat a beosztás, tisztség megszűnésétől számított 20 évig.

Ez a nemzetbiztonsági ellenőrzés a magánszféra tiszteletben tartására vonatkozó alapjogot, valamint a bírói függetlenséget és az ebből eredő elmozdíthatatlanságot is érinti. A nemzetbiztonsági ellenőrzés alkotmányosan értékelhető célja ugyanakkor a nemzetbiztonsági kockázatok feltárása. E szempontok legitim, alkotmányos értéket jelenthetnek a magánszféra, valamint a bírói függetlenség, és az ebből eredő bírói elmozdíthatatlanság követelményének a korlátozására. A bírák nemzetbiztonsági ellenőrzése tehát nem eleve alaptörvény-ellenes. Ugyanakkor az Alaptörvény 46. cikk (1) bekezdéséből nem következik közvetlenül olyan nemzetbiztonsági érdek, amely valamennyi bíró nemzetbiztonsági ellenőrzésének követelményét alkotmányosan igazolná. A korlátozás arányosságát és az Alaptörvénynek való megfelelőségét alapvetően az a törvényi szabályozás képes biztosítani, amely – a magánszféra, valamint a nemzetbiztonsági érdekek érvényesítése és a bírói függetlenség között kellő egyensúlyt teremtve – a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá tartozó bírók körét egyértelműen és annak figyelembe vételével határozza meg, hogy kik azok a bírók, akik nemzetbiztonsági szempontból érzékeny ügyekben járnak el, vagy beosztást töltenek be.

Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megsemmisítette „a bírói szolgálati jogviszony” szövegrészt az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdésébe ütközése miatt, mivel a hatályos jogszabályi környezet főszabállyá teszi azt, hogy valamennyi bíró nemzetbiztonsági ellenőrzés alá vonható legyen.

Ezt követően az Alkotmánybíróság a bírói szolgálati jogviszony megszűnését vizsgálta. E körben megállapítható, hogy sem a Bjt., sem a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (Bszi.) nem tartalmaz olyan rendelkezést, mely a nemzetbiztonsági kockázat megállapításának következményeiről szólna, az a fegyelmi eljárás regulái között [Bjt. 101-130. §] sincs szabályozva. Az Nbtv. 71. § (2) bekezdése és e) pontja, illetve (4) bekezdése szerint azonban, ha a nemzetbiztonsági ellenőrzés nemzetbiztonsági kockázatot állapított meg, a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony csak akkor tartható fenn, ha annak fenntartását a munkáltatói jogkör gyakorlója feletti kinevezési jogkört gyakorló bírósági vezető, ennek hiányában az OBH elnöke jóváhagyta. Ezen szabály közvetlen összefüggésben van a bírói függetlenség részét képező elmozdíthatatlanság követelményével, és a bírói szolgálati viszony megszűnésével. Azonban sem az Nbtv., sem a Bjt., sem a Bszi. nem tartalmaz további szabályt az eljárás mikéntjére vonatkozóan. Ebből adódóan a jogalkalmazás, a bírói szolgálati viszony „fenn nem tartása” esetleges és önkényes lehet, visszaélésekre adhat lehetőséget, amely azonban nem egyeztethető össze a bírói függetlenség részét képező tisztségből való elmozdíthatatlansággal és azzal a követelménnyel, hogy a bírákat tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani. Ezért az Alkotmánybíróság ebben az összefüggésben is alaptörvény-ellenességet állapított meg.

[htmlbox BDT]

Végül az Alkotmánybíróság a „felülvizsgálati eljárás” alkotmányosságát is áttekintette. Az AB hangsúlyozta, hogy ha az ellenőrzés alá eső személlyel szemben a munkája során bármilyen gyanú keletkezik visszaélést, bűncselekmény elkövetését illetően, akkor nyomozás indítható, akár operatív módon, titkosszolgálati eszközök bevetésével is. Ám sem az előzetes nemzetbiztonsági ellenőrzés, sem a felülvizsgálati eljárás során nem erről van szó.

Az AB egy korábbi döntésében követelményként állapította meg, hogy a magánszféra, a családi élet védelme, valamint a nemzetbiztonsági érdek érvényesítése között kellő egyensúlyt teremtő szabályozás alkotmányos lehet. Az ilyen vizsgálódás lehetőségét – elrendelését, céljait, eszközeit, módszereit, a vizsgálódás jogszerűségének ellenőrzését, az ellenőrzés hatálya alá nem tartozó más személyek érintettségét stb. illetően – pontosan kell meghatározni és garanciákhoz kell kötni. Jelen esetben a nemzetbiztonsági szolgálat felülvizsgálati eljárás keretében vizsgálhatja – egyebek mellett – az érvényes és kockázatmentes biztonsági szakvéleménnyel rendelkező személyt. Az Nbtv. 72/B. § (2) bekezdés e) pontja alapján felülvizsgálati eljárás akkor folytatható le, ha a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszonyban álló személlyel kapcsolatban a nemzetbiztonsági ellenőrzés kezdeményezésére jogosult vagy a nemzetbiztonsági ellenőrzésre hatáskörrel rendelkező nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója nemzetbiztonsági kockázatra utaló körülményről, így különösen az ea)-ef) pontokban részletezettekről szerez tudomást. Így a nemzetbiztonsági ellenőrzés – és jelen formájában a felülvizsgálati eljárás is – széles beavatkozást biztosít nemcsak az ellenőrzés alá vont személy, hanem a vele kapcsolatban álló más személyek magánszférájába is. Ezt a beavatkozást az Alaptörvény által védett nemzetbiztonsági érdek megkövetelheti, ugyanakkor ez a beavatkozás csak szigorú, törvényben biztosított garanciák mellett áll összhangban az Alaptörvénnyel. Az elégtelen törvényi garanciák, különösen a szabad mérlegelést biztosító felhatalmazás ennek a követelménynek nem felel meg, mivel az ellenőrzés kezdeményezésére jogosult, illetve az illetékes nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója korlátlanul egészítheti ki az Országgyűlés által megállapított kockázati okokat.

A nemzetbiztonsági ellenőrzés során megszerzett információk és adatok alapján a nemzetbiztonsági szolgálat biztonsági szakvéleményt készít, amely a kiállítást követő 5 évig érvényes. Az a körülmény, hogy a nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója az ellenőrzés kezdeményezésére jogosult bírói vezetőtől függetlenül, önállóan is jogosult a felülvizsgálati eljárás lefolytatására ítélkező tevékenységet végző bíróval szemben is, szintén szabad mérlegelést biztosító, egyben rendkívüli jogosítvány is. A szabályozás ugyanis feljogosítja a nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatóját arra, hogy egy érvényes és kockázatmentes biztonsági szakvéleménnyel rendelkező, ítélkezési tevékenységet folytató bíróval szemben felülvizsgálati eljárást indítson. Ez a jogosultság az Alkotmánybíróság megítélése szerint olyan széleskörű felhatalmazás, amely szintén ellentétes a bírói függetlenség elvével. 

Az ügy előadó alkotmánybírája dr. Szalay Péter volt.

---