Igazságszolgáltatás a változások viharában

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az igazságszolgáltatás készülő szervezeti átalakításának fontos részleteiről nem tudunk semmit, mégsem lehetünk teljesen tudatlanok a jogalkalmazás jövőjét illetően, mert az eddigi közjogi változások, a bíróságokkal szemben megnyilvánuló bizalmatlanság, a hatalommegosztás elhanyagolása nem sok jóval kecsegtet.

A jelenleg még működő bírósági szervezeti rendszer működtetői is felelősek azért, hogy nem sikerült igazolni, hogy a modell képes a hatékony, független, átlátható működésre. Ennek most kell majd súlyos árát megfizetni. A szervezeti rendszer alkalmatlansága az irányítási hatáskörök és felelősségi rendszer egyensúlytalanságán és átláthatóságán alapult. Tévedés volt azt hinni, hogy a bírói függetlenség alkotmányos elvárása teljesülhet a rendies jellegű, korporatív önérdekeken alapuló szervezeti rendszerben. Sem a belső függetlenség, sem a politikamentesség, sem a korrupciótól való megszabadulás nem lehetséges egy igazgatási felelősségektől mentes és átláthatatlan rendszerben.

Most azonban egy más minőség van készülőben, egy olyan bírósági szervezeti rendszer, amely felszámolja a szervezeti függetlenség alapjait és elvágja a bírói hatalmi ág akadozottan és későn megjelenő demokratikus önfejlődését, amely a nehezen, a bírósági vezetés jelentős részének ellenállása ellenére megválasztott Baka András és a legutóbbi OIT munkába állása óta megkezdődött. Kétségtelen, hogy érdemi szervezeti változtatásokra van szükség, olyanokra, amelyek újragondolják a központi igazgatási hatásköröket és lehetőleg kiegyensúlyozott hatalommegosztást érvényesítenek ezen a területen.

Komoly jelei vannak annak, hogy nem számíthatunk kiegyensúlyozottságra, a hatalom megosztására. Sem az alaptörvény szövege, sem a kiszivárgott koncepciók, sem a bírói hatalommal kapcsolatos politikai megnyilvánulások nem adnak okot annak feltételezésére, hogy a bírói függetlenség, számonkérhetőség, átláthatóság és minőségi működés kényes egyensúlya kialakulhat. Ebben semmi meglepő nincs: az igazságszolgáltatás a jogállami berendezkedés kulcsterülete, osztozik az alkotmányos berendezkedés általános irányaiban. Vagyis, ha egy állam a hatalommegosztás, autonómia eszközkészletétől mind az alkotmányozás, mind a jogrendszer alakítása, mind a konkrét kormányzati működés során jelentősen eltér, ezek a vonások megjelennek az igazságszolgáltatás szabályozásában is. Ahogy a rendszerváltás utáni két évtized slendriánsága is megjelent az 1997-es nagy igazságszolgáltatási reformban. Csakhogy nem ezek korrekciója, hanem új hatalmi paradigma körvonalazódik. A 2012 januárjában hatályba lépő alaptörvénynek az igazságszolgáltatással kapcsolatos hiányosságait a Velencei Bizottság és e jelentés által is jelentős részben felhasznált hazai elemzés szóvá tette.[*] Sem a fórumrendszer, sem az önigazgatás elve, sem a bíróság előtti egyenlőség deklarációja nem található az alaptörvényben, a bíróságok igazságszolgáltatási monopóliuma sem szerepel a szövegben. A jogalkalmazók számára értelmezési zavart okozhat viszont a bírói jogértelmezés alapjairól szóló szakasz, amely a bírákat a józan ésszel, a közjóval és az erkölcsös és gazdaságos célnak megfeleléssel kompatibilis jogszabályértelmezésre utasítja. Alkotmányossági aggályokhoz vezet az is, hogy alapvető jog lényeges tartalmát korlátozni lehet valamely alkotmányos érték érdekében is. Az alkotmányos érték fogalmát mind a preambulum, mind az alaptörvény egészének nyelvezete kitágította, így homályos felhatalmazást adott a jogalkotó és a jogalkalmazó számára az alapjogok korlátozására. Az Alkotmánybíróság hatáskörének és a testület összetételének módosításából azt lehet elővételezni, hogy ebben a tekintetben a bírói jogértelmezést nem fogja az AB döntések sora a jogállami elvek mellett tartani.

A bírák státuszát, a bíróságok működőképességét jelentősen érintő szakasz is bekerült az alaptörvénybe, amelynek egyértelműen nem itt, hanem a bírák státuszáról szóló törvényben lenne a helye. A bírák nyugdíjkorhatáráról rendelkező szabály alaptörvénybe fogalmazásának egyetlen célja a bírói hatalommal szembeni legmagasabb szintű politikai bizalomvesztés közlése. Szakmai közhely, hogy a bírák státuszával kapcsolatos rendelkezéseket csak a rendszer működésének egészére tekintettel, a többi intézménnyel (kiválasztás, előmenetel, alkalmasság) koherens módon lehet szabályozni. Lehetőleg körültekintő hatásvizsgálatokat követően, az érintettek bevonásával, kimenő rendszerben, hogy ne okozzon szükségtelen státuszbizonytalanságot és ne öltse az intézkedés a politikai befolyásszerzés képét. A bírói hatalom körüli bizonytalanságot nem csak az alaptörvény szövegének hiányai és irányai, hanem a bíróságok szervezetére és a bírák státuszára vonatkozó törvény körüli koncepcionális hezitálás is táplálja. És mint az köztudott, az ilyen bizonytalanság veszélyezteti a bíráskodás integritását. A 2006 őszén elkövetett bűncselekményekkel kapcsolatos ítélkezési gyakorlattal szemben nyíltan megfogalmazott politikai kritika funkciója a bírói kart érintő világos politikai bizalommegvonás és az alárendelődés kikényszerítése volt. A semmisségi törvény pedig egyértelmű szakítást jelentett a hatalommegosztás alkotmányos elvével. E megkésett és indokolatlan rendszerváltó düh az államapparátus erőteljes politikai szelekciója mellett zajlott, ami önmagában is kétségessé tette a felfokozott törvényalkotás szakmai színvonalát. Összességében így súlyosan romlottak a független igazságszolgáltatás esélyei. A bírói döntési, jogértelmezési autonómia korlátozása a büntetőjogi szigorítások szerves része, a populista büntetőpolitika velejárója és a bírói hatalom csorbításának egyértelmű jele.

Az eddig hatályba lépett és még tervezett igazságszolgáltatással kapcsolatos intézményi változtatások mögötti szakmai megfontolásokat érzékelhetően ügyészi dominancia jellemzi. A hazai jogi kultúrát egyébként is jellemző ügyészi túlsúly, az ügyészi szervezet érintetlenül hagyott totális átláthatatlansága és kontroll nélkülisége, vagyis a politikai befolyás akadálytalansága kétségessé tette az igazságszolgálatás pártatlan működését. A büntetőjogászok által fegyveregyenlőségnek nevezett elvárás a fair eljárásnak az európai jogfejlődésben kitüntetett szerepet játszó eleme. A büntetőeljárási törvény vitatott rendelkezéseinek hatályba léptetése, a védői jogok lényeges csorbítása az ügyészi dominancia további erősítését a bírói kar elbizonytalanítása mellett végezte el. Ma még az sem bizonyos, hogy az ügyész státusza nem emelkedik-e a bírói fölé, mind fizetésben, mind politikai megbecsültségben. Az ügyészség alkotmányjogi státusza egy pillanatig sem kérdőjeleződött meg a közjogi változások során, a közjogi függetlenség képmutató és álcázó felszíne alatt a politikai befolyás lehetőségei megmaradtak. Egy olyan jogi kultúrában, amely büszke a váderedményességi mutatóira, ahol a bírák kiválasztásának minőségkontrollját és a bírósági vezetők felelősségét két évtized alatt sem sikerült összhangba hozni a modern jogállami elvárásokkal, ahol a rendies alárendelődés és igazodás mintái virulensek maradtak, az igazságszolgáltatás szereplői közötti hatalmi átrendezés nem járhat jogállami következményekkel. Érdemes azt is számításba venni ebben a körben, hogy az ügyvédi tevékenység iránt megnyilvánuló ellenséges érzület természetes velejárója az ilyen jellegű politikai változásoknak.

Annyit lehet tudni a bíróság szervezetét érintő változtatások irányáról, hogy a tévesen önigazgatási modellnek nevezett 1997 óta működő rendszer alapjai változnak meg, minden valószínűség szerint a kormányzat érdemi, jelentős hatásköröket igényel a bíróságok igazgatásában. Jellemző módon nem teljesen világos, hogy mely hatásköröket, milyen terjedelemben és milyen bírói ellensúlyokkal. Az intézményi innovációkat ezen a területen súlyos alkotmányos elvek korlátozzák, elvileg. Az elvek azonban nem látszanak a napvilágot látott félig érlelt koncepciókból.

Az 1997-es igazságszolgáltatási reform félresiklásának egyik oka az volt, hogy a jogalkotást előkészítők teljesen figyelmen kívül hagyták a bírósági szervezetek működésére vonatkozó nemzetközi tapasztalatokat. Minden jel szerint most ugyanez történik, mintegy az előző hibák következményeire való hibás reakcióként. Köztudott, hogy a jobboldal a kilencvenes évek közepén sem értett egyet az OIT létrehozásával, kiterjedt hatásköreivel. Ebből azonban nem következik, hogy a fejlett jogállamokban működőképesnek bizonyult igazgatási elvekkel korrigálnák a rendszer rossz működését.

Mi jellemzi tehát a működőképes bírósági igazgatást? A függetlenség és számonkérhetőség egyszerre való érvényesülését a központi igazgatási hatáskörök óvatos megosztása biztosítja. Nincs Európában olyan bírósági igazgatás, amely ne osztaná meg az igazgatási hatásköröket a bírói hatalom és a végrehajtó hatalom között, kivéve Magyarországot és Romániát, ahol súlyosan egyensúlytalan, korporatív torzulásokat okozó berendezkedés működik. Azokban az államokban, amelyek hagyományosan a dél-európai mintájú „önigazgató” igazgatást építették ki, jelentős hatáskörök maradtak az igazságügy-miniszter kezében, jobbára a bírósági infrastruktúra biztosítása (régi hazai kifejezéssel a bíróságok működésének biztosítása). Tehát a nagyhatalmú bírói többségű tanácsoknak együtt kell működniük a kormányzattal és a kormányzatnak az igazságszolgáltatással kapcsolatos politikai felelőssége is tartalommal bír. Azokban az államokban, ahol a kontinentális jogcsaládban hagyományos külső, vagyis miniszteriális igazgatás maradt meg, a bírák státuszával közvetlen kapcsolatban levő igazgatási hatáskörök átkerültek bírói típusú szervekhez, nem csak a bírák feletti fegyelmi eljárás, hanem például a bírák kiválasztása, előmenetele feletti döntések, az alkalmasság megítélése. A függetlenséget komolyan vevő államokban a bírák státusza körüli hatásköri szabályozás ügyel arra, hogy ne érvényesülhessen semmilyen illegitim külső befolyás, de biztosítva legyen az ítélkező bírák belső függetlensége is, az ne lehessen a szervezeti vezetés korporatív erejének játékszere. Vagyis a bírói hatalmi ágon belüli funkcionális hatalommegosztás jegyében, például a bírák kiválasztásában, nem ugyanazon bírói testületek döntenek (különösen nem az egyszemélyi vezető), akik minden más igazgatási kérdésben is hatáskörökkel rendelkeznek.

Viszonylag nagy változatosság uralkodik a modern bírósági igazgatás világában. De világos, hogy mit kell bírói típusú szervek hatáskörébe helyezni és mit lehet a kormányzat kezében tartani ahhoz, hogy a függetlenség sérelme nélkül érvényesüljön a számonkérhetőség és hatékonyság. Az igazságszolgáltatás szervezeti szabályozását elvek vezérlik: a függetlenségen túl a hatalommegosztás, együttműködés és kiegyensúlyozottság elvei. Ezek érvényesüléséhez kétség kívül jelentős hatalmi önkorlátozás és az alkotmányos elveknek való elköteleződés szükséges. Semmi esetre sem elég a hatalomkoncentráció vágya, ez bizonyosan nem vezet jogállami megoldásokhoz, de nagy valószínűséggel a hatékonyságot sem javítja.

Fleck Zoltán
Tanszékvezető egyetemi tanár, ELTE

 

A cikk az Ügyvédvilág 2012. januári számában jelent meg.

 

[*] http://www.es.hu/;velemeny_magyarorszag_alaptorvenyerol;2011-07-07.html

---