Jogszabályfigyelő 2024 – 44. hét
Alábbi cikkünkben a 2024/107–108. számú Magyar Közlönyben megjelent szakmai újdonságok és az Országgyűlés honlapján közzétett közlemények közül válogattunk.
Alkotmányos-e a minősített többség?
Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.
Tavalytól lehetőségünk van úgynevezett Stabilitás Megtakarítási Számla nyitására. Az új jogintézmény lényegében alkalmas arra, hogy a számlatulajdonosok külföldről a magyar adóhatóság számára mindeddig láthatatlan pénzeket hozzanak haza, s a feltételek fennállása esetén ehhez személyi jövedelemadótól mentesen jussanak hozzá. A Stabilitás Megtakarítási Számlára vonatkozó részletes szabályok olyan sarkalatos törvényben kaptak helyet, amely az Alaptörvény szerint „a közteherviselés alapvető szabályait” tartalmazza. Az Ars Boni jogi folyóirat írása arra keresi a választ: helyesen döntött-e a jogalkotó, s dönthet-e erről az Alkotmánybíróság?
A 2011. decemberi jogalkotási dömping egyik elemeként került be a jogrendszerbe a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (a továbbiakban: Gst.), melynek több passzusát az Alaptörvény megfelelő rendelkezéseire utalva minősített többséggel fogadta el a jogalkotó. A Gst. V. fejezete a közteherviselés, míg a VI. a nyugdíjrendszer alapvető szabályait rögzíti. A kétharmados szavazatarány alkotmányos alapját az Alaptörvény 40. cikke adja: „A közteherviselés és a nyugdíjrendszer alapvető szabályait a közös szükségletek kielégítéséhez való kiszámítható hozzájárulás és az időskori létbiztonság érdekében sarkalatos törvény határozza meg.”
A Gst.-ben különösen az adórendszert érintő rendelkezések rendkívül sokszínűek: a fizetési kötelezettségek fajtáinak és megállapításának részletezése mellett helyet kaptak itt egyes adónemekre vonatkozó átfogó szabályok, közép- és hosszú távú célkitűzések, valamint a családi adókedvezmény körvonalai is. A Gst. V. fejezetét egy utólagos módosítás egészítette ki a Stabilitás Megtakarítási Számla jogintézményének szabályaival: ennek következtében egy adójogi megoldás részletes kibontásához minősített többség kapcsolódik. Az alkotmányossági problémát lényegében az Alaptörvényből fent idézett „alapvető” szó értelmezése jelentheti. A következőkben azt vizsgálom, mennyiben tekinthető a Stabilitás Megtakarítási Számla Gst.-be épített összes rendelkezése a közteherviselés alapvető szabályának, vagyis indokolt-e esetükben az Alaptörvényből következő sarkalatos minősítés?
A kérdés egyáltalán nem bagatell, vagy pusztán elméleti: mivel ha a válasz igenlő, azzal azt is állítjuk, hogy a magyar adórendszer alapvető szabályai közé tartozik az igazságos közteherviselést több tekintetben is sértő adóamnesztia részletes szabályozása.[1]
1. A Stabilitás Megtakarítási Számla
E sajátos megoldás lényege, hogy a speciális számlán elhelyezett, ötmillió forintot nem meghaladó összegre az általánosnál kedvezőbb adószabályok vonatkoznak. E mellett a pénz megszerzésének módja és időpontja sem firtatható. A jogalkotó célja a Gst.-ben is elismert módon az volt, hogy az eltitkolt, nem ritkán illegálisan szerzett jövedelmeket bevonhassák a közteherviselésbe. Tulajdonképpen adóamnesztiával állunk szemben: a számlára befizetett összeg eredetét az illetékes hatóságok nem vizsgálhatják, megdönthetetlen vélelmet állít fel a Gst. arra vonatkozóan, hogy a befizető a számlán történő elhelyezés pillanatában szerezte jövedelmét. A fizetési kötelezettség keletkezésének időpontja az a nap, amikor a befizető részére a számlát kezelő kifizetést folyósít az odahelyezett összegből. A befizető a személyi jövedelemadót (a továbbiakban: Szja.) leszámítva valamennyi egyéb közteher alól mentesül felvett pénze után, sőt, az idő múlásával a speciális Szja. is folyamatosan csökken, 5 év után pedig teljesen eltűnik. Innentől tehát a szóban forgó jövedelem adómentes.
Ezen az úton az állam esetleg utólag hozzájuthat a jogellenesen meg nem fizetett közterhek egy részéhez, mérsékelheti devizában való eladósodásának mértékét, továbbá csökkentheti a „láthatatlan”, illetve külföldre vitt jövedelmek körét. A számlát nyitó magánszemélyek mentesülnek a jövedelem eltitkolásának kockázata alól, az eredeti fizetési kötelezettség egy részének teljesítésével megelőzhetik az esetleges eljárásokat velük szemben. Gyakorlatilag tisztára moshatják pénzüket. A Gst. felhatalmazása alapján a szabályrendszert a Stabilitás Megtakarítási Számla végrehajtási rendelete teszi teljessé a számla működtetésével kapcsolatos technikai szabályok megállapításával.
2. Az Alkotmánybíróság hatásköre
Az alkotmányi környezet ismeretében megkerülhetetlen, hogy mindenekelőtt az Alkotmánybíróság (a továbbiakban: Ab) eljárási lehetőségét támasszuk alá. Az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdése (egyszerűsítve a cizellált szöveget) a közterheket érintő szabályozás alkotmányossági felülvizsgálatának lehetőségét főszabályként kizárja mindaddig, ameddig az államadósság GDP-hez viszonyított aránya az 50 százalékot meghaladja.
Ülésezik a parlament. Alkotmányos mérlegen a kétharmad és az adóamnesztia viszonya
Azonban e korlát alól az Alaptörvény két kivételt enged (amikor tehát mégis eljárhat az Alkotmánybíróság): bizonyos alapjogok sérelmét, valamint azt az esetet, „ha a törvény megalkotására, vagy kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvénybe foglalt eljárási követelmények nem teljesültek”. Jelen esetben egy alkotmányi szinten meghatározott eljárási feltételről beszélünk, e körben tehát az Ab hatásköre biztosan nem korlátozott. Ez alapján a testületnek módja lenne egy megfelelő indítvány esetén a minősített többség alkotmányosságát elbírálni. Mint később látni fogjuk, ez az eljárási lehetőség más irányból is megalapozható. A formai mellett számos, a tartalmi alkotmányossági felülvizsgálat lehetőségét támogató érv is felhozható. Ebből kiindulva tehát az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésére hivatkozva nem zárható ki a Gst. sarkalatos rendelkezéseinek sem formai, sem tartalmi alkotmányossági felülvizsgálata.
3. A sarkalatosság-koncepció, és az alkotmánybírósági gyakorlat
A kétharmados szavazatarány az előző Alkotmány esetében főként egyes törvényekhez, nem pedig meghatározott tárgykörökhöz, rendelkezésekhez kapcsolódott. Ennek megfelelően a kétharmados és az egyszerű többséget igénylő törvények csoportja jól elhatárolódott egymástól. Bizonyos esetekben mégis felmerült annak lehetősége, hogy egy adott törvény tartalmazhat egyszerre minősített- és egyszerű többséghez kötött rendelkezéseket, erre példaként az önkormányzati törvény, vagy a rendőrségi törvény említhető.
Az Ab főként ezek kapcsán foglalkozott a kétharmados szabályozás határaival, ami annál is figyelemreméltóbb, mert a problémát a testület éppen egy, az általam vizsgált „alapvető” rendelkezés fogalmához közelálló kategória, a „lényegi elem” segítségével akarta feloldani [egyebek mellett: 54/1996. (XI. 30.) AB határozat, 4/1993 (II. 12.) AB határozat, 55/2010. (V. 5.) AB határozat, 1/1999. (II. 24.) AB határozat, 31/2001. (VII. 11.) AB határozat]. A testület azt az álláspontot képviselte, hogy a megjelölt kétharmados tárgykörök lényegi elemeit kell feltétlenül minősített többséggel szabályozni, egyéb vonatkozásban az egyszerű többség is elegendő.
Az Alaptörvény elfogadása változást hozott a sarkalatosság koncepciójában is: az Alaptörvény azt jelöli meg, hogy mely tárgykörökre vonatkozó részletes, vagy alapvető rendelkezéseket kell kétharmaddal elfogadni (a felhatalmazás tehát nem a teljes törvényre, hanem annak csak bizonyos rendelkezéseire szól), az egyes törvényekben pedig az úgynevezett sarkalatossági záradék rögzíti, hogy mely passzusokra vonatkozik ez az alkotmányos követelmény. Ennek számunkra fontos gyakorlati következménye kétirányú: egyrészt megszaporodhat az egyes rendelkezések sarkalatosságát vitató indítványok száma, bár eddig csak néhány ilyen ügy került a testület elé. Másrészt a Stabilitási Megtakarítás Számla esetében is a sarkalatossági záradékból ered a minősített többség, tehát egy esetleges beadvány nem magát a sarkalatos adóügyi rendelkezést, hanem az egyszerű többséggel elfogadott sarkalatossági záradékot támadná. Ez tovább erősíti azt a megközelítést, hogy az Ab-nek a tárgyalt hatásköri korlát ellenére van hatásköre a kétharmados szavazatarány alkotmányossági felülvizsgálatára.
4. Az „alapvető szabály”
Az alkotmányjogi háttér feltárását követően érkezhetünk el a probléma gyökeréhez: az „alapvető” kifejezés értelmezéséhez. Helyzetünket nehezíti, hogy semmiféle jogi kötőerővel bíró meghatározás nem áll rendelkezésre e kategória azonosítására. További probléma, hogy a „közteherviselés alapvető szabályainak” köre tudományos fogalomnak sem tekinthető, ilyen csoportosítással legfeljebb a jogi ismeretterjesztésben szembesülhetünk. Az „alapvető” szó annyira része legszűkebb szókincsünknek, hogy értelmező szótárak, enciklopédiák sem foglalkoznak vele. Ebből következően a szó általánosan elfogadott nyelvtani értelmezését hívhatjuk csak segítségül. Az „alapvető szabály” általános érvényű definíciója aligha állítható össze, tartalma azonban jó eséllyel körvonalazható. Erre két irány kínálkozik: formai, valamint tartalmi ismérvek mentén gondolkodhatunk.
Az Alkotmánybíróság. Megfelelő indítvány esetén az Ab minden bizonnyal érdemben vizsgálná a beadványt
Előbbi kapcsán az „alapvető szabály” attól válik ilyenné, hogy az Országgyűlés minősített többséggel fogadta el az adott rendelkezést és a sarkalatossági záradékban kifejezésre juttatta, hogy a közteherviselés alapvető szabályáról van szó. Ezen erősen jogpozitivista felfogás alkalmazása esetén a kétharmados többség, a széles körű politikai támogatás a központi elem, szakmai, alkotmányossági mércék csak az adott kereteken belül érvényesülhetnek.
A tartalmi elemzést igénylő értelmezés azt feltételezi, hogy az érintett normákat meghatározott szempontrendszer alapján tekintjük alapvetőnek, vagy rekesztjük ki azokat e körből. Az Ab ekkor a kritériumok kijelölésében és érvényesítésében juthat szerephez. Az alapvető rendelkezés terminológia konszolidált értelmezésébe az adott tárgykört lehatároló, azt teljes mértékben átható, valamennyi szegmensére érvényes normák kerülhetnek. Így ilyenek egyes alapelvek, célkitűzések, vagy a konkrét esetben a fizetési kötelezettségek típusainak nevesítése.
A Stabilitás Megtakarítási Számla esetében már az is erősen kérdéses, hogy egyáltalán helye lehet-e az alapvető szabályok között, joghatásánál fogva dogmatikailag inkább az Szja. törvény adókedvezményeket taglaló rendelkezései között lenne a helye. Az azonban bizonyosnak látszik, hogy a számlára vonatkozó részletes adószabályok nem tekinthetők olyanoknak, amelyek alapvető fontosságúak, így minősített többséget igényelnének. De még ha el is fogadjuk, hogy a Stabilitás Megtakarítási Számla elsődleges jelentőségű jogintézmény, akkor is legfeljebb körvonalai kaphatnak helyet a közteherviselés alapvető rendelkezései között, a részletesebb kifejtésnek más adótörvényekben, egyszerű többség mellett lenne helye. A Stabilitás Megtakarítási Számla sarkalatossá minősítésének logikáját követve szinte a teljes Szja. törvényhez minősített többség volna rendelhető.
Az pedig további kérdés, hogy minősíthető-e a közteherviselés alapvető szabályának egy olyan megoldás, amely az adójogi normák megsértésének következményei alól mentesít. A helyzet rendezésére jó példát adhat a családi adókedvezmény intézményesítése: az Alaptörvényben is találkozhatunk vele [Alaptörvény XXX. cikk (2) bekezdés], de találhatunk rá vonatkozó, a részleteket rögzítő rendelkezéseket a Gst.-ben és a Szja.-törvényben is.
Szükséges hangsúlyozni, hogy a Stabilitás Megtakarítási Számla szabályainak sarkalatos jellege nem önmagában jelent igazán nagy kockázatot, sokkal inkább figyelemre méltó, hogy egy új lehetséges jogalkotási technikára mutat rá: egyes adózással/nyugdíjjal összefüggő jogintézményeknek a közteherviselés/nyugdíjrendszer alapvető szabályaként való megjelölésével azok sarkalatos rendelkezéssé minősíthetők, így módosításuk később jóval nehezebb lehet. Annak érdekében, hogy ezt megelőzzük, célszerű lenne az „alapvető szabály” formula tartalmának jogalkotói rögzítése vagy jogértelmezői kibontása, hogy átlátható módon legyen meghatározható, mely rendelkezések minősülhetnek az Alaptörvény 40. cikke alapján sarkalatosnak és melyek nem. Ehhez a fentebb vázolt definíció kiindulópontként szolgálhat.
Összességében azt gondolom, erősen megkérdőjelezhető, hogy az Alaptörvény 40. cikke alapján helye lehet-e konkrét jogintézmények, különösen azok részletszabályai „alapvető szabállyá” nyilvánításának, és így minősített többséghez kötésének. A Stabilitás Megtakarítási Számla sarkalatos rendelkezésbe foglalását kifogásoló megfelelő indítvány esetén az Ab minden bizonnyal érdemben vizsgálná a beadványt és jó eséllyel helyt is adna egy ilyen felvetésnek. A kérdéskör megnyugtató rendezéséhez hosszabb távon annak körvonalazására lesz szükség, hogy mely ismérvek alapján érhető tetten egy adójogi norma alapvető jellege.
Szentgáli-Tóth Boldizsár
Az írás az Ars Boni jogi folyóiratban jelent meg, az ars boni az Ügyvédvilág.hu szakmai partnere. |
|---|
| Az új Ptk.: amit egy munkajogásznak tudnia kell – szakmai előadássorozat |
|---|
Az egyes előadásokra külön-külön is jelentkezhet! A teljes előadássorozat ára magában foglalja az áprilisban megjelenő új Kommentár a Munka törvénykönyvéhez című kiadványt. Helyszín: Best Western Hotel Hungária, 1074 Budapest Rákóczi út 90. Bővebb információk és a teljes előadássorozatra jelentkezés itt |