Az Ákr. mint általános szabályrendszer

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A Ket. úgy értelmezte az általánosságot, hogy mindenre szabályt alkotott, és attól lesz általános, hogy minden részletet lefed benne. De hiába állítanak ki kétmillió személyi igazolványt, amely az összes hatósági ügyhöz képest nagyon nagy szám, ettől még a személyigazolvány kiállításának szabályai nem lesznek általánosak.

Dr. Hajas Barnabás főosztályvezető, egyetemi docens (Igazságügyi Minisztérium, PPKE JÁK Alkotmányjogi és Közigazgatási Tanszék) az idén már harmadik alkalommal megrendezett Wolters Kluwer Jogi Konferencián tartott előadásában azt a témát járta körül, hogy az általános közigazgatási rendtartás (Ákr.) általános szabályrendszere mennyiben tér el a Ket. általánosság fogalmától.

Az új kódex megalkotásának szükségességét bemutatva felelevenítette, hogy az Országgyűlés 2004 őszén fogadta el a jelenleg hatályos általános közigazgatási eljárásjogi kódexünket, ami Magyarország harmadik általános közigazgatási eljárásjogi kódexe volt. Az első pillanattól kezdve látszott, hogy alapvetően más megközelítésben nyúl a jogalkotó a hatósági eljárásjog szabályozásához, és ennek lettek különböző, magában a törvényszövegben megjelenő vadhajtásai. Hangsúlyozta, hogy az akkori kodifikációs bizottság és annak elnöke, Kilényi Géza, már a törvény elfogadása előtt többször nyilvánosan megtagadta a Ket-et, mivel a kodifikációs bizottság által letett normaszöveg és a később benyújtott, és különösen a később elfogadott normaszöveg között, több ponton, jelentős eltérések voltak megfigyelhetőek.

 

Meglátása szerint nem nevezhető általános eljárási szabályhalmaznak az, amelynek olyan bonyolult hatályrendszere van, mint a Ket-nek, ami hat kivett eljárást ismer, de tizenöt pontban felsorol összesen 60 olyan eljárás típust is, ahol bizonyos szabályokat kell csak alkalmazni, illetve a privilegizált eljárások száma ténylegesen megszámlálhatatlan. Ennek az a következménye, hogy akárhány ügyintézővel beszélünk, függetlenül attól, hogy milyen szintű hatóságnál, rövid úton eljutunk oda, hogy „ahány ház, annyi szokás”, ahány eljárás, annyi féle szabály. Annak köszönhetően, hogy egyfajta sikk lett a közigazgatási eljárási kódex hatálya alól legalább részben kikerülni, 2004 óta folyamatosan bővül a kivett eljárások és a különleges eljárások köre is. Hangsúlyozta, hogy nincs jelenleg olyan hatósági eljárás az országban, amelyet kizárólag Ket.-es tudásunk alapján meg tudunk oldani.

Az új kódex megalkotását indokoló tényezők között említette, hogy az, hogy nem volt olyan rendelkezés, amely legalább egyszer nem módosult volna a Ket.-ben az alig tíz éves élettartama alatt, jelentősem nehezítette a jogalkalmazást. Meglátása szerint összesen mintegy 400 körüli módosításról lehet beszélni, amivel mintegy kétszáz jogszabályhelyen történt módosítás. Ezenkívül látványosan és folyamatosan hízott a Ket., aminek köszönhetően a belső összhangja is megbomlott. Hibásnak tartotta azt a jogalkotó elképzelést, amely ahelyett, hogy a jogalkalmazást hagyná kibontakozni, inkább mindenre szabályt használ, amely végül eljutott odáig, hogy (összevetve az Áe. 80.000 karakternek megfelelő terjedelmével), hogy a Ket. legnagyobb terjedelme (amikor benne volt az elektronikus ügyintézés is teljes egészében) több mint 400.000 karakter volt. Mindez négy diplomamunkának, vagy egy PhD értekezés felső határának felel meg, és a jogalkotó azt várta el, hogy a jogalkalmazó pontosan tudja ezeket a szabályokat, amelyek meglátása szerint nem biztos, hogy teljes körben eljárási törvénybe valók. Részben ugyanis nem eljárási szabályok, részben pedig nem törvényi szintet igénylő szabályok találhatóak a törvény szövegében. Példaként emelte ki, hogy a kódex nagyon sok ügyviteli szabályt tartalmaz. Ilyennek nevezte azt az előírást, amely szerint a hatóság éves ellenőrzési tervet készít. Ennek nincs kihatása az eljárásjogi jogviszonyra, mert az ellenőrzési terven kívül is folytatnak hatósági ellenőrzést, de a tervkészítés elmaradása nem hat ki az ügyre sem. Ez egy olyan belső szabály, amelynek nincs köze a hatósági eljárási jogviszonyhoz.

Az eljárási kódex működéséről gyűjtött gyakorlati tapasztalatok között említette azt az esetet, amikor, kalandvágyból nem megfelelően intézett egy forgalmi engedélyes ügyet. A járási hivatalban az okmányirodai osztályvezető volt az első, akinek volt valamilyen Ket-es ismerete, holott már a kormányablaki ügyintézőnek is kellett volna ilyennek rendelkeznie.

Hajas szerint a Ket. úgy értelmezte az általánosságot, hogy mindenre szabályt alkotott, és attól lesz általános, hogy minden részletet lefed benne. A sok főszabály kivétele, alkivétele és ennek mindenféle permutációi pedig töredezetté tette magát a struktúrát is. A szabályozásnak az lett a következménye, hogy ágazati jogintézmények jelentek meg a törvényben, amelyek csak egy-két eljárásban alkalmazandók, mégis általánosnak tűnnek (például hatósági közvetítő). Hajas meglátása szerint a Ket. általánossága nagyjából a hagyományos standardoknak megfelelő általánosság volt: minden életviszonyt megpróbált szabályozni, függetlenül attól, hogy az jogalkalmazói magatartással megoldható helyzetet kezel, vagy, hogy az bármilyen eljárás során ténylegesen alkalmazható-e. Ennek ellentmondóan hetvenkét helyen tette lehetővé, hogy a saját szabályaitól eltérjen az ágazati jogszabály. A kódex tehát tele van speciális jogintézménnyel és hetvenkét olyan eltérési lehetőséggel, amely a nem kivett, nem külön tartott, nem privilegizált eljárásokban eltérésre biztosít lehetőséget. Ebből a szempontból a Ket. meglátása szerint biztosan nem tekinthető általánosnak.

Mindezek miatt azt a célt tűzték maguk elé az új kódex megalkotása során, hogy az lényegesen kevesebb szabályt tartalmazzon, és hogy törekedjenek arra, hogy csak a garanciálisnak tekinthető eljárási szabályok jelenjenek meg benne. Az Ákr. előkészítése a Ket. utólagos hatásvizsgálatának elvégzésével kezdődött, két év részletes informatikai statisztikai adatainak beszerzése és feldolgozása alapján. Ezekből kiderült például, hogy a Ket-ben szereplő jogintézményeknek van olyan része, amely bár általánosnak van titulálva, de távolról sem az. Ilyennek tartotta újrafelvételi eljárást: a két év alatt összesen 990 újrafelvételi eljárásra került sor, és ezek kettő kivételével mind objektív felelősséges ügyek voltak, így valószínűleg nem tekinthető általános jogintézménynek, hiszen semmilyen más ügyben nem használták. Más eljárásjogi jogintézményeket, mint a hatósági közvetítőt vagy közmeghallgatást szintén csak néhány esetben használtak, ott viszont elég gyakran. Az előkészítés során részletesen megvizsgálták, melyek azok a jogintézmények, amelyek általánosak, hiszen attól, hogy egy szabályt sokat alkalmaznak, még nem feltétlenül lesz általános szabály. Hiába állítanak ki kétmillió személyi igazolványt, amely az összes hatósági ügyhöz képest nagyon nagy szám, ettől még a személyigazolvány kiállításának szabályai nem lesznek általánosak. Ugyanakkor minden eljárásban vannak közös szabályok, és ezekre épül az Ákr.

Fontos volt az új kódex elkészítése során a megfelelő absztrakciós szint megtalálása. Nélkülözhetetlen ugyanis, hogy a törvény szövegét ne csak a jogászok értsék meg, hanem mindenki, akinek majd alkalmaznia kell azt. Ennek érdekében nem jogvégzett embereket is bevontak az előkészítés folyamatába, még a második olvasatot megelőzően. Kritérium volt a közérthetőség, az olvashatóság, és hogy emellett az absztrakciós szint megüsse az általánosság szintjét.

Vita folyt a kodifikációs bizottságban arról is, kellenek-e alapelvi rendelkezések az Ákr-be. A többség végül úgy döntött, hogy igen, így született meg egy kicsit a Be. kompakt eljárási szabályai irányába elmozduló, de sokkal letisztultabb alapelvi rendszer. Az Ákr. egyértelművé tesz azt is, hogy az alapelv tételes rendelkezés, azt az eljárás valamennyi résztvevőjének érvényre kell juttatni, és megsértése eljárásjogi szabálysértést jelent. Ez már önmagában együttműködést kíván, és megteremti a kapcsolatot az Alaptörvényben foglalt ügyintézéshez és a tisztességes eljáráshoz való joggal.

 

A kiegészítő eljárási szabályok fontossága is kifejezetten rögzítésre került az új törvényben. Ha valami nincs benne az Ákr.-ben, illetve benne van, de nem azzal a részletességgel, arra kiegészítő eljárási szabály kell. Nagyon fontos, hogy az Ákr.-rel összhangban lévőség azt jelenti, hogy az Ákr. egészével és annak egyes rendelkezéseivel is harmóniában kell lenni.

Rövidebb, egyszerűbb és áttekinthetőbb lett a szabályozás, a körülbelül 100.000 karakter terjedelem csupán negyede a Ket-nek. A kodifikáció során megtisztították az általános eljárásjogi szabályozást a nem eljárásjogi szabályoktól, így például nincs benne differenciált hatáskör telepítés, anyagi jogi szabály, nincsenek benne ügyviteli típusú szabályok, hatóság belső működésére vonatkozó rendelkezések.

Megváltozik az ügyfélfogalom, és egy általános ügyfélfogalom jelenik meg az Ákr-ben, emellett ex lege ügyfelek is lesznek, amelyre akkor lesz szükség, ha az ügyre valamely külön eljárás vonatkozik, de nem lesz lehetőség arra, hogy sajátos ágazati ügyfélfogalmak jelenjenek meg. Újdonság, hogy az új ügyfélfogalom a jog, jogos érdeken kívül a közvetlen érintettséget, vagy az érintettség közvetlenségét kívánja meg, amely részben annak köszönhető, hogy a bírói gyakorlat az utóbbi években markánsan ebbe az irányba mozdult el, és egy törvényi kiegészítési igénykén jelent meg ezzel kapcsolatban a bírósági gyakorlatban.

 

A tárgyi hatály úgy változik, hogy az Ákr. kimondja, a törvény hatálya kiterjed a hatósági ellenőrzésre is, így meg is jelenik a törvényben egy hatósági ellenőrzésre vonatkozó önálló fejezet. Annak érdekében, hogy a hivatali eljárásokban is általánosan alkalmazható legyen az új jogszabály a hivatali eljárások sajátos struktúrája, az ottani többletgaranciák igénye, és a hatóságot terhelő többletkötelezettségek miatt is szükséges volt a hivatali eljárás önálló fejezetben történő szabályozása. Hatósági ellenőrzés oka lehet hivatali eljárás megindításának. Fontos garancia, hogy ha a hatósági ellenőrzés nem talál semmilyen hiányosságot, akkor a hatósági ellenőrzés tényéről kérés nélkül hatósági bizonyítványt kell kiállítani. Azokra az eljárási cselekményekre, amelyekre az Ákr. nem állapít meg határidőt, 8 napos határidőt kell alkalmazni. Ez a rendelkezés vonatkozik a hatósági ellenőrzésre is. Így nem fordulhat elő, hogy a hatósági ellenőrzést követő 8 napon túl indítják meg a hivatali eljárást. Az önkormányzati hatósági ügy azonban nem tartozik az általános szabályozás körébe, ezért nem az Ákr. vonatkozik rá, ezeket az Mötv. szabályozza.

Záró gondolatként kiemelte, hogy a végrehajtással kapcsolatosan az általános állami végrehajtó szerv az állami adóhatóság. Egyelőre még nem tudható, hogy hogyan fogja ezt a jogalkotó szabályozni, akár egy NAV Vht. megalkotása is lehetséges, ugyanakkor az egységes szabályozás kialakítása a cél az állami végrehajtásban. A hatályos végrehajtási szabályozás a Vht-ra épít, ez azonban megváltozhat a jövőben.

---