Közigazgatási eljárás- és perjog – dilemmák és kommentárok

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az általános közigazgatási rendtartáshoz és a közigazgatási perrendtartáshoz íródott kommentárok bemutatóján kiderült: nem feltétlenül egyszerű olvasmányok, ám mindenkinek hasznosak lehetnek, aki valaha, valamilyen formában is kapcsolatba kerül a közigazgatási eljárások valamelyik szintjével.

A közigazgatási reformhoz kapcsolódó tudományos tanácskozáson két nélkülözhetetlen kötet bemutatójára került sor a házigazda ELTE Állam- és Jogtudományi Kara Közigazgatási Jogi Tanszékének szervezésében október 12-én: a Wolters Kluwer Kft. gondozásában megjelent, Kommentár az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvényhez és Kommentár a közigazgatási perrendtartásról szóló törvényhez című kiadványok ismertetőiből kiderült, bár nem feltétlenül egyszerű olvasmányok, ám mindenki számára hasznosak lehetnek, aki valaha, valamilyen formában – akár csak ügyfélként is – kapcsolatba kerül a közigazgatási eljárások valamelyik szintjével, fajtájával.

A tanácskozás nyitó előadója Klaus Rennert, a német Szövetségi Közigazgatási Bíróság elnöke volt „Administration, Administrative Jurisdiction and the Separation of Powers” (Államigazgatás, közigazgatási bíróság és a hatáskörök szétválasztása – hatalommegosztás) című bevezetőjével.

Ezután Darák Péter, a Kúria elnöke a közigazgatási perrendtartás kommentárjáról szólva kifejtette, e könyv nélkül közigazgatási pert nem lehet folytatni – a benne olvashatókat egyaránt hasznosítani tudják a bírák, az ügyfelek és az ügyvédek is. A kötetet a sokszínűség jellemzi, ahogy a szerzőket is (Aszalós Dániel, Barabás Gergely, Baranyi Bertold, Dombi Gergely, Forgács Anna, Hoffman István, Kovács András György, Rozsnyai Krisztina, Szabó Krisztián, Szegedi László, Számadó Tamás, Tóth András – Szerkesztők: Barabás Gergely, Baranyi Bertold, Fazekas Marianna), akik maguk is számos területet képviselnek, vannak köztük például bírák, jogtudósok és kodifikátorok egyaránt.

Ez a kötet – mely szerves folytatása a megelőző kommentárnak – segítséget nyújt az új eljárási törvény alkalmazására való felkészülésben. Bemutatja a gyökeresen új jogintézményeket, azok működési elveit. Jóllehet a jogszabály idén január 1-jei hatályba lépése után rövid idővel elkészült, és így még hiányzik belőle a bírói gyakorlat, ennek ellenére „nem sikerült rosszul” és iránytű lehet az ítélkezéshez vagy akár egy keresetkérelem megfogalmazásához egyaránt – hangsúlyozta az elnök. Ez utóbbival kapcsolatban hozzátette, a kommentár jó támpontokat ad ahhoz, hogy formai vagy tartalmi okok miatt ne utasítsa el a kerestet a bíróság.

Darák Péter emlékeztetett arra, a közigazgatási bíráskodás szerves fejlődésen ment keresztül az elmúlt évtizedekben, a közigazgatási perjoggal pedig már jó ideje a Kúria is foglalkozik. Mostanra pedig az önálló bírói szakág ideje jött el. A kötet ehhez nemzetközi kitekintést is tesz, foglalkozik például a luxemburgi európai uniós és a strasbourgi emberi jogi bíróság gyakorlatával, az angolszász és a kontinentális jogdogmatikával.

A szerzői ismertető szerint a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény alapjaiban újítja meg a közigazgatási bíráskodást. A jogszabály hatálybalépésével nem csak egy önálló eljárási törvény született, hanem jelentősen bővültek a közigazgatási bíróságok feladatai is. A kommentár célja, hogy a korábbi gyakorlat és a jogelmélet eredményeinek felhasználásával a jogalkalmazók számára is hasznos módon bemutassa és feldolgozza e változásokat, kitérve arra is, hogy a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény XX. fejezetén alapuló gyakorlat mennyiben tartható fenn, és arra is, hogy a gyökeresen új jogintézmények milyen elvek mentén fognak működni. A kommentár szerzői között az elmélet és a gyakorlat szakemberei, és a törvény kodifikációjában is közreműködő szakemberek egyaránt szerepet kaptak.

A közigazgatási bíró hatáskörét a törvény generálklauzulaként határozza meg, de a kommentár ezt is pontosítja, amikor sorra veszi a közigazgatási jogvitákat, a közigazgatási per határán húzódó eljárásokat. A generálklauzula ugyan meghatároz egy-két alapelvet, de a törvény egyben új szemléletet jelent, amikor a jogalkotó átengedi a jogalkalmazónak annak eldöntését, mit tekint közigazgatási pernek és mit nem. A kötet így a közigazgatási tevékenység fogalmát is jól kibontja, mint ahogy jól elemzi a közigazgatási megtámadhatóság vagy épp a kivett pertípus kérdését, a végrehajtó hatalom és a közigazgatási bíróság kapcsolatát.

A Kúria elnöke szerint lényeges elem, miként viszonyul a közigazgatási perrendtartás a polgári perrendtartáshoz (Pp.). Leszögezendő, előbbi egy új, irányadó eljárási forma lett, aminek bemutatására a kommentár többféle technikát tartalmaz. A közigazgatási kódex szigorú megkötéseket ír elő a Pp. – csak kivételes esetekben történő – alkalmazhatóságára. Sok új jogintézményt vesz számba a kommentár, mint például az azonnali jogvédelem problematikája, illetve, hogy egyes bíró vagy tanácsbíró bírálja-e el a keresetlevelet. Ez utóbbi bár egy apró, de nagyon fontos kérdése a bírói transzparenciának. De ilyen a bizonyítás szabályainak megváltozott rendszere, vagy a megsemmisítés, hatályon kívül helyezés fajtái, a jogerő-részjogerő, vagy a közigazgatási perfajták kérdése, melyekhez a kommentár ugyancsak eligazítást ad.

Darák Péter szerint a jövőben is sok szakmai beszélgetés tárgya lesz a közigazgatási perrendtartás, ezekhez pedig jó kiindulópontot adhat a kommentár.

A könyvbemutató tanácskozás moderátora, Nagy Marianna, az ELTE Közigazgatási Jogi Tanszékének vezetője átkötőjében utalt arra, nem ez az első közigazgatási kommentár, de eddig mindegyik felborzolta a szakmai kedélyeket. Nem elvitatva a könyv erényeit, remélhető, hogy egyszer megszületik egy valóban közérthető, jó eljárási törvény és annak kommentárja.

Ezután Sepsi Tibor ügyvéd elemezte a másik, az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény kommentárját, melynek szerzői: Aszalós Dániel, Barabás Gergely, Baranyi Bertold, Dombi Gergely, Forgács Anna, Hoffman István, Kovács András György, Rozsnyai Krisztina, Szabó Krisztián, Szegedi László, Számadó Tamás és Tóth András; szerkesztői: Barabás Gergely, Baranyi Bertold és Fazekas Marianna.

A szerzők ajánlója szerint a kommentár segítséget nyújt az új eljárási jogszabály alkalmazására való felkészülésben, bemutatja az alapvető változásokat a korábbi szabályozáshoz képest. A 2018. január elsején hatályba lépett, az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény alapvető változásokat hoz a hatósági eljárásokban. A kommentár célja a törvény értelmezése, és a változások következményeinek bemutatása oly módon, hogy az a jogalkalmazók számára is hasznos legyen. A kommentár kifejezett célja, hogy bemutassa, a Ket. alapján kialakult gyakorlat mennyiben tartható fenn, és mely elemeiben milyen irányú változás szükséges az új eljárási törvény hatálybalépésével, ezért a normaszövegen túl kiemelten támaszkodik a Ket. hatósági és bírósági gyakorlatára, és az Ákr. tükrében elemzi azt.

Sepsi Tibor szerint harminc éve küzd a jogalkotás azzal, hogy ügyfélközpontúbb legyen a közigazgatási eljárásjog, de ez egy nehéz ügy. Ebbe a hatalom közvetve, jogalkotással tud beleszólni. Az állam most a nulláról építi újra a közigazgatási eljárásjogot, és erre épül a kommentár is. Ez egy nagy, hiánypótló, értékes munka, amibe a szerzők részletes esetjog elemzéseket építettek bele, ahogy helyet kaptak benne az alkotmánybírósági határozatok, a luxemburgi és a strasbourgi döntések elemzései is. Ez fontos akkor, amikor új szabályrendszerbe, új keretek közé kerül egy jogterület, hiszen annak számos alkalmazója lesz a hétköznapokban az ügyintézőktől kezdve a jogi képviselőkön át a bíróságokig. Épp ezért a kommentár a szakmai viták generálására ugyan kiválóan alkalmas, ám például nem biztos, hogy egy járási hivatalnoknak gyorsan előkereshető, hasznos információkat ad egy-egy konkrét eset elbíráláskor. A kötet túl részletes, ami alapos, elmélyült olvasást igényel. Feltételezhető, ha majd kialakul a joggyakorlat, ezt a kommentárt is „húzni”, rövidíteni lehet.

Bár a könyvet tizenketten jegyzik szerzőként, ennek ellenére egységes mű született – hangsúlyozta az ügyvéd. A kommentár erényeként kiemelte, alaposak benne az alapelvi ismeretek, így az új jogorvoslati rendszerbeli eljárások (pl.: a bírósági felülvizsgálat előtti, saját hatáskörben meghozott határozatmódosítások) ismertetése. A nagy kérdés persze az, a szervezeti reform milyen hatással lesz magára a közigazgatásra, mint például a (hatósági – a szerk.) másodfok megszüntetése. Ezért is fontos az eljárásjogi szabályrendszer – egyfokú hatósági és két-, esetleg háromfokú bírósági szak – bemutatása. A felsoroltak miatt is egy egészen más kötetet tart a kezében az olvasó, mint volt az előd, a 2013-as nagy Ket.-kommentár.

Nagy Marianna zárszavában kitért arra, a közigazgatási eljárásjogban immár nem lehet rutinból dolgozni. Talán tényleg túl sok az elméleti anyag a kommentárban, és nem egy könnyű nyári olvasmány – ahogy Sepsi Tibor fogalmazott –, de a szerzők és a szerkesztők mindkét kommentár esetében elismerésre méltó, nagy munkát végeztek. Mindenképp köszönet illető őket és a kiadót egyaránt.

---