Elnöki modellek vs. alkotmányjogi szépérzék – Interjú Kovács Virággal

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Személyfüggő a köztársasági elnöki tisztség? Mennyiben tér el a magyar rendszer a parlamentáris demokrácia elméleti modelljétől? Miben változtatott az Alaptörvény és miben kellett volna változtatnia az elnöki tisztség vonatkozásában? Az Ars Boni jogi folyóiratban Kovács Virágot, a téma szakértőjét, az ELTE jogi karának oktatóját Orbán Endre kérdezte.

Milyen főbb tapasztalatok vonhatók le az elmúlt húsz év jogfejlődéséből a köztársasági elnök szerepét és jogköreit illetően?

A jogköröket (és az intézmény jogállását) illetően úgy vélem, akad még csiszolni valója az alkotmányozónak. Főként azért volna erre szükség, mert véleményem szerint az alkotmány 1989 óta a mai napig nem ad valódi fogódzót a köztársasági elnöki tisztet betöltőknek arra, hogy összességében mi a funkciója ennek az intézménynek a közjogi (és politikai) rendszerben, és hogy hol vannak az elnöki működés határai. Hiszen eleve nem könnyű kialakítani a kiegyensúlyozott elnöki szerepkört: amelyik autonóm, de nem konfliktus-gerjesztő; segíti a mindenkori kormány munkáját, de nem szolgai módon teszi azt; jelen van, de mégsem a politikai mindennapok szereplője. A közjogi szabályok akkor jók, ha ehhez a szerephez hozzásegítik a mindenkori elnököt, vagy legalább is nem hagyják bizonytalanságban a jogkörei többségénél. A közjogi szabályok mellett fontosak azok a precedensek, kialakuló hagyományok, amiket az egyes elnökök adnak hozzá az intézmény működéséhez. Az 1989 óta megválasztott köztársasági elnökök tevékenysége bizonyos esetekben hozzájárult ahhoz, hogy tisztuljon a kép ott, ahol a közjog homályosan fogalmaz, míg más esetekben hibás precedenseket eredményezett. De általában véve igaz az, hogy a kelleténél nagyobb hangsúly esik (elméleti és gyakorlati szinten is) a közjogi szabályozásra, míg az elnöki működés „informális”, jogilag nem szabályozott eszköztára elsikkad: vagy lényegtelen, vagy egyenesen elítélendő eszközökként tekintünk rájuk. Példaként említhető az egyeztetés, vagy általában az „asztallal kínálás” az elnök részéről: vagyis amikor fogadja a parlamenti pártok vezetőit (együtt vagy külön-külön), vagy azért hogy meghallgassa őket egy bizonyos témáról, vagy meghatározott rendszerességgel bármely témában tud(na) ilyenkor tájékozódni és kapcsolatot teremteni a politikai felek között. Ez véleményem szerint az egyik legfontosabb eszköze lehetne az elnöknek, ha jól használja, eddigi elnökeink azonban igencsak változó intenzitással és hatékonysággal vették igénybe működésük során.

Mi a véleménye az Alaptörvény szabályozásáról? Az Alkotmányhoz képest több helyen is történt változás. Egyetért ezekkel?

Ami a köztársasági elnöki intézményt illeti, az Alaptörvény alapvetően követi az 1989-90-ben elfogadott alkotmányi koncepciót. Egyes hatás- illetve jogköreit tekintve történtek módosítások, amelyek összességükben okoznak enyhe hangsúly-eltolódást az intézmény közjogi pozícióját illetően, de a lényeg mondhatni nem változott. Fontos ugyanakkor hangsúlyozni, hogy az intézmény fajsúly-változását mindaddig nem ítélhetjük meg gyakorlati szinten, ameddig a parlamenti többség és a köztársasági elnök „ugyanolyan színű”. Az elnöki jogkör-módosítások közül egyet emelnék itt ki: az elnöki vétójogok újraszabályozását. Számos problémát látok ugyanis a többszöri vétó lehetőségében: a köztársasági elnök itt közjogi fajsúlyához mérten túl komoly eszközöket kapott arra, hogy korlátozza a parlament törvényhozási joga gyakorlását. Ugyanakkor ezzel ellentétes hatású a vétó gyakorlására nyitva álló 5 (illetve az előzetes normakontroll elbírálására az Alkotmánybíróság számára biztosított 30 és második körben 10) napos eljárási határidő jelentősen megnehezíti, hogy valóban komolyan megfontolt, érdemi módon tudjon nyilatkozni az elfogadott törvényekről, különösen azok alkotmányosságáról. Amivel igazán nem értek egyet az Alaptörvény köztársasági elnöki szabályait illetően, az mindaz, amit változatlanul vett át az 1989-es alkotmányból, pedig javítandó lett volna: a jogállás lebegtetése, az ellenjegyzés hibás szabályozása, a kormányalakítással kapcsolatos elnöki jogkörök elhibázott volta, hogy az elnöki jogkör számos esetben csupán javaslattétel, vagy például egy olyan, az 1989 előtti alkotmányból itt maradt, valódi „szocialista csökevény”, mint a törvénykezdeményezési jog.

Mennyiben függ a köztársasági elnöki intézmény közjogi helyzete a pozíciót viselő személy mentalitásától?

Sólyom László egykori…

… és Áder János jelenlegi államfő. Sokat számít az elnöki habitus

 

Az államfő közjogi helyzetét a jogi szabályozás határozza meg. Politikai helyzete, vagyis hogy mennyiben tud az adott közjogi, és – ami szintén nagyon fontos: – jogon túli eszközeivel élni, azokat mire és hogyan használja fel, valóban függ a köztársasági elnök személyiségétől, mentalitásától. A legtöbb konfliktus, amely az elmúlt 23 év alatt az államfő körül kirobbant, összefüggésben állt az adott államfő elnöki ars poeticajával. Csak hogy konkretizáljuk: pl. Mádl Ferenc biztosan másként közelítette volna meg az elnök szerepét az 1990-es évek eleji médiavezetők leváltása kérdésében, vagy valószínűleg másként kezelte volna azokat a kitüntetési előterjesztéseket, amelyek Sólyom László esetében a kézfogás elmaradásával tetőztek, és alkotmánybírósági eljárásba torkolltak. Lehet azt mondani erre, hogy az említett esetekben az adott elnök értékrendje (politikai identitása) határozta meg azt, hogy ilyen konfliktus helyzetekben hogyan reagált. Úgy vélem azonban, hogy az elnöknek megválasztott személy általában vett mentalitása, személyiségjegyei, és az, hogy mit gondol az elnöki funkcióról, hogy e szerepkörben mit szeretne elérni, legalább annyira fontos, mint a pártszimpátia. Ez persze nem zárja ki azt, hogy egy köztársasági elnök számára az elnöki funkció lényege egy adott párt/frakció vagy egy adott kormány feltétlen támogatása, s így az elnöki szerepkörben csupán annyit próbál elérni, hogy feltétlenül lojális és hűséges legyen egy adott politikai erőhöz (ahogy erre is láttunk már példát).

A parlamentáris kormányforma elméleti, tiszta formájához képest lát-e olyan lényeges kérdéseket, melyekben eltér a modelltől a magyar alkotmányos helyzet?

Először is: a parlamentáris kormányformának nincs igazán tiszta formája, legfeljebb önkényesen kijelölhetjük, hogy e kormányformának egy adott országban egy adott időpontban (időszakban) létező változatát tekintjük „tisztán parlamentárisnak”. Valóban léteznek bizonyos típusjegyek, amelyeket a kérdéssel foglalkozó elméleti szakemberek ki szoktak emelni, ám koránt sincs maradéktalan egyetértés abban, hogy pontosan mik azok a jellemzők, amelyek egyértelműen valamennyi parlamentáris kormányzati rendszerre igazak (leszámítva olyan általános megállapításokat persze, hogy a kormány a parlament bizalmától függ valamiképpen). De ettől függetlenül is a válasz kifejtése (hogy ti. miben tér el a jelenlegi magyar parlamentáris kormányzati forma egy – számomra „tiszta” – elméleti modelltől) egy nagyobb volumenű tanulmányt igényelne, ezért a kérdést leszűkíteném a köztársasági elnök helyzetére. Az államfő pozíciója a parlamentáris kormányformáról létező elméletekben gyakorlatilag irreleváns kérdésnek számit, elsősorban azért, mert az államfő nem minősül érdemi döntéshozónak, illetve ha mégis, akkor azt a kormány ellenjegyzése mellett gyakorolja. És ez az a pont, ahol én a nyugat-európai parlamentáris kormányformákhoz képest az eltérés leglényegesebb pontját látom: hogy az államfő jogállása rendezetlen. Míg másutt közjogi evidencia, hogy az államfő a végrehajtó hatalom része, nálunk minden hatalmi funkción kívül álló önálló hatalomként nyert meghatározást (megjegyzem: az Alkotmánybíróság által, a normaszöveg „csak” hallgatott, és máig hallgat a kérdésről). A parlamentarizmusról létező elméletek egyike úgy írja le ezt a kormányformát, mint a felhatalmazás és felelősség(re vonás) lineáris láncolatát (pricipal/agent teória). Eszerint a felhatalmazás a választóktól ered a képviseletre, onnan a kormányra és a végrehajtás egészére (közigazgatásra), míg fordítva: a felelősséget a végrehajtásért (benne a közigazgatásért) a kormány vállalja a parlament előtt, a parlament pedig a választók előtt. Eszerint minden politikai döntésnek végső soron a parlament előtt felelősének kell lennie, ugyanis a választók (akiktől az eredeti felhatalmazás származik) csak a képviselőket számoltathatják el a választásokon. Ha tehát az államfő döntései az ellenjegyzés révén nem kapcsolódnak be ebbe a felelősségi láncolatba, valójában a választók felé viselt felelősség szenved csorbát. A magyar megoldással nem az a gond, hogy bántja egy, a nyugati típusú parlamentáris kormányformát preferáló alkotmányjogász szépérzékét: a konstrukció gyakorlati politikai következményeket von maga után. Az olyan államfő, aki azt hiheti magáról, hogy ő minden hatalmon kívül és azok felett áll, aki úgy hozhat meg döntéseket, hogy az azokért viselt felelősség súlyát nem érzi (például mert nem kell egyeztetnie sem egy előterjesztővel, sem egy ellenjegyzővel), nem fér össze egy alkotmányossági elvre épülő kormányzati rendszerrel. Nem arról van szó, hogy a köztársasági elnök pl. személyesen interpellálható legyen, hanem az ellenjegyzés szükségességéről az államfői döntések legszélesebb körében. Az ellenjegyzés megadása vagy megtagadása a kormány részéről ugyanis egyszerre aláhúzza az elnöki döntés „felelős” voltát (van valaki, aki felel a parlament előtt a döntésért), és mentesíti az elnököt a döntés politikai hatásai alól (az ellenjegyző miniszter interpellálható, vagy egyáltalán „elővehető”, ha a döntést a parlament vitatja).

Többször előkerült az elmúlt húsz évben a fél-prezidenciális rendszer bevezetése. Ön szerint ez inkább előnyös vagy hátrányos lenne Magyarországon?

Véleményem szerint az alkotmány-mérnökösködés csak papíron lehetséges, valójában sohasem tudhatjuk, hogy ez vagy az a jogi megoldás a gyakorlatban aztán milyen jogi, politikai és szélesebb társadalmi kihatással járhat. Feltételezéseink lehetnek, de a puding próbája az evés. Egy dolog biztos: bármilyen alakítás a közjogi rendszeren újabb és újabb konfliktusokat szül, hiszen igényli a rendszer (újbóli) bejáratását. Ha a rendszerváltás idején a parlamentáris rendszer francia változatát honosítjuk meg (ezt nevezhetjük félelnöki rendszernek), annak is meglettek volna a maga buktatói, mint ahogy megvoltak az 1989-ben megszületett megoldásnak (és annak alkotmánybírósági fejlesztésének), és nyilván meglesznek az Alaptörvény által behozott újításoknak is. Azt sem árt persze megemlíteni, hogy amikor a politikai életet erős politikai személyiségek határozzák meg, ezek a személyiségek mindig megtalálják azt a közjogi tisztséget, amelyik megfelelő keretet adhat politikai elképzeléseik megvalósításához. Ez Magyarországon az 1989-es alkotmány és annak fejlődése következtében a miniszterelnöki tisztség lett, de lehetett volna/lehetne a köztársasági elnöki is. Jelentősége nem ennek, hanem annak van, hogy a politikai hatalomváltás (vagyis amikor egy ilyen erős politikai szereplőnek távoznia kell a székéből) békés lefolytatásának kellően erősek-e a közjogi alapjai.

Az Alaptörvény megalkotása körüli vitákban felmerült, hogy szélesebb lehetőséget kellene adni a köztársasági elnöknek az Országgyűlés feloszlatásával kapcsolatban. Ön mit gondol erről?

A feloszlatás (kormányválság miatt) abban a formában, ahogy végül 1990 nyarán rögzült az Alkotmányban gyakorlatilag értelmetlen volt. Ennek megvan a maga közjog-történeti oka: ui. a feloszlatás szabályait az az alkotmánymódosítás vezette be 1989-ben, amely emellett egyszerű bizalmatlansági indítvánnyal tette eltávolíthatóvá a kormányt. Amikor 1990-ben, az „MDF-SZDSZ Paktum” alapján bevezetésre került a konstruktív bizalmatlansági indítvány lehetősége, elmaradt annak a feloszlatás szabályaival való összeboronálása. Ugyanakkor a feloszlatásnak nem érdemes a szükségesnél nagyobb jelentőséget tulajdonítani. Egy parlamentáris kormányzat ui. akkor működik jól, ha ezzel az eszközzel nem kell élni. Ha úgy tetszik: a feloszlatási jogkör akkor jó, ha csak fenyegetésként van jelen a közjogi rendszerben (viszont ha szükség van rá, értelmesen alkalmazható). Ennek persze az is feltétele, hogy a kormányzat válságának feloldására legyenek más eszközök is, amelyek célja: megelőzni a feloszlatást, mint végső eszközt. Ezek a „más eszközök” hangsúlyozottan nem csak jogi eszközök lehetnek: nagyon sokat számit a politikai józanság, a „köz” érdekének a frakció (és annak képviselői) partikuláris érdekei elé helyezése, és egyéb más, talán politikai közhelynek tűnő, ám mégis a kormányzás (nem egy adott kormányé, hanem általában) sikerességének zálogát jelentő politikai gyakorlat. Ebből következően a feloszlatási okok bővítése nem erénye egy parlamentáris rendszernek, inkább a gyengeségének a jele. Megjegyzem: az angol közjog csaknem egy időben azzal, hogy az Alaptörvény megemelte a feloszlatás súlyát (az ex lex miatti feloszlatással) megvált az államfő általi parlament-feloszlatás lehetőségétől, azzal az indokkal, hogy az mára anakronisztikussá vált joga az államfőnek.

Régóta vitatéma a közvetlen választás bevezetése, amelyre nemzetközi példák is vannak. Mi a véleménye erről? Van létjogosultsága ennek úgy is, ha nem társul hozzá nagyobb hatáskör?

A köztársasági elnök választásának módja a parlamentáris rendszerekben mondhatni közjogilag irreleváns kérdés. Pontosabban arról van szó: a választás módja annak függvényében válik jelentőssé az államfő vonatkozásában, hogy milyen típusú döntéseket hozhat meg önállóan. Minél nagyobb horderejű kérdésekben, és/vagy minél több jogkörnél hiányzik az előterjesztés, illetve az ellenjegyzés a döntés érvényességéhez, annál inkább sürgetővé válik, hogy az államfő valamiképpen elszámoltatható legyen személyében is. Ennek hiányában a választók ugyan kinél reklamálhatnának az államfő döntései miatt? Ugyanakkor szerencsésnek tartanám, hogy a „közvetlen, avagy közvetett választás?” kérdésén, amely a rendszerváltás időszakát és az azt követő évtizedet meghatározta, túllépjünk. Nem tartom jól sikerültnek azt a választási szabályt, amelyik az 1989-es Alkotmányba, és amelyik ennek nyomán az Alaptörvénybe bekerült. A tisztán parlament általi, kétharmados, végső soron sima többségi szavazás helyett olyan választási szabály volna méltó a tisztség jelentőségéhez és funkciójához, amelyik kevésbé rángatja le a napi politikai csatározások szintjére az elnökválasztást. Létezik olyan megoldás is Európában, ahol az elnökválasztó küldöttekkel kibővített alsóház, mint elnökválasztó testület választja a köztársasági elnököt (Németországban)..

Az írás az Ars Boni jogi folyóiratban jelent meg, az ars boni az Ügyvédvilág.hu szakmai partnere.

 

---