Az Alkotmánybíróság megadta magát

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A 2010-es választásokat követően, mind minőségében mind intenzitásában, alapvetően változott meg  a törvényhozó és az Alkotmánybíróság kapcsolata.

Az, hogy az Alkotmánybíróságnak (AB) jogában áll az alkotmányt autonóm módon értelmezni, s a saját tartalmi koncepcióját számon kérni a törvényhozón, mindig is feszült viszonyt eredményezett e hatalmak között. Sőt az sem példa nélküli, hogy ezt a konfliktust a törvényhozó erővel próbálja meg feloldani, az AB döntésének felülalkotmányozásával. Mégis, határozott véleményem, hogy e két hatalom közötti viszony a 2010-es választásokat követően nem csak intenzitásában, de minőségében is megváltozott. A törvényhozó hatalom hadat üzent a testületnek, a harc az alkotmány végső értelmezési monopóliumáért folyik, és olybá tűnik, hogy az AB megadta magát. De hogyan is zajlott ez a küzdelem?

Az alkotmányos relevanciával bíró közpolitikai események értékelésénél sokszor elkövetjük azt a hibát, hogy azokat önmagukban szemléljük, holott valójában a hosszú évek eseményei mögött felsejlő tendenciákra kéne összpontosítanunk. Az események fonalát ezért a 2010-es választásoknál érdemes felvenni, amikor is megalakult egy olyan kormány, amely formálisan ugyan nem, de gyakorlatilag összeolvadt nem csak a törvényhozó, hanem immár az alkotmánymódosító és az alkotmányozó hatalommal is. Ez a kormány a kezdetektől fogva kihasználta, hogy a közjogi intézményrendszer normatív rajza mögé rejtheti a valóságot, és hol a törvényhozó, hol az alkotmánymódosító, hol pedig az alkotmányozó hatalom álarcát magára öltve próbálta az alkotmányos szabályokat a maga javára átírni.

Az első lövés akkor dördült el, amikor megváltoztatták az AB tagjainak jelölési szabályait, akként, hogy a parlamenti pártok konszenzusa helyett a kormányzó többség állíthasson jelölteket. Majd miután a testület az Alkotmány módosítása ellenére másodszorra is megsemmisítette az ún. 98%-os különadót, a jogalkotó a jogrendszer pénzügyi és gazdasági tárgyú területének felülvizsgálhatóságát kivette az AB hatásköréből. 2010 májusa és az Alaptörvény hatályba lépése között korábban soha nem tapasztalt intenzitással, összesen 12 alkalommal módosították az Alkotmányt, hogy számos vitatott politikai döntés alkotmányos kontrollját megelőzzék. Időközben pedig megemelték az AB tagjainak létszámát, és a kormánytöbbség támogatásával időről időre újabb tagokat választottak.

Az Alaptörvény (At.) hatálybalépésével olybá tűnt, hogy a törvényhozó felhagyott a nehéztüzérség bevetésével. Az AB több olyan ügyben is megállapított nem csak formai, de sok esetben tartalmi alaptörvény-ellenességet is, amely a jogalkotó számára fontos politikai kérdésnek tetszett. Úgy látszott mégis, hogy a törvényhozó belenyugszik például a hajléktalanság kriminalizációjának, a politikai reklámkampány korlátozásának, az egyházak Országgyűlés általi elismerésének stb. megsemmisítésébe. Ez a nyugalmi állapot viszont csupán egy nagy vihar előtti csönd volt. 2013 márciusában ugyanis az Országgyűlés elfogadta az At. negyedik módosítását. A törvényhozó az Alaptörvénybe emelt számos olyan rendelkezést (többek között az előbb felsorolt példákat), amelyet korábban az AB már az új alkotmány alapján semmisített meg, jelentős részüket tartalmi alaptörvény-ellenesség miatt. Mire volt hát ez a nagy csönd, mit remélt a jogalkotó?

A nehéztüzérség bevetéséről – ideiglenesen – valóban lemondott a törvényhozó, a fegyvert azonban nem tette le, csak kifinomultabb taktikát választott, és az Alaptörvénybe rejtette a csapdáit. Az At. eredetileg hatályos szövegének egyes rendelkezései direkt, mások nem oly nyilvánvaló módon az AB jövőbeli ítélkezési gyakorlatának befolyásolását célozták.

Az első erre utaló jelenség a korábbi alkotmánybírósági gyakorlat egyes, a törvényhozó hatalom politikai profiljával egybevágó elemeinek Alaptörvénybe emelése. Ebbe a körbe sorolhatjuk az olyan definíció szerű rendelkezéseket mint a házasság fogalma, ide tartozik továbbá a gazdasági, szociális és kulturális jogok államcéllá degradálása, valamint olyan jogintézmények normaszövegbe iktatása, melyek alkotmányossága széles körben vitatott (pl. a tényleges életfogytiglani szabadságvesztés). A második értelmezési iránytű az N) cikkben foglalt fiskális fenntarthatóság elve, amely nyilvánvalóan azt célozza, hogy a testület valamennyi költségvetési relevanciával bíró kérdés eldöntésénél, a korábbinál nagyobb jelentőséget biztosítson a pénzügyi jellegű szempontoknak. Nem mehetünk el észrevétlenül az alkotmányos értékrend változása mellett sem. Az At. ugyanis alkotmányos szintre emelt egy jól körülhatárolható ideológiát és alapjog-szemlélete is nyilvánvalóan kollektivista jogfelfogást tükröz. Az eddig felsorolt rendelkezések közös jellemzője, hogy az alapjogok védelmi szintjére nézve komoly kockázatokat rejtenek magukban. Végül pedig biztos, ami biztos, az R) cikk (3) bekezdésbe és a 28. cikkbe is lefektettek a testület számára három értelmezési szabályt, hogy minél nagyobb valószínűséggel jussanak a bírák a jogalkotó számára megfelelő döntésre.

Kazai Viktor Zoltán vagyok az ELTE-ÁJK ötödéves joghallgatója, az Alkotmányjogi Tanszék demonstrátora és az Alapjogi TDK tagja. Tudományos érdeklődésem középpontjában az alkotmányjog áll. Tudásomat már volt szerencsém a gyakorlatban is alkalmazni, mikor a Magyar Helsinki Bizottságban és dr. Karsai Dániel ügyvédnél dolgoztam.

A jogalkotó taktikája tehát az volt, hogy az Alaptörvényben rejti el azokat a szabályokat, amikkel az AB alkotmányértelmezését és ezen keresztül az egész ítélkezési gyakorlatát egy számára kedvező, politikai céljaival megegyező irányba tudja eltolni, úgy, hogy közben formálisan meghagyja a végső értelmezés monopóliumát a testületnek. Az AB gyakorlata azonban éles váltást nem mutatott az At. hatálybalépését követően. Akkor mégis miért gondolom, hogy az előbb jelzett rendelkezések célja a testület ítélkezési gyakorlatának orientálása volt?

Először is vessünk egy pillantást az At. hatályba lépése a negyedik módosítás közötti alkotmánybírósági gyakorlatra. A határozatok többségi indokolása fenntartotta a korábbi jogvédelmi szintet, különösebb változást nem mutatott a gyakorlat. Ezt a testület azonban úgy vitte véghez, hogy közben szinte alig reflektált a megváltozott alkotmányos normaszövegre, és jelentős mértékben a korábbi gyakorlatára támaszkodott. Ezzel ellentétben a kisebbségben maradt – jellemzően az újonnan megválasztott – bírák éppen az általam fent hivatkozott rendelkezésekre alapítva érveltek a védelmi szintet tartani próbáló többségi döntések ellen (lásd például a bírák nyugdíjazásáról, a család leszűkítő fogalmáról vagy akár a politikai kampány korlátozásáról szóló határozatokat).

A másik „bizonyíték” maga az At. negyedik módosítása. Miután az AB túl sok olyan jogszabályt semmisített meg az At. alapján, amely a törvényhozó számára fontos politikai kérdés volt, ezt a helyzetet megelégelték. Egyrészt egyszerűen felülalkotmányozták az AB számos döntését, amelyek jelentős része tartalmi alaptörvény-ellenességet állapított meg (nem csak formait, ahogy az a politikai retorikában máig él tévesen). Másrészt megpróbálták a testület kezéből kiverni mankót, hatályon kívül helyezve a korábbi AB határozatokat (bármit is jelentsen ez), hogy kénytelen legyen az At. fent hivatkozott, aggályos rendelkezéseit alkalmazni.

A testületnek szerencsére sikerült a korábbi gyakorlata ellen intézett támadást visszavernie. A jogalkotó e szabály beiktatásakor abból a nyilvánvalóan téves koncepcióból indult ki, hogy az AB azért követi saját korábbi határozatait, mert azok normatív erővel bírnak. A koherencia valójában a testület ítélkezésével szemben támasztott alkotmányos követelmény az ítéletek hatályától függetlenül. Ennek megfelelően a 13/2013. (VI. 17.) AB határozatban – a korábbi határozatok felhasználására vonatkozó némi zavart magyarázkodás után – a testület kimondta, hogy továbbra is hivatkozni fogja az előző alkotmányon alapuló gyakorlatát bizonyos feltételek mellett.

A felülalkotmányozás képében érkező csapást azonban az AB elmulasztotta kivédeni, pedig minden szükséges eszköz a birtokában állt. A negyedik módosítást jóváhagyó 12/2013. (V. 24.) AB határozat többségi indokolása azzal érvelt, hogy a testületnek nincs hatásköre tartalmi szempontból felülvizsgálni az At. módosításait. A testület sokáig valóban elzárkózott az alkotmánymódosítások vizsgálata elől, de 2011-ben az AB több alkalommal is kénytelen volt reflektálni a megváltozott jogalkotói stílusra. A 61/2011. (VII. 13.) AB határozat kimondta:

„Az Alkotmány sorozatos, aktuálpolitikai érdekek és célok megvalósítása, elérése érdekében történő módosítása rendkívül aggályos a demokratikus jogállam követelményei, különösen az alkotmányos jogrend stabilitása, kiszámíthatósága, a széleskörű társadalmi legitimitás, az alkotmányos jogrendszerbe ellentmondásmentesen történő beépülése szempontjából.”

Végül pedig az At. Átmeneti Rendelkezéseit megsemmisítő 45/2012. (XII. 29.) AB határozatban a testület úgy értelmezte az utólagos normakontroll hatáskörét, mint amely kiterjed az At. módosításainak – gyakorlatilag – tartalmi felülvizsgálatára. Ezt bizonyítja maga a negyedik módosítás is, amely erre reagálva a formai szempontú felülvizsgálatra szűkítette le az AB hatáskörét. Ennek ellenére sajnos a 12/2013-as határozat egy méltatlanul egyszerű és rövid indokolással utasította el az ombudsman indítványát, úgy hogy még csak nem is utalt a 45/2012-es döntésére. A megváltozott összetételű testület már nem volt hajlandó korábbi önmagával szembenézni.

Álláspontom szerint a negyedik At. módosítás jóváhagyásával súlyos sérülést szenvedett az alkotmányos kultúránk. A seb egyszer talán begyógyul, de a heg mindig megmarad. Az Alkotmánybíróságot sajnos nem legyőzték, hanem megadta magát, és a többség nem mer, vagy nem akar az aktuálisan regnáló hatalommal konfrontálódni. Az elmúlt pár hónap döntései is ezt látszanak alátámasztani, hiszen olyan, a jogalkotó számára fontos politikai kérdéseket tartalmazó jogszabályokat hagyott jóvá a testület, amelyek prima facie összeegyeztethetetlenek az eddig kimunkált alkotmányos standardokkal (pl. a semmisségi törvény vagy a fiatalkorúak szabálysértési elzárása). Sőt a testület hallgatása is sokszor árulkodó lehet.

---