Közbeszerzési ajánlatkérők, közjogi szervezetek – I.

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A közbeszerzési jog központi fogalma a közbeszerzési szerződés, amelynek meghatározó eleme az ajánlatkérőnek minősülő szervezetek köre és mibenléte. Kiemelt figyelmet érdemel e körben a közjogi szervezet alanyi kategóriája, mivel gyűjtőfogalomról van szó, továbbá koncepcióját és fogalmi kritériumait az európai uniós jog determinálja. A tanulmány célja egyfelől, hogy a közjogi szervezet fogalmának megfelelő hazai értelmezését segítve áttekintse és összegezze az uniós ítélkezési gyakorlatot, figyelemmel a legújabb fejleményekre is (tanulmány első része). Másfelől ennek tükrében a hazai joggyakorlat és egyes vitás kérdések is elemzésre kerülnek (tanulmány második része). A közjogi szervezet fogalma szerinti minősítés összetett vizsgálatot feltételez, melynek legnehezebb eleme a közérdekű és egyúttal nem ipari-kereskedelmi jellegű tevékenység végzésének értékelése. A közelmúltban született LitSpecMet ítélet a közérdekűség fogalmát fejlesztette tovább.

Németh Anita teljes cikkét az újonnan indult Közbeszerzési Jog online szakfolyóirat 2019/1. számában olvashatja.

4. A közérdekű, nem ipari vagy kereskedelmi jellegű tevékenység

[10] Már a C-44/96. Mannesmann ügy főtanácsnoka Philippe Léger is annak a véleményének adott hangot, miszerint a „közérdekű, nem ipari-kereskedelmi jellegű tevékenység”^[1] koncepcióját nem könnyű megérteni.^[2] Az EUB ítélkezési gyakorlatában is látunk bizonytalanságot abban, hogy a közjogi szervezet e tevékenységi kritériuma mennyiben jelent egy egységes koncepciót (azzal, hogy két elemből áll), illetve ez mennyiben van átfedésben a harmadik, „államtól” való függőség kritériummal. A koncepció összességében azokat a szervezeteket igyekszik megragadni, melyek céljaik, tevékenységük és egyébként szervezeti működésük szerint „állami” befolyásnak kitett, ún. nem piaci-kereskedelmi cégek, tekintve, hogy a tipikus, nyereségorientált piaci szereplők esetén a versenypiaci nyomás – közbeszerzési szabályok alkalmazása nélkül is – kikényszeríti a gazdasági megfontolásokon és hatékonyságon alapuló döntéseket, beszerzéseket. Egyúttal az EUB egyértelművé tette, hogy a „közvállalkozások” (leegyszerűsítve az állami, önkormányzati cégek) csak akkor tartoznak a közjogi szervezeti kategóriába, ha megfelelnek a tevékenységi kritériumnak, azaz tevékenységük közérdekű és nem ipari-kereskedelmi jellegű.^[3] [11] A közjogi szervezet tevékenységének vizsgálata kapcsán az állandó ítélkezési gyakorlat részévé vált az a következtetés, miszerint a jogalkotó különbséget tett a közérdekű, nem ipari-kereskedelmi jellegű cél, valamint a közérdekű, ipari-kereskedelmi jellegű cél, illetve ezt szolgáló tevékenységek között. Másként szólva a „nem ipari-kereskedelmi jelleg” egy olyan ún. alkategória, melyet külön is vizsgálni kell a közérdekű cél fennállta mellett.^[4] Amennyiben tehát egy szervezet tevékenységével nem szolgál közérdekű célokat, vagy szolgál, de az ipari-kereskedelmi jelleg mégis kimutatható, nem minősül közjogi szervezetnek. [12] A közérdekűség fogalma – a fentiek szerint – önálló uniós jogi fogalom. Az EUB számos ügyben foglalt állást a közérdekű cél, az általános érdekű szükségletek kielégítése érdekében folytatott tevékenység kapcsán, amelynek során egyrészt általánosabb megállapításokat tett, másrészt konkrétan is elemzett egyes tevékenységeket a közjogi szervezeti minősítés kérdése körében. A közérdekűség koncepciója is összekapaszkodik az „állammal” való szorosabb kapcsolat kitétel meglétével, amennyiben általában az a meghatározó, hogy olyan célról legyen szó, melyet az „állam” – az általános érdekekhez kapcsolódó indokból – többnyire maga kíván biztosítani, illetve amelynek tekintetében meghatározó befolyás gyakorlásának a fenntartására törekszik. Ugyanakkor közömbös, hogy e közérdekű célokat magánvállalkozások is szolgálják vagy szolgálhatnák. Ezek általában másként kielégíthető igények, mint a piacon elérhető árukhoz, szolgáltatásokhoz való szokásos hozzáférés.^[5] Az EUB azt is egyértelművé tette, hogy a közérdek megállapíthatósága nem a szolgáltatást igénybe vevők, a közvetlen „használók” számától függ.^[6] Továbbá találkozhatunk főtanácsnoki indítványban olyan megközelítéssel, miszerint az általános érdekű szükségletet úgy lehet meghatározni, mint a közösség (helyi vagy nemzeti) közös érdeke által kifejezett igényt; ez nem keverhető össze egy adott személy vagy személycsoport saját és kizárólagos érdekével.^[7] [13] A közérdek fennálltának kérdése több ügyben is az EUB elé került. Levezetése nem meglepő például a következő esetekben: biztonsági intézkedéseket is igénylő hivatalos közigazgatási dokumentumok, okmányok előállítása, nyomtatása (közrend, az állam intézményi működése),^[8] háztartási hulladék elszállítása és kezelése (közegészségügy, környezetvédelem),^[9] börtönépületek építése, kezelése, adásvétele, börtöningatlanokkal való gazdálkodás (közrend, állami büntetőpolitika és börtönpolitika végrehajtása),^[10] temetkezési szolgáltatások nyújtása, temetkezési vállalkozás tevékenységei (közrend, közegészségügy),^[11] távhőszolgáltatás környezetbarát eljárás útján történő biztosítása (környezetvédelem, közszolgáltatás).^[12] [14] Kiemelésre érdemesek ugyanakkor a C-223/99. és C-260/99. Agorà és Excelsior egyesített ügyek,^[13] amelyben vásárok és kiállítások szervezése minősült közérdekű tevékenységnek, mivel arra kifejezetten a kereskedelmi kapcsolatok és az értékesítés előmozdítása, ösztönzése céljából került sor (közérdek – kereskedelem ösztönzése). Az EUB megállapításában ugyanis az ilyen események szervezője a gyártók és a kereskedők egy földrajzi helyen történő összevonása során nem kizárólag azon gyártók és kereskedők egyéni érdeke szerint jár el, akiknek ezáltal lehetőségük van az áruk és szolgáltatások reklámozására, hanem az ezeken a fórumok résztvevő fogyasztókat is ellátják információval, hogy optimális vásárlói döntéseket hozhassanak. Hasonló megközelítéssel találkozunk a C-18/01. Korhonen és társai ügyben^[14] is. A közérdekűség arra tekintettel volt megállapítható, hogy az adott helyi hatóság területén az ipari vagy kereskedelmi tevékenységeknek a város érdekében is álló fejlesztése céljából kerül sor technológiai fejlesztési központ létrehozására, illetve ezen építési projekthez kapcsolódó tervezési és építési szolgáltatások beszerzésére. (Taitotalo, Varkaus városának cége nem kizárólag a projekt által közvetlenül érintett vállalkozások, hanem a város érdekei szerint járt el.) [15] Ez utóbbi ügyek alapján is levonható az a következtetés, hogy a közérdekűség vizsgálata keretében nem a tevékenység (ún. ipari-kereskedelmi) természetét kell nézni, hanem azt, hogy az adott tevékenységnek mi a végső célja, szolgál-e egyéni, illetve szűk csoportérdekeken túlmutató általánosabb, közösségi szükségleteket.^[15] Közérdekű cél vezérelt tevékenység esetében jellemzően nem a nyereségorientált működés lesz a fő cél, de a haszonszerzést a közcél nem kell, hogy kizárja (lásd alább).^[16] A közérdekű tevékenység kritériumát tehát esetről esetre kell elemezni, figyelemmel az EUB általánosabb jellegű megállapításaira és az eddigi uniós jogesetekre. Így például a lakosságnak nyújtott közszolgáltatások, valamint az „állam” intézményes működéséhez szükséges szolgáltatások esetében a közérdekűségi teszt alapján ez a minősítés vélhetően levezethető.^[17] Azt is hangsúlyozni kell, hogy a közérdekű tevékenységeknek nincs végleges, lezárt listája. A későbbiekben vázolt LitSpecMet ügy pedig számunkra azt mutatja, hogy újabb szempontok is szerepet kaphatnak a közérdekűség megítélésében. [16] Amennyiben a közérdekű tevékenység végzése megállapítható, azt is meg kell vizsgálni, hogy fennáll-e annak „nem ipari vagy kereskedelmi jellege”. E fogalom szintén uniós koncepciót takar, és összetett értékelést kíván, ami részben összefügg a közérdekűséggel, de attól el is válik, így mindenképpen külön elemzést igényel. A koncepció lényege, hogy a gazdasági szempontoktól eltérő megfontolások érvényesülése azoknál a szervezeteknél jellemző, amelyek nem versenypiaci törvényszerűségek szerint működnek (amellett, hogy az „állammal” függőségi viszonyban állnak). Az EUB fokozatosan, ügyről ügyre fejlesztette ki azokat a szempontokat, amelyek e fogalom megfelelő értelmezéséhez szükségesek. Ennek az ítélkezési gyakorlatnak a 2014-es közbeszerzési irányelvekbe való kodifikált beépítése felemásra sikeredett, amennyiben végül a preambulumba került be az Európai Bizottság által javasolt normaszöveg^[18] lényege annak hangsúlyozása mellett, hogy az irányelv személyi hatályának változatlannak kell maradnia. A 2014/24/EU irányelv (10) preambulumbekezdése az „ipari-kereskedelmi jelleg”-et, mint a közjogi szervezetté minősítést kioltó főbb szempontokat adja meg, amikor kimondja, hogy az olyan szervezet, amely szokásos piaci feltételekkel működik, nyereségorientált, és a tevékenysége végzéséből eredő veszteségeket maga viseli, nem tekinthető közjogi szervezetnek, mivel azok a közérdekű célok, amelyek teljesítésére létrehozták, vagy amelyekkel megbízták, „gazdasági vagy üzleti jellegűnek” minősülhetnek. Az EUB alábbi ítélkezési gyakorlata árnyaltabban közelíti meg ezeket a szempontokat. [17] A C-360/96. Gemeente Arnhem (BFI) ügyben fogalkozott először az EUB a közérdekű, nem ipari-kereskedelmi jellegű tevékenység és a versenyhelyzet, illetve az ilyen helyzetben való cselekvés viszonyával. Kimondta, hogy a közérdekű, nem ipari-kereskedelmi jelleggel végzett tevékenység fogalma nem zárja ki, hogy magánvállalkozás is szolgálja vagy szolgálhatja a közérdekű célokat. A verseny hiánya tehát nem feltétele a közjogi szervezet meghatározásának. Ugyanakkor a verseny fennállta nem irreleváns a nem ipari-kereskedelmi jelleg megállapításánál. A verseny megléte viszont még nem zárja ki, hogy egy szervezetet gazdasági szempontokhoz képest más megfontolások is vezéreljék. (Például pénzügyi veszteséget vállalhat, hogy kövesse annak a szervezetnek a beszerzési politikáját, amelytől nagymértékben függ.) Mindazonáltal a jelentős versenyhelyzet, illetve az, hogy az érintett jogalany versenynyomásnak van kitéve a piacon, jelezheti a közérdekű, nem ipari-kereskedelmi jelleg hiányát.^[19] [18] Az EUB az Agorà és Excelsior ügyben megerősítette, hogy a piaci versenyhelyzet elemzése meghatározó. Emellett ebben az ügyben jelent meg az a tényező, hogy az adott szervezet ténylegesen miként is viselkedik a versenypiacon. A vizsgált jogalany arra figyelemmel sem minősült közjogi szervezetnek – jóllehet tevékenységét non-profit jelleggel (egyben a köz érdekében) végezte -, hogy megállapítható volt: költséghatékonyan működik (teljesítmény, hatékonyság, költséghatékonyság elve alapján), tevékenysége gazdasági kockázatát maga viseli, és nincs olyan mechanizmus, amely esetleges veszteségei kompenzálására szolgálna.^[20] Ez az ügy példáját adja a közérdekű, egyben ipari-kereskedelmi jellegű tevékenységnek, illetve annak, hogy nem profitorientált szervezet esetében is fennállhat az ipari-kereskedelmi jelleg. Következésképpen e kategória megítélésére szolgáló tényezőket összességükben indokolt értékelni. A C-373/00. Adolf Truley ügyben az EUB már arra jutott, hogy a jelentős versenyhelyzet önmagában még nem eredményezi azt a konklúziót, hogy nem áll fenn a közérdekű, nem ipari-kereskedelmi jelleg, és az összes releváns körülmény nemzeti bíróság általi vizsgálatát tartotta szükségesnek.^[21] A C-18/01. Korhonen és társai ügyben összegezte az EUB a közjogi szervezet tevékenységi kritériuma megítélésében mérvadó további tényezőket, így különösen a profitorientáltság és a kockázatviselés hiánya, egyúttal a tevékenység közfinanszírozása kérdését.^[22] Ez utóbbi kérdéskörben a C-283/00. Bizottság kontra Spanyolország ügyben az EUB további figyelemre érdemes megállapítást tett, nevezetesen, hogy tekintet nélkül arra, hogy van-e hivatalos mechanizmus a veszteségek kompenzálására, nem valószínű, hogy a vizsgált cég (SIEPSA) viseli tevékenységének kockázatát, mivel annak egyetlen részvényese, az állam vélhetően minden szükséges pénzügyi intézkedést megtenne,^[23] hogy elkerülje adott esetben a gazdasági társaság felszámolását, figyelemmel annak az állami börtönpolitika végrehajtásában betöltött szerepére, alapvető közérdekű tevékenységére. Ilyen körülmények között a társaságot gazdasági szempontoktól eltérő megfontolások is irányíthatják a közbeszerzéseik során.^[24] Ez a megközelítés kitágítja a kockázatviselés és a veszteségkompenzáció fogalmát, és végső soron a közérdekű tevékenység alapvető jellege okán a potenciális közpénzfelhasználással és ennek velejáró következményeivel egyetemben (az állami függőség mellett) levezethetőnek látja a közjogi szervezeti minősítést. [19] A közérdekű, nem ipari-kereskedelmi jellegű tevékenység kritériumának elemzéséhez tehát a fenti szempontokat összességükben, illetve az összes releváns jogi és ténybeli körülményt figyelembe kell venni.^[25] Ennek során nem kizárólag az alapításkori célt, a szervezet létrehozását motiváló tényezőket kell vizsgálni, hanem az aktuális, tényleges tevékenysége folytatásának feltételeit is.^[26] A „tevékenységi kritérium” kérdését objektív módon kell értékelni, és – összhangban a funkcionális értelmezéssel – nincs jelentősége annak, hogy a jogalanyt létrehozó és feladatát meghatározó rendelkezéseknek mi a jogalapja (jogszabály, közigazgatási határozat vagy egyéb rendelkezés).^[27] Az is irrelevás a minősítés szempontjából, ha a vizsgált tevénységvégzés nem került átvezetésre a létesítő okiratban.^[28] Az adott tevékenységet ugyanis nem csupán a szervezet létesítő okiratában foglaltak alapján kell megítélni. [20] Alapvető kérdés, hogy amennyiben nem kizárólag „közérdekű, nem ipari-kereskedelmi jellegű tevékenységet” folytat egy szervezet, hanem egyben másféle (így közérdekű, ipari-kereskedelmi jellegű, illetve nem közérdekű) tevékenységet is ellát, ez a vegyes tevékenységi helyzet hogyan hat ki a közjogi szervezeti minősítésére. A C-44/96. Mannesmann ügyben az EUB kimondta, hogy a tevékenységi feltétel nem jelenti azt, hogy csak közérdekű, nem ipari-kereskedelmi jellegű feladattal való megbízás esetén teljesülne ez a kritérium. A minősítés szempontjából lényegtelen, hogy az adott szervezet a közérdekű feladatellátásán túl szabadon végezhet egyéb tevékenységeket is. Úgyszintén az is irreleváns, hogy a közérdekű, nem ipari-kereskedelmi jellegű tevékenység adott esetben csak viszonylag kis hányadát teszi ki a szervezet ténylegesen megvalósított tevékenységeinek (feltéve, hogy a közérdekű feladatát továbbra is ellátja). Az ítélet indokolása hivatkozik az irányelv normaszövegére és céljára, továbbá a jogbiztonság elvére, amellyel ellentétes lenne az EUB értelmezése szerint, ha a különböző jellegű tevékenységek relatív arányától függően változna az irányelv alkalmazása; a jogbiztonság elve ugyanis megköveteli, hogy a közösségi szabály egyértelmű és annak alkalmazása minden érintett számára kiszámítható, előrelátható legyen.^[29] A Mannesmann ügyben levezetett jogértelmezés, és az annak nyomán érvényesülő ún. „fertőzéselmélet”^[30] az állandó ítélkezési gyakorlat részévé vált. A C-393/06. Ing. Aigner ügyben pedig arra az esetre is megerősítést nyert, amikor az ajánlatkérő olyan könyvelést vezet, amely elkülöníti a szervezet különböző tevékenységeit a keresztfinanszírozás kizárása érdekében. Az EUB ebben az ügyben a jogbiztonság, az átláthatóság és az előreláthatóság elvére hivatkozott.^[31]

5. Az ún. függőségi viszony kritériumai

[21] A közjogi szervezet tevékenységi kritériuma mellett az ún. függőségi viszonyt kifejező vagylagos feltételsor értelmezése is több ízben került az EUB elé. Ennek az ítélkezési gyakorlatnak egy része a 2014-es közbeszerzési irányelvek preambulumába is beépült. A 2014/24/EU irányelv (10) preambulumbekezdése azt a tételt emeli ki a szervezet működésének finanszírozásával kapcsolatban, hogy a „nagyobb/többségi részben” finanszírozott „több mint felerészben” finanszírozottat jelent;^[32] továbbá az ilyen finanszírozásnak részét képezhetik a felhasználók által fizetett, a közjogi szabályokkal összhangban kivetett, kiszámított és beszedett összegek (tehát az ún. közjogi alapú közvetett finanszírozás is).^[33] [22] Az EUB a funkcionális értelmezést a függőségi viszony feltételére, különösen a többségi finanszírozási kitételre is kiterjesztette,^[34] valamint megközelítésében a függőségi viszony közbeszerzési irányelvek által felsorolt mindhárom lehetséges esete szoros és egyenértékű függést jelent.^[35] Ezeknek az elveknek az alkalmazása elsősorban a többségi „állami” finanszírozás, illetve a menedzsment (a szervezet irányítása) feletti klasszikus ajánlatkérők általi felügyelet vagylagos esetköreinek értelmezése során bír jelentőséggel. Az irányelvek szerinti harmadik lehetséges „meghatározó befolyás”, úgymint a menedzsment vagy a felügyelő testület tagjai többségének klasszikus ajánlatkérő részéről való kinevezési joggal rendelkezés nem vetett fel eddig uniós szintű értelmezésre szoruló kérdést. [23] A C-380/98. University of Cambridge ügyben az EUB további fontos megállapításokat tett egy szervezet (működése) többségi részben való finanszírozásának értelmezése körében. Egyfelől ezt a „közfinanszírozást” elhatárolta attól a helyzettől, amikor szerződéses jogviszony alapján az adott szolgáltatásért járó ellenszolgáltatás nyújtása valósul meg. A finanszírozás fogalma pénzügyi eszközöknek az érintett jogalany tevékenységei támogatása érdekében való, külön ellenszolgáltatás nélküli átruházását jelenti. A szervezet közfinanszírozása, működésének támogatása esetében állhat fenn egyfajta függőséget, illetve alárendeltséget eredményező kapcsolat, míg szerződéses konkrét szolgáltatások ellenében történő kifizetések teljesítése esetén ez nem jellemző. Másfelől a többségi közfinanszírozás megállapíthatósága kapcsán az EUB arra jutott, hogy ennek fennálltát évente, illetve az adott közbeszerzési eljárás megindításával érintett költségvetési évben, annak kezdetén, az akkor rendelkezésre álló adatok alapján kell megítélni, akkor is, ha ezek a pénzösszegek még csak előirányzatok. Ennek során – a közfinanszírozás arányának, százalékos mértékének megfelelő kalkulálásához – minden olyan bevételt figyelembe kell venni, amelyben részesül, ideértve azokat is, amelyek esetleg kereskedelmi tevékenységéből származnak. Az EUB azt is kimondta, hogy mindezek alapján a közbeszerzés megkezdésekor fennálló ajánlatkérői minősítés (nevezetesen, hogy adott esetben a szervezet közjogi szervezetnek minősül) irányadó az eljárás során, annak befejezéséig.^[36] [24] A közfinanszírozás révén tételezett függőségi helyzetnek egy másik visszatérő kérdésköre, hogy a közvetett finanszírozás hogyan kerül megítélésre. Az EUB levezetésében a harmadik személyek általi fizetésteljesítések beletartozhatnak a közfinanszírozás fogalmába, figyelemmel az irányelvek céljára, az abból eredő funkcionális értelmezésre, illetve arra, hogy az irányelvekben nincs utalás a „közvetlen” állami finanszírozásra. Míg azonban a C-337/06. Bayerischer Rundfunk és társai ügyben a német közszolgálati műsorszolgáltatók, valamint a C-300/07. Hans & Christophorus Oymanns ügyben a törvényes egészségbiztosítási pénztárak esetében az EUB megállapította a közvetett finanszírozás okán is e szervezetek közjogi szervezeti minőségét, addig a C-526/11. IVD ügyben az orvosi szakmai kamara tekintetében más álláspontra helyezkedett. A hivatkozott első két esetben ugyanis meghatározó volt az a szempontsor, hogy a készülékkel rendelkezők díjfizetési, valamint a biztosítottak járulékfizetési kötelezettségét jogszabály (állami aktus) alapozza meg, annak mértéke is azon alapul, továbbá beszedését is az „állam” garantálja (közjogi rendelkezéseken alapuló beszedési mód, illetve kényszer útján).^[37] Ebben a helyzetben is tehát végső soron az államnak tudható be a (többségi) finanszírozás. Ezzel szemben a vizsgált szakmai kamara tagdíjszedési jogosultsága, illetve a kamarai tagok díjfizetése nem minősült közvetett állami finanszírozásnak, tekintettel arra, hogy a jogszabályi alapok és keretek ellenére a kamara nagyfokú önállósággal, széles mozgástérrel rendelkezik tevékenysége és annak finanszírozása, így a tagdíjak mértéke és beszedése meghatározásában.^[38] [25] Az EUB azt is kimondta az IVD ügyben, hogy a szakmai kamarai tagdíjak mértékét megállapító határozatának felügyeleti hatóság általi jóváhagyása nem meríti ki a kamara irányításának „állami” felügyeletét, így ez a függőségi kritérium sem teljesül.^[39] A függőségi viszony nem többségi közfinanszírozáson, hanem a szervezet irányításának klasszikus ajánlatkérő általi felügyeletén keresztül történő megvalósulása szintén több ügyben nyert értelmezést.^[40] Mindezek alapján összegezhető, hogy az utólagos ellenőrzési jogkör nem felel meg a függőségi kritériumnak, hiszen a befolyásolási lehetőség ilyen esetben nem áll fenn. Hasonlóan, egy általános törvényességi felügyelet, illetve például pusztán az éves beszámoló vizsgálatának jogköre nem alapozza meg az irányelv szerinti felügyeleti kapcsolatot, függőséget. Ugyanakkor nem kifejezetten a közbeszerzési döntések befolyásolását kell levezetni,^[41] hanem azt, hogy ez a ráhatás, beavatkozási lehetőség általában igazolható a közjogi szervezet működése, tevékenysége, döntéshozatala során. Mindazonáltal egyet lehet érteni azzal a meglátással, hogy a függőségi viszony e formája és értelmezése még nem teljesen letisztult.^[42] Ez a függőség viszont egyértelműen fennáll az EUB megítélésében egy klasszikus ajánlatkérő tulajdonában álló szervezet esetében.^[43]

6. A C-567/15. LitSpecMet ügy^[44]

[26] A litván bíróság előzetes döntéshozatali kérelmében lényegében azzal a kérdéssel fordult az EUB-hez, hogy egy olyan kereskedelmi társaság, mint a litván állami vasúttársaság leányvállalata, amelynek az alapítója felé teljesített szolgáltatásai biztosítják az alapító vasúttársaság személy- és áruszállítási tevékenységét, másrészt a piaci versenyben is részt vesz, ajánlatkérőnek minősül-e a közjogi szervezet fogalma alapján. [27] Az EUB megállapította a tényállás részeként, hogy a vizsgált társaságot a litván állami vasúttársaság átszervezését követően hozták létre, és e leányvállalat megalapítása, mind annak tevékenysége még mindig az alapítója közérdeken alapuló igényeinek kielégítését szolgálja. A társaság tevékenysége – többek között mozdonyok és járművek gyártása és karbantartása, valamint a vasúttársaság részére e termékek értékesítése és e szolgáltatások nyújtása – szükségesnek mutatkozik ahhoz, hogy ez utóbbi el tudja végezni a közérdekű személy- és áruszállítási tevékenységét. Az ügyben nem volt vitatott, hogy a litván vasúttársaság személyszállítási közszolgáltató tevékenysége egyben közérdekű szükségletek kielégítése érdekében végzett tevékenységnek tekintendő, és hogy a vasúttársaságot közjogi szervezetnek, következésképpen pedig „ajánlatkérő szervnek” kell minősíteni. [28] Az ügy hátterében meglévő in-house (belső) kapcsolat is szerepet kapott. A litván legfelsőbb bíróság szerint ilyen helyzetben elemezni kell, hogy az a tény, miszerint valamely anyavállalat a leányvállalat szolgáltatásait közérdekű gazdasági műveletek megvalósításához veszi igénybe, nem teszi-e lehetővé a közbeszerzési szerződésekre vonatkozó jogszabályok megkerülését, hiszen abban az esetben, ha az anyavállalat maga végezné a leányvállalata által ellátott tevékenységeket, a közbeszerzési szerződésekről szóló litván törvénynek megfelelően a gépjárművek, az anyagok, valamint – a mozdonyok és gördülő állomány karbantartásához vagy más munkálatokhoz szükséges – egyéb felszerelések beszerzéseire vonatkoznának az említett szabályok. [29] Az ügyben mind az Európai Bizottság, mind Manuel Campos Sánchez-Bordona főtanácsnok (részben) más álláspontot képviselt, mint az EUB. A Bizottság szerint a vizsgált leányvállalat nem tartozik a 2004/18/EK irányelv^[45] hatálya alá, mert nem közjogi szevezet, mivel a vasúttársaság egyéni érdeke miatt hozták létre – ez az említett társaság belső szállítójává teszi -, nem pedig közérdekű célra. Véleménye szerint nem bír jelentőséggel, hogy a vasúttársaság célja közérdekű feladat ellátására irányul, és e szándékkal történt a leányvállalat alapítása, mivel az a döntő, hogy ez utóbbi tevékenységének egyetlen célja az anyavállalat egyéni érdekeinek ellátása. A Bizottság tehát kétségbe vonta, hogy a leánycég kifejezetten közérdekű célra jött létre, bár megjegyezte, hogy kizárólag a nemzeti bíróság tudja értékelni az ügy összes körülményét, és megerősíteni, hogy a leánycég alapítását vezérlő nem haszonszerzési cél nem mutat túl azon üzleti környezeten, amelyben működik. [30] Az ügy főtanácsnoka az előterjesztett kérdés eltérő szempontból való vizsgálatát is indítványozta, amennyiben a két szervezet (anya- és leányvállalata) közötti kapcsolatra is figyelmetkell  fordítani, és a következő értelmezésre is javaslatot tett: az olyan társaság, amelynek valamely ajánlatkérő szervvel fennálló jogi és funkcionális kapcsolata a belső ügyleteik tekintetében igazolja az in-house kivételt, a közbeszerzési irányelvek hatálya alá tartozik, ha az ajánlatkérő által rábízott feladat teljesítése céljából építési beruházásra, árubeszerzésre vagy szolgáltatásnyújtásra köt harmadik személyekkel szerződést. [31] Végül az ügyben az EUB lényegében azt mondta ki, hogy a közérdekű, nem ipari-kereskedelmi jellegű tevékenységi kritérium fennálltát kell vizsgálni, és arra jutott, hogy a vizsgált szervezet tevékenységének közcélúságát megalapozza, hogy arra a vasúttársaság közérdekű feladatellátása érdekében szükség van. Ez a megállapítás nem érintette azt a körülményt, hogy a közjogi szervezet tevékenységi feltételének teljesüléséhez a „nem ipari-kereskedelmi jelleget” is igazolni kell az eddigi ítélkezési gyakorlatnak megfelelően.^[46] [32] Meglátásunk szerint az ítélet a közérdekűség uniós fogalmát újszerűen és meglehetősen kiterjesztően értelmezte tovább, mikor a közérdekű tevékenység ellátásához szükséges tevékenységre is kivetíti a közcélúságot. Ez a kiterjesztés, a közvetett mód elismerése ugyanakkor csak akkor eredményezi az érintett szervezet közjogi jogalanyiságát, ha egyúttal fennáll a nem ipari-kereskedelmi jellegű tevékenység végzése, azaz a közérdekű szükségletek kielégítése céljából a gazdasági szempontoktól eltérő megfontolások vezérlik (mindamellett, hogy a függőségi feltétel is teljesül). Ez a megközelítés az ügy azon másik aspektusából is eredhet, miszerint a tényállás alapján a vasúttársaság és a leánycége közötti ügyletek belső, in-house viszonyban, közbeszerzési eljárások nélkül bonyolódtak le, és az uniós jogból nem következik az a helyzet, hogy egy in-house cég, mint olyan, klasszikus ajánlatkérőnek minősül (szemben a magyar jogi megoldással[47]). Ugyanakkor az EUB nem ment bele annak elvi vizsgálatába, hogy az in-house ügyletek hogyan viszonyulhatnak a nem ipari-kereskedelmi jelleg megítélésének szempontsorához. [33] Ez a kiterjesztő jogértelmezés újabb kérdéseket vet fel, mint például a szükségesség és annak mértéke tesztjének kidolgozását. Egy ilyen teszt „ismerős lehet” épp a közszolgáltató ajánlatkérői körben, csakhogy ott a tárgyi hatályhoz kötődik, illetve a közbeszerzési különös eljárási szabályok alkalmazásához vezethet, és ezért megszorító értelmezést nyert. A LitSpecMet üggyel összefüggésben viszont az alanyi hatály kérdésköréhez kapcsolódik, és elvileg a megengedőbb, tágító értelmezés szolgálja inkább az irányelv célját. Felmerül azonban, hogy az ügy hátterében levő in-house problematika megoldását nem szolgálja-e jobban a főtanácsnoki indítvány hivatkozott megoldási javaslata, amelynek levezetése ugyanakkor kérdéses lehet irányelvi jogszabályi alapok hiányában.

Németh Anita teljes cikkét az újonnan indult Közbeszerzési Jog online szakfolyóirat 2019/1. számában olvashatja.

(A tanulmány második része – mely a közjogi szervezet hazai joggyakorlatával és egyes vitás kérdésekkel foglalkozik – a Közbeszerzési Jog folyóirat következő, 2. számában jelenik meg.)

^[1] Megjegyezzük, hogy a 2014/25/EU irányelv magyar nyelvi változatának a 3. cikk (4) bekezdés a) pontjában a nem gazdasági vagy üzleti jellegű kifejezés szerepel a nem ipari vagy kereskedelmi jellegű szövegrész tekintetében (2014/24/EU irányev). A teljesebb szövegkörnyezet angol nyelven mindkét irányelvben a következő: […] they are established for the specific purpose of meeting needs in the general interest, not having an industrial or commercial character. Mint látjuk majd alább, nem a szavak eredeti, szokásos értelme alapján kell az uniós koncepciót értelmezni.

^[2] Európai Unió Bírósága C-44/96., Mannesmann Anlagenbau Austria AG és társai kontra Strohal Rotationsdruck GesmbH indítvány, ECLI:EU:C:1997:402, 64. pont.

^[3] C-44/96. Mannesmann ítélet 39-41. pont.

^[4] C-360/96. Gemeente Arnhem ítélet 31-36. pont.

^[5] C-360/96. Gemeente Arnhem ítélet 44. és 50-51. pont.

^[6] Európai Unió Bírósága C-18/01., Arkkitehtuuritoimisto Riitta Korhonen Oy, Arkkitehtitoimisto Pentti Toivanen Oy és Rakennuttajatoimisto Vilho Tervomaa kontra Varkauden Taitotalo Oy. ítélet, ECLI:EU:C:2003:300, 61-64. pont, rendelkező rész 2. pont.

^[7] C-44/96. Mannesmann főtanácsnoki indítvány 65. pont, 40. lábjegyzet.

^[8] C-44/96. Mannesmann ítélet 22-24. pont.

^[9] C-360/96. Gemeente Arnhem ítélet 52. pont.

^[10] C-283/00. Bizottság kontra Spanyolország ítélet 84-87. pont

^[11] C-373/00. Adolf Truley ítélet 51-57. pont, rendelkező rész 2. pont.

^[12] Európai Unión Bírósága C-393/06., Ing. Aigner, Wasser-Wärme-Umwelt, GmbH kontra Fernwärme Wien GmbH. ítélet, ECLI:EU:C:2008:213, 39-40. pont.

^[13] Európai Unió Bírósága C-223/99. és C-260/99., Agor Srl és Excelsior Snc di Pedrotti Bruna & C. kontra Ente Autonomo Fiera Internazionale di Milano és Ciftat Soc. coop. arl. ítélet, ECLI:EU:C:2001:259, 33-34. pont.

^[14] Európai Unió Bírósága C-18/01., Arkkitehtuuritoimisto Riitta Korhonen Oy, Arkkitehtitoimisto Pentti Toivanen Oy és Rakennuttajatoimisto Vilho Tervomaa kontra Varkauden Taitotalo Oy. ítélet, ECLI:EU:C:2003:300, 41-45. pont, rendelkező rész 1. pont.

^[15] Lásd ehhez kapcsolódóan: C-283/00. Bizottság kontra Spanyolország ítélet 64. pont.

^[16] Lásd ehhez kapcsolódóan: C-283/00. Bizottság kontra Spanyolország ítélet 88-89. pont; C-18/01. Korhonen és társai ítélet 54. pont; C-393/06. Ing. Aigner ítélet 42. pont.

^[17] Hasonló álláspontot képvisel: Arrowsmith, Sue (ed.): EU Public Procurement Law: An introduction. EU Asia Inter University Network for Teaching and Research in Public Procurement Regulation, 2011., 94-95. o.

^[18] Európai Bizottság: Javaslat az Európai Parlament és a Tanács irányelve a közbeszerzésről. COM(2011) 896 végleges.

^[19] C-360/96. Gemeente Arnhem ítélet 47-49. pont, rendelkező rész 2. pont.

^[20] C-223/99. Agor és Excelsior ítélet 38., 40., 42. pont, rendelkez rész.

^[21] C-373/00. Adolf Truley ítélet rendelkező rész 3. pont.

^[22] C-18/01. Korhonen és társai ítélet 46-56. pont, rendelkező rész 1. pont.

^[23] E témakörrel összefüggő (tiltott) állami támogatás kérdéskörére nem térünk ki.

^[24] C-283/00. Bizottság kontra Spanyolország ítélet 91-92. pont.

^[25] C-373/00. Adolf Truley ítélet rendelkező rész 3. pont.

^[26] Európai Unió Bírósága C-470/99., Universale-Bau AG, Bietergemeinschaft: 1) Hinteregger & Söhne Bauges.m.b.H. Salzburg, 2) ÖSTÜ-STETTIN Hoch- und Tiefbau GmbH kontra Entsorgungsbetriebe Simmering GmbH. ítélet, ECLI:EU:C:2002:746, rendelkező rész 1. pont; C-373/00. Adolf Truley ítélet rendelkező rész 3. pont; C-18/01. Korhonen és társai ítélet rendelkező rész 1. pont.

^[27] C-360/96. Gemeente Arnhem ítélet 59-63. pont, rendelkező rész 4. pont; C-470/99. Universale-Bau és társai ítélet 50-63. pont, rendelkező rész 1. pont.

^[28] C-470/99. Universale-Bau és társai ítélet 57-63. pont.

^[29] C-44/96. Mannesmann ítélet 25-26. pont, 31-35. pont. Lásd még: C-360/96. Gemeente Arnhem ítélet rendelkező rész 3. pont.

^[30] Amennyiben a közérdekű, nem ipari-kereskedelmi jellegű tevékenység csak kisebb hányadát teszi ki a szervezet ténylegesen megvalósított tevékenységeinek, abban az esetben is a szervezet egésze (annak minden tevékenységével) közjogi szervezetnek minősül, azzá fertőződik (feltéve, hogy a függőségi viszony is fennáll).

^[31] C-393/06. Ing. Aigner ítélet, 19. és 51-54. pont.

^[32] Lásd: C-380/98. University of Cambridge ítélet rendelkező rész 2. pont.

^[33] Lásd: Európai Unió Bírósága C-337/06., Bayerischer Rundfunk és társai kontra GEWA – Gesellschaft für Gebäudereinigung und Wartung mbH. ítélet, ECLI:EU:C:2007:786, rendelkező rész 1. pont; Európai Unió Bírósága C-300/07, Hans & Christophorus Oymanns GbR, Orthopädie Schuhtechnik kontra AOK Rheinland/Hamburg. ítélet, ECLI:EU:C:2009:358, rendelkező rész 1. pont; ellenkező ítélet: Európai Unió Bírósága C-526/11., IVD GmbH & Co. KG kontra Ärztekammer WestfalenLippe ítélet, ECLI:EU:C:2013:543.

^[34] C-337/06. Bayerischer Rundfunk és társai ítélet 40. pont.

^[35] C-380/98. University of Cambridge ítélet 20. pont; C-237/99. Bizottság kontra Franciaország ítélet 49. pont.

^[36] C-380/98. University of Cambridge ítélet, 21-26. pont, 34-44. pont, rendelkező rész 1. és 3-4. pont.

^[37] C-337/06. Bayerischer Rundfunk és társai ítélet, 32-50. pont, rendelkező rész 1. pont; C-300/07. Hans & Christophorus Oymanns ítélet, 40-59. pont, rendelkező rész 1. pont.

^[38] C-526/11. IVD ítélet 26-28. pont, 30-31. pont.

^[39] C-526/11. IVD ítélet 29. és 31. pont.

^[40] C-237/99. Bizottság kontra Franciaország ítélet 50-60. pont; C-373/00. Adolf Truley ítélet 67-74. pont, rendelkező rész 4. pont.

^[41] Lásd kapcsolódóan: C-337/06. Bayerischer Rundfunk és társai ítélet 55. pont, rendelkező rész 2. pont.

^[42] Arrowsmith, Sue (ed.): EU Public Procurement Law: An introduction. EU Asia Inter University Network for Teaching and Research in Public Procurement Regulation, 2011., 92-93. o.

^[43] C-373/00. Adolf Truley ítélet 72. pont.

^[44] Európai Unió Bírósága C-567/15., UAB LitSpecMet kontra UAB Vilniaus lokomotyv remonto depas ítélet, ECLI:EU:C:2017:736.

^[45] A 2004/18/EK irányelvet helyezte hatályon kívül a 2014/24/EU irányelv, azonban a közjogi szervezet fogalmának meghatározása nem változott.

^[46] Lásd még: Endre Juhász: Latest jurisprudence of the Court of Justice of the EU in the field of Public Procurement Law, ERA Forum, 2018, 19:257-266, 259. o.

[47] Lásd a Kbt. 5. § (1) bekezdés d) pontját.

---