AB: méltóságvédelem, identitáskontroll, szuverenitáskontroll

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az alapvető jogok biztosa az Alaptörvény XIV. cikk (1) és (2) bekezdésének, valamint az E) cikk (2) bekezdésének értelmezését kérte az Alkotmánybíróságtól. A testület az ügyet kettéválasztotta és elsőként az E) cikk vonatkozásában hozta meg döntését, amelyhez Salamon László különvéleményt, öt további bíró, Dienes-Oehm Egon, Juhász Imre, Pokol Béla, Stumpf István és Varga Zs. András pedig párhuzamos indokolást csatolt.

1. Az alapügy

Az alapvető jogok biztosa indítványának okát az Európai Unió Tanácsa által 2015. szeptember 22-én elfogadott 2015/1601. számú határozata adta, amely átmenti intézkedésként az Olaszországban és Görögországban tartózkodó menedékkérelmet benyújtott személyek más tagállamokba történő áthelyezéséről rendelkezik. Az indítvány szerint azért volt szükség az Alaptörvény rendelkezéseinek értelmezésére, „hogy a magyar intézmények és szervek Alaptörvénnyel összhangban történő működése biztosítható legyen.”

Az alapjogi biztos szerint az uniós határozat, amely 1294 személy Magyarországra történő áthelyezését rendelte el, eltér „az uniós jogrendnek az alapjogok és az emberi méltóság szigorú védelmén alapuló szokásos jogi megközelítésétől.” Az indítványozó hivatkozott több nemzetközi szervezetre (ENSZ Emberi Jogi Bizottság, Európa Tanács Miniszteri Bizottsága, Faji Diszkrimináció Kiküszöbölésével Foglalkozó Bizottság), bíróságra (Emberi Jogok Amerikaközi Bírósága, Emberi Jogok Európai Bírósága) és egyezményre (Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egységokmánya 13. és 14. cikk, Emberi Jogok Európai Egyezménye, 1951-es genfi Menekültügyi Egyezmény, 1967-es New York-i jegyzőkönyv), amelyek alátámasztják az egyediesítő, objektív és ésszerű vizsgálat szükségességét, és ezzel összefüggésben a csoportos kiutasítás tilalmát, valamint a menedékkérőknek az eljárás lezárulásáig az illető államban történő jogszerű tartózkodáshoz való jogát. Az alapvető jogok biztosa álláspontja szerint az uniós határozat ellentétben áll a Dublin III. rendelettel is, utalt továbbá az Alapjogi Charta 47. cikkére és 19. cikk (1) bekezdésére, amely kifejezetten megfogalmazza a kollektív kiutasítás tilalmát.

[multibox]

Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az indítvány az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdésével kapcsolatosan két konkrét alkotmányjogi problémát vet fel: az alapjogi fenntartást (nevezetesen, hogy egy uniós jogi aktus sértheti-e az alapjogokat), illetve az úgynevezett ultra vires uniós jogi aktusok megítélésének kérdését.

Az alapjogi biztos tehát arra volt kíváncsi, hogy az alaptörvényi klauzulában foglalt korlátozások akadályát képezhetik-e a többi tagállammal közös európai uniós hatáskörgyakorlásnak, vagyis az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése tekinthető-e alapjogvédelmi fenntartásnak.

Ezen kívül az indítványozó álláspontja szerint „[a]z Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése alapján a magyar alkotmányos intézmények és szervek akkor kötelesek az európai uniós jogi aktusok végrehajtására, ha azok az Európai Uniót alapító szerződések felhatalmazásán alapulnak.” Az alapjogi biztos szerint a hatáskört túllépő, azaz ún. ultra vires rendeletek, irányelvek, határozatok betartására a magyar intézményeknek és szerveknek nincs alkotmányos kötelezettségük, mivel azok túlmennek az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez „szükséges mértéken”.

2. A döntés indokai

Az Alaptörvény értelmezni kért szabálya szerint „Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja.”

Az Alkotmánybíróság a döntésében több szempontot is mérlegelt. Elsőként arra utalt, hogy tudatában van annak, hogy az Európai Unió Bírósága nézőpontjából az uniós jog egy független, autonóm jogrendként került meghatározásra a híres Costa v ENEL ügyben. Az Európai Unió ugyanakkor egy olyan jogközösség, amelynek végső alapját a tagállamok által kötött nemzetközi szerződések képezik. Ezért, mint a szerződések urai, végső soron a tagállamok nemzeti aktusai határozzák meg azt, hogy az uniós jog az adott tagállamban mennyiben élvez elsőbbséget a tagállam saját jogával szemben.

Az Alkotmánybíróság utalt arra is, hogy a kérdés tekintetében kiemelt jelentőségűnek tartja az Európai Unión belüli alkotmányos párbeszédet is, ezért megvizsgálta, hogy az ultra vires aktusok, illetve az alapjogi fenntartás tekintetében mi a tagállamok álláspontja. Az Alkotmánybíróság az egyes tagállamok (Németország, Franciaország, Lettország, Észtország, Írország, Lengyelország, Csehország, Nagy Britannia, Spanyolország) alkotmánybírósági feladatokat ellátó testületei gyakorlatának áttekintése alapján azt állapította meg, hogy saját hatáskörében kivételes esetekben és ultima ratio jelleggel, azaz a tagállamok közötti alkotmányos párbeszéd tiszteletben tartása mellett megvizsgálhatja, hogy az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdésén alapuló hatáskörgyakorlás folytán sérül-e az emberi méltóság, más alapvető jog lényeges tartalma, vagy Magyarország szuverenitása, illetve alkotmányos önazonossága.

Mindemellett az európai alkotmányos párbeszéd keretei között az Alkotmánybíróság utalt arra is, hogy az Európai Unió Bírósága is tiszteletben tartja a tagállamok kompetenciáit, illetve tekintettel van azok alkotmányos igényeire.

Az alapjogi fenntartás vonatkozásában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy Magyarország területén a közhatalom bármely formában történő gyakorlása (legyen az akár a többi tagállammal közös hatáskörgyakorlás) alapjogilag kötött, és az alapjogok már elért alkotmányos védelmi szintjét az Európai Unióhoz történő csatlakozás sem érintette.

Mivel az Alaptörvény I. cikk (1) bekezdése értelmében az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogainak védelme az állam elsőrendű kötelezettsége, ezért minden más csak ezt követően érvényesülhet. Az AB utalt a német Alkotmánybíróságnak az ún. Solange-határozatokban kifejtett álláspontjára is, amely azt mutatja, hogy az Európai Unió az intézményi reformok, az Alapjogi Charta és az Európai Unió Bírósága révén az alapvető jogoknak többnyire a nemzeti alkotmányok által biztosított szintjével azonos, vagy legalább kielégítő mértékű védelmét képes biztosítani. Ennek következtében az Alkotmánybíróság részére fenntartott felülvizsgálati lehetőséget az együttműködési kötelezettségre tekintettel, az európai jog lehetőség szerinti érvényesülését szem előtt tartva kell alkalmazni, az Alkotmánybíróság ugyanakkor nem mondhat le az emberi méltóság és az alapvető jogok lényeges tartalmának ultima ratio jellegű védelméről, és biztosítania kell, hogy az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése alapján megvalósuló közös hatáskörgyakorlás nem jár az emberi méltóság vagy más alapvető jogok lényeges tartalmának sérelmével.

[htmlbox jogaszdij]

Az Alkotmánybíróság az indítványozó hatáskör túllépésére vonatkozó indítványával kapcsolatban rögzítette, hogy egy uniós jogi aktus ultra vires jellegének felmerülésekor az alapító szerződések alapján az Országgyűlés és a Kormány teheti meg az adott helyzetben rendelkezésére álló és szükségesnek ítélt lépéseket. Mindazonáltal az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése egyszerre biztosítja Magyarország vonatkozásában az uniós jog érvényességét és jelenti egyben az átruházott, illetve közösen gyakorolt hatáskörök korlátját is. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság a közös hatáskörgyakorlás két fő korlátját állapította meg: a közös hatáskörgyakorlás nem sértheti Magyarország szuverenitását (szuverenitáskontroll), másrészt nem járhat az alkotmányos önazonosság sérelmével (identitáskontroll). Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta ugyanakkor, hogy a szuverenitás-, illetve az identitáskontroll tárgya nem közvetlenül az uniós jogi aktusok, illetve értelmezésük, így azok érvényességéről vagy érvénytelenségéről, illetve alkalmazásbeli elsőbbségéről sem nyilatkozik.

A szuverenitáskontrollal kapcsolatosan az Alkotmánybíróság megjegyezte, hogy mindaddig, amíg az Alaptörvény B) cikke a független, szuverén államiság elvét tartalmazza és a közhatalom forrásaként a népet jelöli meg, ezeket a rendelkezéseket az E) cikk szerinti uniós klauzula nem üresítheti ki. Magyarország az Európai Unióhoz történt csatlakozásával nem mondott le a szuverenitásáról, hanem csak egyes hatáskörök közös gyakorlását tette lehetővé.

Az identitáskontrollal kapcsolatosan az Alkotmánybíróság utalt az Európai Unióról szóló Szerződés 4. cikk (2) bekezdésére, amely szerint „[a]z Unió tiszteletben tartja a tagállamoknak a Szerződések előtti egyenlőségét, valamint nemzeti (alkotmányos) identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének, ideértve a regionális és helyi önkormányzatokat is.” Az Alkotmánybíróság szerint az alkotmányos identitás védelmét egyfajta, az egyenjogúság és kollegialitás alapelvein nyugvó, egymás kölcsönös tisztelete mellett folytatott együttműködés keretében indokolt biztosítani az Európai Unió Bíróságával együtt, hasonlóan a számos más tagállam Alkotmánybírósága, illetve hasonló funkcióval bíró legfőbb bírósági fóruma által jelenleg is követett gyakorlathoz.

Az AB szerint Magyarország alkotmányos önazonossága nem statikus és zárt értékek jegyzéke, ugyanakkor több olyan fontos összetevőjét emelte ki példálózó jelleggel, amelyek azonosak a ma általánosan elfogadott alkotmányos értékekkel: a szabadságjogok, a hatalommegosztás, a köztársasági államforma, a közjogi autonómiák tisztelete, a vallásszabadság, a törvényes hatalomgyakorlás, a parlamentarizmus, a jogegyenlőség, a bírói hatalom elismerése, a velünk élő nemzetiségek védelme. Az AB szerint egyebek mellett ezek történeti alkotmányunk olyan vívmányai, amelyeken az Alaptörvény és általa a magyar jogrendszer nyugszik. Az alkotmányos önazonosság védelme mindaddig az Alkotmánybíróság feladata marad, amíg Magyarország szuverenitással rendelkezik, amiből az is következik, hogy a szuverenitás és az alkotmányos önazonosság számos ponton érintkezik egymással, így a rájuk vonatkozó két kontrollt adott esetben egymásra tekintettel kell elvégezni.

Az ügy előadó alkotmánybírája dr. Sulyok Tamás volt.

---