Gyülekezési jog a gyakorlatban II. rész

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A Kúria joggyakorlat-elemző csoportot hozott létre a gyülekezési jog ítélkezési gyakorlatának áttekintésére. Előző cikkünkben az engedélyezési és megtiltási okokat tekintettük át, jelen cikkünk pedig a feloszlatási okokat, az eljárási kérdéseket és a joggyakorlat-elemző csoport megállapításait foglalja össze.

A rendezvény feloszlatásának okai

A Gytv. szerint a rendőrség akkor korlátozhatja a gyülekezési jogot annak feloszlatásával, ha a gyülekezési jog gyakorlása bűncselekményt; vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást valósít meg,; valamint mások jogainak és szabadságának sérelmével jár; a rendezvényen a résztvevők fegyveresen, illetőleg felfegyverkezve jelennek meg, továbbá ha bejelentéshez kötött rendezvényt tiltó határozat ellenére tartanak.

[multibox]

Az Alkotmánybíróság a 75/2008. (V. 29.) AB határozatában „a bejelentéshez kötött rendezvényt bejelentés nélkül tartják meg”, valamint „a bejelentéstől eltérően tartanak meg” fordulatokat a gyülekezési jog gyakorlása előtti szükségtelen és aránytalan korlátozása miatt alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette.

Az Alkotmánybíróság szerint azok a békés rendezvények, amelyek esetében a bejelentésre időben nincs lehetőség („gyors gyülekezések”, flashmobok, „spontán” rendezvények), illetve azok a közterületen tartandó, bejelentéshez kötött, szervezett és békés rendezvények, amelyek esetében a bejelentés elmarad vagy a rendezvény megtartására nem a bejelentésben foglaltaknak megfelelően kerül sor, a bejelentéshez és az abban foglaltakhoz kötöttség miatt nem oszlathatóak fel. Ezekben az esetekben a közrend fenntartása és a jogsérelmek megelőzése úgy lehetséges, hogy a rendőrség a Bmr.-ben foglaltaknak megfelelő egyeztetés érdekében felveszi a kapcsolatot a szervezőkkel.

A Gytv. szerint a rendezvény békés jellegének megőrzése, annak elvesztése a rendezvény lebonyolításának folyamatában nem feloszlatási ok.

A békés és békétlen rendezvények elhatárolása

A kúriai ítéletek között vannak olyanok, amelyek a békétlenséget a rendezvény összbenyomásában erőszakossá válását és a Gytv. 14. § (1) bekezdése szerinti valamely ok együtteseként azonosítják. Létezik olyan álláspont is, amely a rendezvény békétlenné válásához elegendőnek ítélte a közbiztonság megőrizhetőségét fenyegető, de kifejezett erőszakos elemet nem tartalmazó helyzetet. A Legfelsőbb Bíróság megállapította a békétlenséget abban az esetben is, amikor az erőszakos elem kimerült a kordon rángatásában, és abban, hogy a résztvevők szembeszegültek a rendőri felszólításnak. Megfigyelhető, hogy az ítéletek gyakrabban jelölik meg a feloszlatás törvényességének jogalapját a békétlenségben akkor is, ha egyebekben a garázdaság büntetőjogi tényállásának megvalósulása egyértelmű az eset körülményeiből.

A békétlenség fogalmát az ombudsman és az EJEB gyakorlata úgy értelmezi, hogy „[a] békésség követelménye a rendezvény teljes lefolyására vonatkozik, és annak mások, illetve anyagi javak elleni erőszaktól, és zendülő magatartásoktól mentességét jelenti. Nem tekinthető békésnek az a rendezvény, amely számottevő – személyek, vagy anyagi javak elleni – erőszakhoz vezet, vagy éppen maga a rendezvény vesz erőszakos irányt. A német gyakorlat szerint a tényleges erőszak kifejtésén kívül a békés jelleg elvesztéséhez elegendő, ha az erőszak, vagy rendbontás elkerülhetetlenül várható”.

Az EBESZ Irányelvek szerint „egy rendezvény békésnek minősül, ha a szervezők békés szándékról tesznek tanúbizonyságot, és a békésség melletti vélelemnek kell érvényesülnie mindaddig, amíg meggyőző, és igazolható bizonyítékok nem merülnek fel arra nézve, hogy a szervezők vagy a résztvevők közvetlenül bekövetkező erőszakot kívánnak alkalmazni, az ilyen erőszakot propagálják, vagy arra uszítanak”.

A kifejtettek értelmében a békés és a békétlen gyűléseket a személy és a tárgyi világ elleni erőszak megnyilvánulásai választják el egymástól. A békétlen rendezvény esetében az erőszakos jelleg nem szórványosan, hanem összbenyomásában az egész gyűlést jellemzi. Nem lehet továbbá békés az a rendezvény sem, amely meghatározott csoportot úgy félemlít meg, zaklat, hogy a csoport tagjai számára nincs lehetőség a kitérésre.

[htmlbox jogtar_kepzes]

A békétlenség és a Gytv. szerinti feloszlatási okok viszonya

Egy adott rendezvény esetében a feloszlatás akkor válik indokolttá, ha a résztvevők számottevő része megvalósítja a feloszlatási okot; kimutatható a résztvevők számottevő többségének szolidaritása a feloszlatási okot megvalósítókkal, vagy a szervező részt vesz a feloszlatási okot jelentő magatartások megvalósításában, illetve nem lép fel a feloszlatási okot jelentő magatartást tanúsítókkal szemben.

A tiltó határozat ellenére megtartott rendezvény és a békés/békétlen jelleg között értelemszerűen nincs direkt összefüggés. Ezzel szemben a fegyveresen vagy felfegyverkezve való megjelenés esetében nyilvánvalóan éppen az a megfontolás húzódik a kötelező feloszlatás előírása mögött, hogy az ilyen módon való megjelenés az erőszak szándékát támasztja alá.

Hatalmas felelősséget ró a rendőrségre az a feladat, amely arra kötelezi, hogy a rendezvény folyamatában állapítsa meg bűncselekmény törvényi tényállásának megvalósulását. Megjegyzendő, hogy nem minden, a gyülekezési jog gyakorlása során megvalósított bűncselekmény jár együtt békétlenséggel, erőszakkal, de szükségessé válhat a rendezvény feloszlatása a jellegadóvá váló garázda-jellegű magatartások esetén és akkor, ha uszító jellegű bűncselekmények gyanúja áll fenn.

Ilyenek a gyűlöletbeszédet tartalmazó, faji megkülönböztetést propagáló demonstrációk, amelyek jogsértő hatása különösen erősen érvényesül akkor, amikor a gyűlöletkeltő beszédek a támadott csoport tagjainak lakóhelyén hangzanak el.

Vizsgálandó, hogy van-e olyan eset, amely a Gytv. tételes rendelkezései alapján nem kezelhető, azonban felveti a rendezvény feloszlatásának szükségességét.

A joggakorlat-elemző csoport szerint, ha a tömeg olyan magatartást tanúsít, amely magában hordja a kitörni készülő erőszak kellően közeli és konkrét lehetőségét, de nem meríti ki a garázda jellegű büntetőjogi tényállás szintjét. Erre utalhat a tömegnek az az egységessé, azaz jellegadóvá váló, kordont rángató magatartása, és az abbahagyásra irányuló rendőri felszólítások figyelmen kívül hagyása. Azonban nem lehet békétlennek minősíteni például egy ülősztrájkot, amelynek résztvevői rendőri felszólítás ellenére sem mozdulnak el, mivel az erőszakos elem hiányzik.

Javaslatok

A joggyakorlat-elemző csoport megfontolásra ajánlja a bírói gyakorlat számára, hogy a békétlenség – nem lévén a Gytv.-ben megjelölt feloszlatási ok – csupán kiegészítő jelleggel alkalmazható.

A törvényalkotás számára is megfontolandó szempont lehet az, hogy önmagában a rendezvény békétlenné válása is lehet olyan ok, amely alappal veti fel a feloszlatás lehetőségét. Ebben az esetben meg kell határozni a  „békétlenség” törvényi fogalmát.

A törvényi szabály megalkotása hozzájárul a „prescribed by law” tétel érvényesüléséhez amely, erősíti a jogbiztonság követelményét.

Eljárási kérdések

Eljárásjogi szempontból a legtöbb problémát a bejelentés és az arra vonatkozó Gytv.-beli szabályok hatósági, bírósági alkalmazása, értelmezése veti fel.

A Gytv. előírja, hogy közterületen tartandó rendezvény szervezését a rendezvény helye szerint illetékes rendőrkapitányságnak, legalább három nappal a rendezvény megtartásának tervezett időpontját megelőzően kell bejelenteni. A bejelentési kötelezettség a rendezvény szervezőjét terheli”.

A Gytv. rendezi a saját és a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályainak viszonyát is, amikor kimondja, hogy „[a] rendőrség eljárására a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályai az irányadók”.

A Ket. mint háttér jogszabály

A közigazgatási bírói gyakorlat úgy értelmezi, hogy a rendőrségnek a bejelentést a Ket. szabályainak megfelelő alkalmazásával kell elbírálnia. A gyakorlat tehát azt a követelményt támasztja a rendőrséggel szemben, hogy eljárásában folyamatosan vesse össze a Gytv., a Bmr. és a Ket. szabályait és speciális eljárási rendelkezések hiányában a Ket. előírásait a gyülekezés különleges természetére figyelemmel értelmezze.

Az Alkotmánybíróság 3/2013. (II. 14.) AB határozatában egyértelművé tette azt, hogy a Ket. alkalmazása nélkül olyan eljárási alapjogok maradnának rendezetlenül, mint az iratbetekintés, a jogi képviselet, vagy az anyanyelv használata, stb. Ugyanakkor a Ket. következetes alkalmazása számos, a közigazgatási bírói gyakorlat által megoldott, illetve megoldásra váró problémát vetett és vet fel a jelenben is.

[htmlbox Polgári_jog_folyóirat]

Szakvélemények

A bejelentés elbírálására a Bmr.-ben foglaltak tartalmaznak részletes szabályokat. Eszerint a rendőri szerv a bejelentést szakvélemények beszerzését követően bírálja el. Ilyen szakvéleményt ad például a TEK, a BKK, de adott esetben szakvéleményt adhat a nemzetbiztonsági szolgálatok valamelyike is. A megkeresett szervek nem minősülnek a Ket. szerinti szakhatóságnak, így az általuk adott szakvélemény nem szakhatósági állásfoglalás. A rendőrség és a TEK viszonyáról a gyülekezési jog gyakorlásával összefüggésben pedig sem az Rtv., sem pedig a terrorizmust elhárító szerv kijelöléséről és feladatai ellátásának részletes szabályairól szóló 295/2010. (XII. 22.) Korm. rendelet nem szól.

Érvényesülést kell engedni ezért a Ket. tényállás megállapítási kötelezettséget, a szabad bizonyítást és a bizonyítékok szabad mérlegelését tartalmazó rendelkezéseinek. Következésképpen az eljáró rendőri szerv indokolt határozatában felülmérlegelheti a társszolgálatok és a BKK szakvéleményét is.

A tudomásul vett rendezvény utólagos megváltoztatása

A közigazgatási bírói gyakorlat a Gytv. szerinti 48 órás elbírálási kötelezettséget nem a Ket. értelmében vett ügyintézési határidőnek, hanem a döntés időtartamának minősítette. Annak eltelte ezért „jogvesztő” abban az értelemben, hogy a hatóság ezt követően a bejelentés szerinti időben és helyszínen megtartandó rendezvénnyel összefüggésben a Ket-en alapuló módosító avagy visszavonó tartalmú döntést már nem hozhat. Az ezzel ellentétes álláspont önkényes hatósági döntésre, a tudomásul vétel visszavonására vezethetne, amely lényegében az utólagos, szabályozás hiányában kiszámíthatatlan megtiltásra adna lehetőséget a rendőrségnek.

A joggyakorlat-elemző csoport álláspontja szerint jogszabályi rendezést igényel a körülményekben utóbb bekövetkező alapvető változás, a nemzetközi szerződéses jogból ismert clausula rébus sic stantibus helyzete. Törvényi tilalom és rendezés hiányában előfordul, hogy a bejelentés a tervezett rendezvény időpontját lényegesen megelőzően érkezik a rendőrségi szervhez, amelynek a tudomásul vétel és a tilalmazás kérdésében 48 órán belül döntenie kell. A bejelentés tudomásul vétele és a rendezvény megtartásának időpontja közötti hosszú időtartam alatt a körülményekben esetlegesen lényeges változás állhat elő, amelyet azonban a rendőrség ex officio észlelése esetén sem tud megfelelően „kezelni”.

Kérdéses, hogy az észlelt „lényeges körülmény” alapot adhat-e utóbb – és ha igen, milyen körben a tudomásul vett rendezvény megtiltásának, a gyülekezési jog gyakorlásának utólagos korlátozására.

A tudomásul vett rendezvény körülményeiben bekövetkező változásokra tekintettel tett további bejelentés nem eredményezheti az egész rendezvényhez kapcsolódóan az eredeti bejelentés alapján hozott határozat felülmérlegelését, az ismételt eljárást és döntéshozatalt. Ilyen esetben csak a „bejelentés kiegészítése” vizsgálható csupán. Ezen főszabály mellett azonban a joggyakorlás tartalmában bekövetkező lényeges változás bejelentése (például a vonulásos demonstráció útvonalának teljes módosítása) indokolja a módosítás új bejelentésként történő értékelését.

A bejelentés formai követelményei

A bejelentés hiányosságai a Bmr. és a Ket. szabályai értelmében pótolhatóak. Ugyanakkor a hiánypótlási felhívásban foglaltak teljesítésének elmaradása eltérő jogkövetkezményeket von maga után a Ket. és a Bmr. szerint, amely a Bmr. módosításának szükségességét mutatja.

A Ket. és a Bmr. értelmében elektronikusan – e-mailen keresztül – nem nyújtható be rendezvény tartása iránti szándékról szóló bejelentés, mivel ebben az esetben nem azonosítható a szervező személye. Bár a rendőrségi gyakorlat érdemben elbírálja az ilyen bejelentést is, annak hiányzik a jogszabályi alapja.

A kézbesítés és a képviselet szabályai

A Gytv. a Bmr. és a Ket. is tartalmaz rendelkezést a rendőrségi határozat kézbesítésére. A kézbesítés jelenleg írásban és saját kézbesítővel történik meg. A közigazgatási bírói gyakorlat a Ket. rendelkezéseinek alkalmazását tartja kielégítőnek azzal, hogy az e-mail  nem tekinthető írásbelinek minősülő elektronikus útnak.

A közigazgatási bírói gyakorlat szerint a Gytv. nem kötelezi a szervezőt személyes eljárásra annak ellenére, hogy az Alkotmánybíróság 55/2001. (XI. 29.) AB határozatában a gyülekezési jog gyakorlásának alanyaként a természetes személyt jelölte meg.

A tévesen kézbesített tiltó határozat nem vált ki joghatást, így a rendezvény megtartásának ebben az esetben nincs jogi akadálya. A közigazgatási bírói gyakorlat értelmében amennyiben a bejelentő/szervező a Ket-ben rögzített jóhiszemű joggyakorlásra vonatkozó kötelezettséggel ellentétesen nem veszi át a határidőben meghozott és a részére jogszerűen kézbesíteni megkísérelt tiltó határozatot (a rendőrségi tapasztalatok szerint gyakori a „bújócska” a tiltó határozatok kézbesítésekor), azt az együttműködés hiányában is kézbesítettnek kell tekinteni.

Az Alkotmánybíróság 3/2013. (II. 14.) AB határozata

Az Alkotmánybíróság 3/2013. (II. 14.) AB határozata (a továbbiakban: Abh.) rögzítette azt, hogy „(…) az Alaptörvényből fakadó alkotmányos követelmény, hogy a Gytv. szerinti bírói felülvizsgálatnak van helye a rendőrségnek a rendezvény bejelentéséről hozott, hatáskör hiányát megállapító határozatával szemben. A Ket. 30. §-ának rendelkezései céljuk szerint hatósági eljárást gátló okok és mint ilyenek arra szolgálnak, hogy a kérelem alapján ne indulhasson eljárás és azon belül ne kerüljön sor bizonyításra, ezért az ilyen közigazgatási végzésekkel szemben a Ket. jogorvoslati rendjébe építette be a törvényalkotó a fellebbezési lehetőséget.

Ezt az elvet törte át az Abh., amikor alkotmányos követelményben előírta, hogy a bíróság a nem érdemi végzés jogszerűségét is érdemi határozatként köteles felülvizsgálni.

A hatályos szabályozás értelmében az ily módon meghozott közigazgatási végzés – érdemi – vizsgálatára a Gytv. és a Knptv. alapján kerül sor, vagyis a bíróság a feleket meghallgatja. A meghallgatáson kívül egyéb bizonyítási eszköz nem áll a bíróság rendelkezésre a nemperes eljárásban.

A Gytv. szerint „[h]a [a bíróság] a kérelemnek helyt ad, hatályon kívül helyezi a rendőrség határozatát, ellenkező esetben a kérelmet elutasítja”. Néhány vizsgált bírói határozat a rendőrséget új eljárásra is kötelezte, azonban arra a Gytv. megfogalmazása miatt nem volt törvényes lehetőség. A Knptv. ugyanis csak abban az esetben engedi a Pp. alkalmazását, ha törvény eltérően nem rendelkezik. A Gytv. azonban eltér a Pp. szabályaitól.

Az Abh. egyebekben „alapjog-barát” alkotmányossági követelménye akkor tudná egységesen és a törvénynek alárendelt bírói jogértelmezésben is kifejteni a várt hatást, ha azt a törvényalkotás is követné: ha a Gytv. sui generis eljárási szabályai részben felülírnák a Ket-ben foglaltakat, részben pedig a Pp-hez képest lehetőséget teremtenének arra, hogy a bíróság a Ket. 30. §-án alapuló hatósági határozatok felülvizsgálata kapcsán a végzés hatályon kívül helyezése mellett, szükség esetén új eljárásra kötelezhesse a rendőrhatóságot, avagy megfelelő eljárási környezetben a hatóság helyébe lépve dönthessen a bejelentés tudomásulvételéről, adott esetben a gyülekezés megtiltásáról.

A „megfelelő eljárási környezet” megoldása nem tűnik ki az Abh.-ból. A hatályos szabályozás értelmében a bíróság három napon belül köteles a gyülekezési ügyben döntést hozni. Az eljárás időtartama, a közigazgatási nemperes eljárások sajátosságai és hatásköri szabályok miatt a közigazgatási bíró nem értékelheti a közterület-használati megállapodás létrejöttének jogszerűségét, indokoltságát.

Akkor tekinthető „megfelelőnek az eljárási környezet”, ha a törvényi szabályok a peres eljárásban megadják a tényállás megállapításának, a bizonyítási eljárás lefolytatásának reális lehetőségét, annak kereteit, rendezik a bizonyítási teher kérdését, stb.

A hatályos szabályozás ebből a szempontból rendezetlen, mivel a bírósági eljárást a szoros határidők, a bizonyítási eszközök hiánya, és a nemperes eljárás korlátozott lehetőségei jellemzik.

Javaslatok

1. Szükséges a Gyvt., a Bmr. és a Ket. hatályos eljárási szabályainak összehangolása; avagy a gyülekezési jog gyakorlásának sajátosságaira szabott, a jelenleginél részletesebb eljárási rend kialakítása.

2. Kifejezetten szükséges a bejelentések időbeliségének törvényi szintű szabályozása.

3. A Gytv. eljárási szabályainak módosításával szükséges rendezni az Alkotmánybírság 3/2013. (II. 14.) AB határozatának rendelkező részében megfogalmazott alkotmányos követelmény révén előállt helyzetet.

4. A jogalkotás szintjén célszerű vizsgálni azt, hogy a nem gyülekezési célú közterület-használat, valamint a személy és létesítménybiztosítási intézkedések megalapozottsága miként értékelhető a rendőrségi eljárásban.

5. A törvényalkotás szintjén szükséges egyértelművé tenni, hogy a Gytv. szerinti 48 órás elbírálási kötelezettség anyagi jogi természetű időtartam, ezért annak eltelte „jogvesztő”, ennek következtében a hatóság ezt követően a bejelentésben megjelölt rendezvénnyel összefüggésben a döntését Ket-re hivatkozással nem módosíthatja és nem vonhatja vissza.

6. Törvényi szinten szükséges rendezni továbbá azt az eljárási kérdést is, hogy a gyülekezés tudomásul vételét követően, a gyülekezés megtartását érdemben befolyásoló körülmények megváltozása esetén a rendőrségnek hivatalból vagy kérelemre új határozatot kell hoznia.

7. Megfontolandó annak előírása, hogy a rendőrség adjon tájékoztatást a tudomásul vett rendezvényről a nyilvánosság számára.

8. A konkuráló Gytv. hatálya alá tartozó és egyéb rendezvények esetében felmerülhet a „megelőzés elvének” érvényesítése.

---