AB: Az Országgyűlés nem gondoskodott a Nemzeti Földalap hosszú távú megőrzéséről

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az Alkotmánybíróság megállapította: az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet idézett elő azáltal, hogy nem gondoskodott olyan szabály megalkotásáról, amely biztosítaná a Nemzeti Földalap sarkalatos szabályokkal védett vagyonának hosszú távú megőrzését, és kizárná annak lehetőségét, hogy egyszerű többséggel elfogadható törvények alkalmazása a Nemzeti Földalap céljainak, így a természeti erőforrások – különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, főként a honos növény- és állatfajok – védelme, fenntartása és megvalósítása a jövő nemzedékek számára veszélyeztető mértékű vagyonvesztéshez vezessen. A döntéshez Salamon László és Szabó Marcel párhuzamos indokolást, Balsai István, Czine Ágnes, Dienes-Oehm Egon, Hörcherné Marosi Ildikó és Stumpf István különvéleményt csatoltak.

1. Az alapügy

Az ellenzéki országgyűlési képviselők által jegyzett indítvány szerint két törvényt és egy országgyűlési határozatot a kormány és a parlament egyszerű többsége azért alkotta meg, hogy a „Földet a gazdáknak!” Program keretében az állami tulajdonú földek értékesítéséhez szükséges intézkedésekről szóló 1666/2015. (IX. 21.) kormányhatározatnak a 36/2015. (XII. 16.) AB-határozat által megsemmisített 2. pontját utólagosan pótolja, és a törvényellenes célból lefolytatott értékesítést utólag törvényesítése.

A Nemzeti Földalapról szóló 2010. évi LXXXVII. törvény (Nfatv.) módosításáról szóló 2016. évi CVII. törvény 1. §-a az Nftav. 28. §-át úgy egészíti ki, hogy a Nemzeti Földalapba tartozó földrészletek hasznosításából származó bevételeket nem csak földvásárlásra és az Nfatv.-ben foglalt földbirtokpolitikai irányelvek megvalósítására lehet fordítani, hanem az államadósság csökkentesére is. A módosító törvény 2. §-a Nfatv. új 38. §-ának megállapításával pedig azt mondja ki, hogy a „Földet a gazdáknak!” Programról szóló 2016. évi CVI. törvény (FAGtv.) hatályba lépését követően „a jogszabályon alapuló, továbbá az ingatlanra közérdekből jogszabályban feljogosított szervek javára alapított használati jog, vezetékjog vagy ugyanezen okokból alapított szolgalom, valamint a helyi önkormányzat javára alapított vezetékjog kivételével a Nemzeti Földalapba tartozó földrészlet nem terhelhető meg, biztosítékul nem adható, azon – 100%-os állami tulajdonban álló gazdálkodó szervezet kivételével – harmadik személy javára osztott tulajdon nem létesíthető”. Ugyanakkor a 38. § (2) bekezdése szerint e rendelkezést a FAGtv. hatályba lépésekor folyamatban lévő értékesítési eljárások során nem kell alkalmazni.

A FAGtv. két érdemi rendelkezést tartalmaz: az 1. § (1) bekezdése szerint az Országgyűlés jóváhagyja az állami tulajdonban álló földeknek a „.Földet a gazdáknak!” Program keretében történt értékesítését, a (2) bekezdése szerint pedig a „Földet a gazdáknak!” Program keretében az állami tulajdonban álló termőföldek árverési eljárásai lezárulnak. A „Földet a gazdáknak!” Programról szóló 26/2016. (X. 27.) OGY-határozat (OGYh.) 1. pontja a FAGtv. rendelkezéseit ismétli meg, míg a 2. pontjában az Országgyűlés felkéri a kormányt, hogy a „Földet a gazdáknak!” Programból származó értékesítési bevételek teljes összegét az államadósság csökkentésére fordítsa.

Az indítványozók álláspontja szerint a támadott normák utólag hagyják jóvá a törvénysértő célú átruházásokat, ráadásul alkotmánysértő módon egyszerű többséggel lettek elfogadva. Ezen kívül az OGYh. tartalma szerint jogszabályi rendezést igénylő kérdésekről rendelkezik országgyűlési határozati formában.

Az indítványozók az új értékesítési cél meghatározását, azaz az államadósság csökkentését tartalmilag sem tartják alkalmasnak az Alaptörvény szerinti követelmény kielégítésére, mivel az Országgyűlés ezzel valójában nem rögzített konkrét felhasználási célt, hiszen semmilyen garanciát nem írt elő arra, hogy a földeladásból származó bevételek felhasználásáról ő maga vagy a költségvetést végrehajtó kormány ne döntsön teljesen szabadon. Tekintettel arra, hogy az államadósság-szolgálat éves költsége az ezermilliárd forintot meghaladja, a programból származó, a kormány által 260-270 milliárd forintra becsült értékesítési bevétel úgy is felhasználható az államadósság csökkentésére, hogy egyidejűleg az eredetileg az adóssággal kapcsolatos kiadásokra tervezett összeget a központi költségvetés végül más célra használja fel. Az államadósság csökkentése tehát ebben a formában valós korlátot jelentő felhasználási célt nem jelent.

Az Alaptörvény a nemzeti vagyon megőrzésének, védelmének és a nemzeti vagyonnal való felelős gazdálkodásnak a követelményeit minősített többségű szabályozási tárgykörbe utalja. A támadott szabály tehát egyrészt arra ad lehetőséget, hogy a Nemzeti Földalap vagyonát csökkentsék, az értékesítési bevételt a sarkalatos törvénnyel létrehozott szervezet- és célrendszerből kivonják. Másrészt a két támadott törvényt egyszerű többséggel fogadta el az Országgyűlés, az elfogadás módja tehát ellentétes az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdés harmadik mondatával.

Az AB szerint az elővigyázatosság környezetjogban általánosan elfogadott elvének értelmében az államnak kell biztosítania, hogy a környezet állapotának romlása egy adott intézkedés következményeként ne következzen be. A vizsgált szabályozás hiányossága abból fakad: a jogszabály nem zárja ki annak lehetőségét, hogy a Nemzeti Földalap céljainak megvalósítását veszélyeztető mértékű vagyonvesztés következzen be

2. Az AB-döntés indokai

Az Alkotmánybíróság (AB) megállapította, hogy az indítványnak az a része, amely a kifogásolt rendelkezések sarkalatosságával kapcsolatos érvelést tartalmaz, megfelel az Alaptörvény és az Abtv. szabályainak. Az Alkotmánybíróság ezért elsőként azt vizsgálta, hogy a támadott szabályok sértik-e az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdése harmadik mondatát, a sarkalatos törvényre vonatkozó követelményt.

Az Alkotmánybíróság korábban már több ügyben vizsgálta az Nfatv. és az Alaptörvény viszonyát. A 16/2015. (VI. 5.) AB-határozattal elbírált ügyben az Alkotmánybíróság megállapította, ha egy szabályozási tárgykörről az Alaptörvény alapján kétséget kizáróan megállapítható, hogy kizárólag sarkalatos törvénnyel szabályozható, úgy az egyszerű többséggel elfogadott szabályozás közjogi érvénytelenséget eredményez. Az AB szerint az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdése általános jellegű megfogalmazásából adódóan csak esetről esetre állapítható meg, hogy a sarkalatosság követelménye fennáll-e, és hogy a szóban forgó szabályozási tárgy mely elemeire terjed ki. A jelen ügyben az Országgyűlés egyik támadott szabályt sem sarkalatos rendelkezésként alkotta meg.

Az Alaptörvény P) cikke a természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, főként a honos növény- és állatfajok, továbbá a kulturális értékek, mint a nemzet közös örökségének védelméről, fenntartásáról, a jövő nemzedékek számára történő megőrzéséről szól. Az Alaptörvény P) cikk (2) bekezdése valamennyi termőföldre vonatkozik, függetlenül annak tulajdonosától, míg az Nfatv. ezzel szemben csak a nemzeti vagyon körébe tartozó, a Nemzeti Földalap vagyongazdálkodása alá eső, állami tulajdonban álló földrészletekre.

Az AB szerint az Alaptörvény P) cikkének (2) bekezdéséből nem következik kényszerítően az Nfatv. egyes szabályainak sarkalatossága, mivel az Alaptörvényben előírt garanciát másik törvény, a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (Földforgalmi tv.) biztosítja. Viszont az Nfatv. kétségtelenül erősíti ezeket a garanciákat, ezért nem értelmezhető úgy, hogy az Országgyűlés az Alaptörvényhez képest bővítette volna a sarkalatos törvények körét. Az Nfatv. 28. §-a nem a Nemzeti Földalapba tartozó földrészletek hasznosítására irányul, hanem a Nemzeti Földalapba tartozó földrészletek hasznosításából származó bevétel felhasználására. Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint azonban nincs olyan szabály az Alaptörvényben, amely valamely állami bevétel felhasználásáról szóló törvényhozói döntéshez a sarkalatosság követelményét fűzné: a nemzeti vagyon hasznosításából eredő bevétel a központi költségvetésről szóló törvény tartalmához tartozik. Vagyis az AB szerint a nemzeti vagyon megőrzése, védelme és a vele gazdálkodás követelményei – amit az Alaptörvény 38. cikke szerint sarkalatos törvény határoz meg – elkülönülnek az átruházásakor a helyébe lépő bevételtől, ugyanis a 39. cikk (2) bekezdése is következetesen külön említi a közpénzeket és a nemzeti vagyont. Ez az elkülönítés csak úgy értelmezhető, hogy ha a közpénzekre az Alaptörvény külön szabályt tartalmaz, akkor a nemzeti vagyonra vonatkozó általános szabályok a közpénzekre közvetlenül nem alkalmazhatók.

Ilyen külön szabályt tartalmaz a közpénzeket illetően a 36. és a 37. cikk a költségvetési bevételek, kiadások és a költségvetési gazdálkodás tekintetében. A 36. és 37. cikk pedig következetesen törvényi és nem sarkalatos törvényi szabályozásról rendelkezik. Ebből következően a költségvetés részét képező pénzeszközökre (közpénzre) nem alkalmazható a 38. cikk (1) bekezdés harmadik mondatában a nemzeti vagyonra előírt sarkalatos szabályozás követelménye. Ezért a vagyonelemek értékesítéséből származó bevételekre vonatkozó szabályoknak akkor sem kell sarkalatosaknak lenniük, ha a vagyonelemmel gazdálkodás, azok hasznosítása egyébként sarkalatos törvényi szabályozáshoz kötött.

Ezt meghaladóan az Alkotmánybíróság elvi éllel azt is megállapította, hogy a sarkalatosság követelménye tekintetében csak az Alaptörvény rendelkezései irányadók. Az Országgyűlés, mint törvényhozó nem állapíthat meg az Alaptörvényhez képest további sarkalatosságot igénylő tárgyköröket, ezeket csak az Alaptörvény módosításával, alkotmányozó hatalmát gyakorolva teheti meg. Az Alkotmánybíróság a sarkalatosság kivételességére szintén tekintettel van, az Alaptörvény ilyen szabályait nem értelmezi kiterjesztően.

Ebből következőleg az Alaptörvény 38. cikk (2) bekezdésében említett, az állam kizárólagos tulajdonának és kizárólagos gazdasági tevékenységének körét, valamint a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyon elidegenítésének korlátait és feltételeit meghatározó törvények sarkalatos rendelkezésein túl további szabályoknak az AB szerint nem kell sarkalatosnak lenniük, ezért az AB az Nfatv. 28. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasította.

Ehhez kapcsolódóan az AB értékelése szerint az Nfatv. 38. §-ában szereplő, a termőföld tulajdonjogának megszerzésére, valamint hasznosítására vonatkozó egyes előírások csupán részletszabályok. Miközben az Alaptörvény egyes esetekben a szabályozás részletei tekintetében is megköveteli a sarkalatosságot, az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdés harmadik mondata nem a szabályozás összes részletéhez, hanem csak a követelmények megalkotásához írja azt elő.

Ezek alapján az AB arra a következtetésre jutott, hogy az Nfatv. 48. §-ában felsorolt sarkalatos rendelkezések eleget tesznek az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdésében írtaknak, ennél részletesebb sarkalatos szabályozás az Alaptörvényből nem következik. Vagyis nincs az Alaptörvényből fakadó kötelezettség a Nfatv. új 38. §-ának tartalmával kapcsolatban a sarkalatos szabályozásra. Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság az Nfatv 38. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló indítványt is elutasította.

Az Alkotmánybíróság észlelte ugyanakkor, hogy az Nfatv. 28. §-a nem tartalmaz semmilyen szabályt arról, hogy a földvásárlásra, az Nfatv.-ben foglalt földbirtokpolitikai irányelvek megvalósítására vagy az államadósság csökkentésére milyen arányban lehet a bevételeket fordítani. Másképpen megfogalmazva ez azt jelenti, hogy a törvény nem zárja ki olyan költségvetési döntések sorozatát, amely hosszú távon a Nemzeti Földalap által kezelt vagyont jelentős mértékben csökkenti, ami végső soron akár a Nemzeti Földalap tényleges megszűnéséhez, kiüresítéséhez vezethet.

[htmlbox karteritesi_jog]

Az AB szerint az elővigyázatosság környezetjogban általánosan elfogadott elvének értelmében az államnak kell biztosítania azt, hogy a környezet állapotának romlása egy adott intézkedés következményeként ne következzen be. A vizsgált szabályozás esetében bizonytalanság áll fenn a tekintetben, hogy az veszélyezteti-e az Nfatv.-ben foglalt célok érvényesülését, és ezáltal végső soron az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdésén alapuló, a környezet és természet megóvásának kötelezettségét. A szabályozás hiányossága abból fakad, hogy a jogszabály nem zárja ki annak lehetőségét, hogy a Nemzeti Földalap céljainak megvalósítását veszélyeztető mértékű vagyonvesztés következzen be.

Az Alkotmánybíróság ezért megállapította, hogy az NFA hosszú távú fennmaradására és vagyonvesztésének esetleges elkerülésére vonatkozóan jelenleg semmilyen szabály nincs. A súlyos vagy teljes vagyonvesztés viszont az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdésén alapuló sarkalatos szabályok lerontását jelentené. A jogi szabályozás Alaptörvényből levezethető lényeges tartalma tehát hiányos. Ebből következően az Országgyűlés azáltal, hogy a Nfatv. 28. §-ának módosításával egyidejűleg nem alkotott olyan szabályt is, amely biztosítaná a Nemzeti Földalap sarkalatos szabályokkal védett vagyonának hosszú távú megőrzését, és kizárná annak lehetőségét, hogy egyszerű többséggel elfogadható törvények alkalmazása olyan mértékű vagyonvesztéshez vezessen, amely a Nemzeti Földalap céljainak megvalósítását veszélyezteti, mulasztásban megnyilvánuló alaptörvénysértést követett el. Az Alkotmánybíróság ezért felhívta az Országgyűlést a mulasztás kiküszöbölésére.

Az ügy előadó alkotmánybírája dr. Varga Zs. András volt.

---