Szolgáltató közigazgatás – 2. rész
Alábbi cikksorozatunk betekintést ad a Szolgáltató közigazgatás – A tájékoztatáshoz való jog a magyar szociális ellátórendszerben című Wolters Kluwer-kiadvány egyes részleteibe.
Az építésügyi hatósági eljárások gyakorlata- 2. rész Veszélyhelyzet
Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.
Cikkünk második részében az intézkedési határidővel, a szerzett jog védelmével, az építésfelügyelettel és az építésrendészettel, valamint az ügyféli jogállással, a perindítási és a kereshetőségi joggal foglalkozunk.
4. Intézkedési határidő
A szabálytalan építési tevékenység esetén lefolytatandó eljárás megindítására irányadó határidők jogi szabályozása
A Kúria joggyakorlat-elemző csoportja kiemelte, hogy a szabálytalan építési tevékenység esetén lefolytatandó eljárás megindítására a jogalkotó intézkedési lehetőséget biztosít az építésügyi hatóság részére, amelynek időbeli korlátait az Étv. 48. § (8) bekezdésében rögzített intézkedési határidő szabja meg.
Az Étv. ágazati jogszabályként tartalmaz a szubszidiárius jelleggel alkalmazandó eljárásjogi jogszabályokhoz képest eltérő anyagi jogi határidőt a nem szabályszerű építési tevékenységek esetében. Ezen belül is különbséget tesz szubjektív – a hatóság tudomására jutástól számított – és objektív – a jogsértő cselekménytől számított – határidő között. A határidő számítására és tartamára vonatkozó jogi szabályozás az Étv. 1998. január 1-jei hatályba lépése óta több alkalommal változott.
A jelenleg hatályos rendelkezések szerint az Étv. 48/A. § (5) bekezdése azt mondja ki, hogy az építésügyi és az építésfelügyeleti hatóság jogszabályban meghatározott esetekben és módon 60 napon belül folytatja le a hatósági ellenőrzést. Szabálytalanság észlelése esetén hivatalból megindítja az eljárást, és megteszi az (1)-(4) bekezdésben meghatározott intézkedéseket. Az eljárás megindításának legkésőbb az építés befejezésétől – ha az nem állapítható meg, akkor az építmény használatbavételétől – számított tíz éven belül van helye.
A Kúria Kfv.VI.37.038/2018/11. számú ítéletében megállapította, hogy az építésügyi hatóság intézkedésére nyitva álló tíz éves határidő objektív jellegére figyelemmel a felfüggesztések időtartama nem szakítja meg ezen határidő folyását.
A Kfv. III.37.292/2017/6. számú ítéletben a Kúria úgy foglalt állást, hogy az Étv. 2013. január 1. után hatályos 48/A. § (5) bekezdése alapján a hatósági ellenőrzés időpontja alapozhatja meg a hatóság tudomásszerzését a jogsértésről, és nem a hatósághoz érkező jogsértésről szóló bejelentés.
A Kúria megítélése szerint a 10 éves objektív határidőn belül elrendelhető a szabályossá nem tehető épület bontása. Ugyanakkor 10 évnél régebben kivitelezett építési tevékenység esetén hatósági intézkedésnek nincs helye.
A Kúria Kfv.III.38.298/2019/8. számú ítéletében arra a következtetésre jutott, hogy az ellenőrzés során feltárt szabálytalan tevékenységről való tudomásszerzéstől számított 90 napon túl a hatóság nem indíthat intézkedések megtételére irányuló eljárást.
A jogi szabályozás és a kúriai ítéletek mentén kirajzolódó frekventált kérdések rövid ismertetése, elemzése
A Kúria által elemzett ítéletek és a jogi szabályozás alapján megállapítható, hogy az intézkedési határidővel kapcsolatos jogviták elbírálásakor különös jelentősége van annak, hogy a közigazgatási bíróság mindenre kiterjedő és pontos tényállást rögzítsen. A határidő megtartásának szempontjából elsőként elhatárolandó, hogy a pert megelőző közigazgatási eljárás kérelemre vagy hivatalból indult. Szükséges az építésügyi jogkörben eljáró hatóság intézkedéseinek és azok időpontjainak rögzítése.
Ahhoz, hogy a bíróság döntést hozhasson arról, hogy a hatóság intézkedése az arra nyitva álló szubjektív határidőn belül történt-e, rögzíteni kell azt az eseményt és időpontot, amit a hatóság általi észlelésnek tekint. A joggyakorlat elemzés tárgyát képező ítéletekből kitűnik, hogy még kérelemre, illetve bejelentés alapján indult eljárásban sem minden esetben állapítható meg, hogy a hatóság észlelésének időpontja egybe esne a kérelem vagy bejelentés előterjesztésével. Az is előfordulhat, hogy az eljáró hatóság más eljárás lefolytatása közben figyel fel az intézkedést igénylő szabálytalan építési tevékenységre.
A Kúria megállapította, hogy a joggyakorlat-elemzéssel érintett ítéletek többségében – függetlenül attól, hogy kérelemre vagy hivatalból indult eljárás képezte-e a per alapját – a hatóság által tartott helyszíni szemle bizonyult a határidő kezdő pontját meghatározó eljárási cselekménynek. Ennek oka lehet, hogy ez egy olyan célzott eljárási cselekmény, ahol a közigazgatási szerv a szabálytalan építési tevékenységgel érintett építmény sajátosságaira koncentrál, lefolytatásának célja kifejezetten az építésügyi szabályok megtartásának vizsgálata. A határidő számításánál az ellenőrzés során feltárt tények a meghatározóak, az intézkedések megtételére vonatkozó szubjektív határidőt az ellenőrzés napjától kell számítani.
A szerzett jog védelme
A Kúria által vizsgált ítéletekben tükröződő jogi álláspont szerint el kell határolni azt, hogy a szerzett jog által védeni kívánt állapotot építési engedély birtokában vagy anélkül alakították ki. Ezen belül építési engedély birtokában végzett tevékenység esetén jelentősége van annak is, hogy betartották-e az engedélyben foglaltakat, míg engedély nélküli építkezés esetén sem hagyhatók figyelmen kívül az építési tevékenységekkel szemben lefektetett általános követelmények. Az ítéletek jogi okfejtése szerint az építési engedély alapján és az engedélybe foglaltakat betartva végzett tevékenység esetén a felek sikeresen hivatkozhatnak a szerzett jog védelmére. Ezzel szemben az építésügyi hatóságoknak mindig a kérelem benyújtásának időpontjához viszonyítva kell azokat elbírálni, így kötelesek a korábban nem vizsgált körülményekre is figyelemmel lenni. Attól, hogy korábban valamely körülmény kikerült a hatóság látómezejéből, szerzett jogként nem konkurálhat és nem írhatja felül a hatályos építésjogi szabályok követelményeit.
A joggyakorlat-elemző csoport szerint a vizsgált ítéletekből kitűnik, hogy összességében mind az intézkedési határidő, mind pedig a szerzett jog védelmének vizsgálata nagy körültekintést igénylő feladat. Egyaránt fontos a vizsgált építési tevékenység kialakulása során követhető időbeli státuszoknak megfelelő mindenkor hatályos jogszabályi rendelkezések megállapítása, illetve a tényállás pontos felderítése. E két feltétel együttes teljesülése esetén van mód arra, hogy az építési tevékenységekben bármilyen módon érintett felek megfelelő jogi védelemben részesüljenek.
5. Az építésfelügyeleti és az építésrendészeti eljárás
Ahogyan azt már a Kfv.II.37.090/2014/5., valamint a Kfv.II.37.795/2013/4. számú eseti döntések is rögzítették, az életet, testi épséget veszélyeztető helyzet esetén az Étv. 47. § (2) bekezdése szerint a hatóságnak intézkedési kötelezettsége áll fenn, és amennyiben jogszabály alapján más kötelezett (építtető) nincs, a veszély elhárítására a tulajdonost kell kötelezni. A vizsgált ítéletekből az tűnik ki, hogy a bírói gyakorlat egységes abban a tekintetben, hogy a veszélyhelyzet fennállásának tényét a közigazgatási eljárásban kétséget kizáró módon, a tényállás teljes körű tisztázásával alá kell támasztani. Amennyiben erre sor kerül, abban az esetben a feltárt veszélyhelyzet elhárítására történő kötelezés jogszerűsége szempontjából kiemelt jelentőséggel bír ezen jogintézménynek a szabálytalan építési tevékenység jogkövetkezményeitől való elhatárolása.
Az ítéletek vizsgálata során jól látható, hogy számos elhatárolási kérdés is felmerül az egyes építésfelügyeleti és építésrendészeti eljárások során. Ilyen például az Étv. 47. §-ában szabályozott, az építésügyi hatósági kötelezésre irányadó, valamint az Étv. 48. §-a szerinti, az építmény fennmaradásának engedélyezésére irányadó szabályok elhatárolása.
A Kúria álláspontja szerint a fennmaradási, illetőleg használatbavételi engedéllyel nem rendelkező épület esetében vélelmezni kell azt, hogy az veszélyeztetheti az élet- és vagyonbiztonságot. Ennek folytán a hatóságnak nincs mérlegelési lehetősége, a használat megtiltására jogszerűen került sor. A szabálytalanul megépített építmény használatát meg kell tiltani, ha arra fennmaradási engedély nem adható ki.
A konkrét veszélyhelyzet elhárításának gyakorlata
A joggyakorlat-elemző csoport felhívta a figyelmet, hogy a Kúria eseti döntésében elvi éllel írta elő azt, hogy az építésfelügyelet köteles elrendelni a feltételek fennállása esetén a balesetveszélyes helyzet megszüntetéséhez szükséges építési munkálatokat.
A kötelezett személyét illetően fejtette ki a Kúria, hogy az építésügyi vagy az építésfelügyeleti hatóság az érintett telek vagy építmény, építményrész tulajdonosát kötelezi, és e tekintetben az ingatlan-nyilvántartás közhiteles adatait kell figyelembe venni.
6. Az ügyféli jogállás az építésügyi hatósági eljárásokban, a kereshetőségi jog a közigazgatási perekben
A Kúria kiemelte, hogy a Kp. rendszerében is pert indíthat az, aki az Ákr. szerint ügyfélnek minősül, de a kereset elbírálásához kereshetőségi jogának, azaz joga vagy jogos érdeke közvetlen sérelmének is fenn kell állnia, különben a keresetet – kereshetőségi jog hiányában – érdemben el kell utasítani.
Az érintettséget mindig az ügy egyedi körülményei határozzák meg és mindig a közigazgatási határozattal összefüggésben kell fennállnia. A közigazgatási hatóság feladata annak megállapítása, hogy ki minősül ügyfélnek.
Az ügyféli jogállás megtagadása komoly sérelemmel jár, jogellenes megtagadása nemcsak jogsértő, hanem alaptörvény-ellenes is.
A Kúria elvi éllel kimondta, hogy önmagában az, hogy a keresettel támadott közigazgatási határozat önkormányzati rendeleten alapul, még nem minősíti a helyi önkormányzatot ügyféllé akkor sem, ha éppen az általa alkotott helyi építési szabályzat megsértésére hivatkozik.
A kereshetőségi jog
Közvetlen jogi érdekeltség vagy törvényi felhatalmazás hiányában a különböző ügyfeleknek a nem rájuk vonatkozó határozati részek megtámadására nincsen kereshetőségi joguk.
A kereshetőségi jog fennállása a keresettel előterjesztett igény érdemi elbírálásának előfeltétele, ezért ezt az elsőfokú bíróságnak mindenképpen tisztáznia kell. Hangsúlyozandó azonban, hogy a kereshetőségi jog meglétét, az anyagi igényérvényesítési jog fennállását a felperesnek kell bizonyítania.
A joggyakorlat-elemzés kiemelte, hogy a Kúria elvi éllel mutatott rá, hogy az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdéséből nem vezethető le, hogy a felperes valamennyi – egyébként valóban méltányolható – igényét kizárólag közigazgatási perben, az építési engedélyt megadó jogerős határozat elleni keresetével érvényesíthetné. Az építésügyi közigazgatási határozat alapjául szolgáló építésügyi jogszabályok megsértése tekintetében a felperes kereshetőségi joggal akkor rendelkezik, ha kimutatható az építésügyi jogszabály megsértése és a felperes jogi érdekeltsége közötti közvetlen összefüggés.
A joggyakorlat-elemzés szerint töretlen a bírói gyakorlat abban, hogy az azon jogsértésekre való hivatkozás, amelyek elbírálása polgári peres eljárás keretében lehetséges, a kereshetőségi jogot nem alapozzák meg. A polgári jogi igény nem jelent közigazgatási anyagi jogi közvetlen érdekeltséget, ezért nem lehet közigazgatási per tárgya.
A Kúria arra a következtetésre jutott, hogy a kereshetőségi jog hiánya kizárja az adott jogsértés tekintetében a közigazgatási döntés érdemi felülvizsgálatát.
A Kúria kiemelte, hogy az ügyféli jogállás, és ezzel összefüggésben a kereshetőségi jog fogalma, tartalma, elhatárolása az építési perek egyik központi kérdése, amelynek megítélése nem egységes az elsőfokú bíróságok körében.
A jogalkalmazási dilemma abból adódhat, hogy a közigazgatási perben sajátosan meg kell különböztetni a perindítási jogot és a kereshetőségi jogot, ugyanakkor egyiknek sincs egzakt törvényi definíciója, a tartalmi különbséget jogértelmezéssel kell levezetni. Nehezíti a helyzetet, hogy e jogi fogalmakat a konkrét ügyben az adott ügyfél, illetve az általa támadott határozat egyes rendelkezéseivel, továbbá a hivatkozott jogsérelemmel együttesen, összefüggéseikben kell vizsgálni.
További probléma, hogy a perindítási jogot elsősorban az ügyféli jogállás alapozhatja meg, de ennek megítélése sem egyszerű a közigazgatási hatósági eljárásban. Az építési ügyekben leggyakrabban a szomszéd ügyfélképessége merül fel, eljárásjogi helyzete attól függ, hogy ténylegesen mit vitat. Speciális a polgármester és a települési önkormányzat jogi helyzete is, a törvényi szabályozásból fakadóan nem mindig léphetnek fel ügyfélként a lakosság széles körét érintő helyi közügy köréhez tartozó ügyekben sem.
A joggyakorlat-elemző csoport kiemelte, hogy mivel minden ügy más és más, ezért sem az ügyféli jogállás, sem a perindítási jog, sem a kereshetőségi jog tartalmát nem lehet tovább konkretizálni. Ennél fogva e témakörben nem merült fel további jogalkotási igény. A Kúria szerint jogegységi eljárás sem indokolt a vizsgált tárgykörben, mert a vonatkozó jogfogalmak megítélése tényállásfüggő. Az eseti döntésekből levonható joggyakorlat kellő eligazítást nyújt.