Paradigmaváltás a hazai energiaszektor szabályozásában – 4. rész

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A Magyar Energetikai Társaság Interdiszciplináris Tagozata tanulmányt készített az állami tulajdonú, nonprofit alapon működő, holdingalapú közszolgáltatási rendszer megszervezésének előkészítéséhez szükséges intézkedésekről, annak nyomán, hogy augusztus 15-én napvilágot látott a kormány ezzel kapcsolatos határozata. Sorozatunk utolsó részében a potenciális szabályozási korlátokat és akadályokat ismertetjük.

1.4. Ágazati szabályozások

A fúziókontrollra és az állami támogatásokra vonatkozó horizontális szabályok mellett, a nonprofit állami közműszolgáltató holding kialakításánál egyes szektorális szabályokra is figyelemmel kell lenni.

Ebben a körben elsősorban a harmadik energiacsomag által szabályozott „unbundling”-ra, azaz az egyes villamos energiával és földgázzal kapcsolatos tevékenységeket végző vállalkozások szétválasztására kell figyelemmel lenni. Ennek célja, hogy a hálózatos, azaz átviteli, szállítói és elosztói tevékenységeket végző vállalatokat társaságilag, döntéshozatalilag és számvitelileg elválasszák a versengőnek számító termelési és kereskedelmi tevékenységet végző vállalkozásoktól. Mindazonáltal – a különböző tagállami piacstruktúrákhoz alkalmazkodva – az unbundling-szabályok az egyes tevékenységek szétválasztására több modellt kínálnak, melyek közül – egyes vélemények szerint – a megfelelő kiválasztásával szinte formalitássá tehető egy-egy vállalkozásnak az anyavállalattól történő leválasztása.

Az unbundling-szabályozás keretében a legszigorúbb előírások a leginkább szűk keresztmetszetnek számító átviteli- és szállítói-rendszerüzemeltetőkre vonatkoznak. Főszabály szerint ugyanazon személy egyszerre sem közvetve sem közvetlenül nem gyakorolhat irányítási jogot egy átviteli/szállítói-rendszerüzemeltető, valamint egy termelési vagy ellátási feladatot ellátó vállalkozás felett. Az irányelvek ugyanakkor lehetőséget kínálnak alternatív modellek kialakítására, azaz úgynevezett független rendszerüzemeltető (Independent System Operator – ISO), illetve független átviteli/szállítói-rendszerüzemeltető (Independent Transmission Operator – ITO) létrehozására (a TSO modell nem jelentős az elemzés szempontjából, mert közvetlenül a lakossággal nem tart kapcsolatot).

Ez utóbbi modell, amelyet Magyarország jelenleg is alkalmaz, lehetővé teszi, hogy az átviteli-rendszerüzemeltető a termelési és ellátási feladatokat ellátó vállalkozásokat irányító vertikálisan integrált vállalatcsoport része maradjon. Ugyanakkor szigorú összeférhetetlenségi szabályokkal biztosítja, hogy az átviteli-rendszerüzemeltető vállalkozás kizárólag versenypiaci feltételek szerint alakítson ki üzleti kapcsolatokat a vállalatcsoport többi tagjával. Az elosztórendszer-üzemeltetőkre hasonlóan szigorú követelmények vonatkoznak. Az ilyen vállalkozások számára engedélyezett, hogy egy vertikálisan integrált vállalkozás részei legyenek, ugyanakkor legalább társasági formájukban, szervezetük, valamint döntéshozataluk szempontjából függetlennek kell lenniük a nem az elosztással kapcsolatos további tevékenységektől.

A távhőszolgáltatást tekintve nem találunk a fenti unbundling-rezsimhez hasonló európai uniós rendelkezéseket, az iparág szabályozására különböző modellek alakultak ki az egyes tagállamokban. Általánosságban elmondható, hogy a távhőszolgáltatást jellemzően helyi szinten szervezik, így uniós viszonylatban elsősorban az energiahatékonysággal kapcsolatos joganyagban találhatóak a rávonatkozó szabályok. Ki kell emelni a Cogen-irányelvet, mely a kapcsolt energiatermelés ösztönzése érdekében meghatározza azokat a kritériumokat, melyek alapján a tagállamok külön pénzügyi támogatást nyújthatnak a kapcsolt energiatermelőnek. Ezek a feltételek elsősorban a magas energiahatékonyságú hőtermelésre és a primerenergia-megtakarításra vonatkoznak, így a potenciális állami tulajdonszerzésnek önmagukban releváns akadályát nem képezik.A vízközmű- és szennyvíz-szolgáltatás intézményrendszerének és finanszírozásának megszervezése szintén tagállami kompetencia, a belső piaci irányelvnek a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó rendelkezései (16. cikk) nem vonatkoznak erre az ágazatra. Ezt a területet három uniós irányelv szabályozza főként, amelyek elsősorban a vízforrások védelmére és az ivóvíz minőségére tartalmaznak rendelkezéseket, így az állami holding kialakítását tiltó releváns szabályok ehelyütt sem léteznek. Fontos azonban kiemelni a 2000/60/EK irányelv (vízkeret-irányelv) 9. cikkében foglaltakat. Eszerint a tagállamoknak olyan, a vízfogyasztás csökkentését ösztönző árazási politikát kell bevezetniük, amely hatékony vízhasználatra ösztönzi a fogyasztókat ökológiai, gazdasági és szociális szempontokat is figyelembe véve, összhangban az EU nemzetközi környezetvédelmi kötelezettségeivel. E szabály pedig adott esetben korlátozhatja azon kormányzati szándék maradéktalan megvalósítását, hogy a közműszektor nonprofit alapon működjön.

A szemétszállítás EU-s szabályozása is elsősorban környezetvédelmi szempontokat tart szem előtt. A hulladékgyűjtés, -szállítás, -tárolás és -kezelés szintén kivételt képez a belsőpiaci irányelv 16. cikke alól, megszervezésük tagállami feladat. Ebben az ágazatban azonban figyelemre méltó változások zajlanak, amelyek a jövőben a vonatkozó szabályozásban is lecsapódhatnak majd. A legfontosabb trend a hulladékkezeléssel kapcsolatos kötelezettségek bővülése. A 2008/98/EK irányelv 11. cikke például a papír-, fém-, műanyag- és üveghulladék szelektív gyűjtését 2015-re teszi kötelezővé, míg ugyanezek minimális újrafelhasználási arányát 50 százalékban határozza meg 2020-ig. Ez kétirányú koncentrációt indított el az iparágban elsősorban méretgazdaságossági szempontok miatt. Egyrészt vertikálisan, a szemétszállításhoz kapcsolódó egyes tevékenységeket (gyűjtés, szállítás, kezelés, tárolás, égetés, újrafelhasználás, stb.) szervezik egyre inkább egy vállalat alá. Másrészt pedig horizontálisan, a kommunális és iparági hulladék egységes kezelése válik jellemzővé. A hulladékkezelésre vonatkozó sokasodó közjogi kötelezettségek egyre inkább igénylik az állam illetve az önkormányzatok részvételét olyan országokban is, ahol privatizálták e közműszolgáltatás nagy részét. Ebből kiindulva, a hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény alapján 2014. január 1-jétől a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás kvázi állami monopóliummá vált Magyarországon. A közszolgáltatás körébe tartozó hulladék átvételét, kezelését és elszállítását ugyanis csak olyan, engedéllyel rendelkező, minősített nonprofit gazdasági társaság végezhette a jogszabály alapján, amelyben az állam, települési önkormányzat vagy települési önkormányzatok társulása közvetlenül vagy közvetve többségi tulajdonnal rendelkezik. A jogszabály-módosítást akkoriban számos bírálat érte, lényegük az volt, hogy a bírálók álláspontja szerint Magyarország megsértette az EUMSZ szabad letelepedésre és a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó rendelkezéseit. Az EU Bizottsága azonban – noha a 2008/98/EK irányelv (Hulladék-keretirányelv) hiányos átültetése miatt korábban kötelezettségszegési eljárást indított Magyarország ellen – ezt a konkrét szabályt nem kifogásolta uniós jogi szempontból. A hiányos implementálás miatt indult ügyet pedig az Európai Unió Bírósága 2013. augusztus 20-ai végzésével megszüntette, mivel Magyarország időközben a bizottság szerint is eleget tett implementálási kötelezettségeinek.

A kéményseprésre vonatkozóan szintén nem található harmonizált EU-s joganyag, így a tagállamok maguk szabályozhatják a kéményseprői ágazatot. Nagyon fontos azonban, hogy a kéményseprés a belsőpiaci irányelv alól nem kivett szolgáltatás. Emiatt pedig az irányelv 15. cikke alapján a tagállamok kizárólag diszkriminációmentes, szükséges és arányos korlátozásokat vezethetnek be. Magyarországon ugyanakkor a jelenleg hatályos szabályozás nem tartalmaz olyan korlátozást, ami szerint kéményseprési tevékenységet kizárólag állami tulajdonú szolgáltató végezhet, sőt, a hatályos jogszabály kifejezetten lehetővé teszi a tendereztetést is. E körülmények között azonban kérdésként marad fenn, hogy a kéményseprés esetén mennyiben igazolható diszkriminációmentes, szükséges és arányos korlátozásként a kötelezően előírt állami monopolszolgáltató.

1.5. Befektető-védelmi aspektus

Végezetül szót kell ejteni arról, hogy az állami tulajdonszerzés és szerepvállalás korlátját – a piaci szereplők külföldi tulajdonosainak érdekei tekintetében – a kétoldalú befektető-védelmi egyezmények, valamint az Energia Charta Egyezmény is jelentheti. Noha a nemzetközi jog által szabott korlátok eltérőek attól függően, hogy Magyarországnak az adott állammal milyen nemzetközi szerződései állnak fenn, és így ez az aspektus mindig csak egy-egy egyedi relációban vizsgálható, bizonyos fontos standardokról érdemes általánosságban is szót ejteni. Az ismertek közül a legfontosabb – a vonatkozó nemzetközi választottbírósági gyakorlat alapján – az úgynevezett tisztességes és méltányos elbánás (fair and equitable treatment) követelménye. Ez egy meglehetősen bonyolult, öt elemből álló szempontrendszer, melynek része: az átláthatóság, a stabilitás és a jogos elvárások védelme; az eljárási megfelelőség, a jóhiszeműség, a kényszerítéstől és zaklatástól való mentesség. Végül a szerződéses kötelezettségeknek való megfelelés (az Energia Charta esetében Magyarország ezt az aláíráskor kizárta, de a kétoldalú egyezményeknél nem) összességében egy relatív magas előírást teremt, noha igaz az is, hogy az öt közül több elem súlyos megsértése szükséges ahhoz, hogy a szabály által nyújtott védelemre hivatkozni lehessen. Tanulságát tekintve ezzel egybevág az AES-ügy is, ahol a hatósági ár önkényes visszavezetésével kapcsolatban a választottbíróság úgy foglalt állást: bár az valóban sérelmes és alkalmas is volt a károkozásra, nem éri el azt a szintet, ami túllépné a megengedhető szabályozói autonómia és magatartások határát. Ettől függetlenül a közelmúltban szerzett tapasztalatok is megerősítették, hogy a mérce elérése, és így a befektető-védelem intézményének aktiválódása, egyáltalán nem lehetetlen az állami-hatósági beavatkozások esetén.

Az ÚJ Jogtár bemutatja: Ügyvédreggeli 2014.         Készüljünk együtt a Ptk. jelentős változásaira!
2014. 10. 03.:  Vállalkozási szerződések – Dr. Barta Judit 2014. 11. 07.:   Vezető tisztségviselők felelőssége az új Ptk.-ban – Dr. Gárdos Péter 2014. 12. 05.:   Adásvételi szerződések – Dr. Kisfaludi András Helyszín: Hilton Budapest Westend, 1062 Budapest Váci út 1-3.

A másik fontos standard a kisajátítás tilalma. Az e tekintetben irányadó nemzetközi választottbírósági gyakorlat szerint e védelemre egy befektető akkor hivatkozhat, ha bizonyítani tudja, a befektetése minden lényeges értékét elvesztette, és ezért nem kapott tisztességes és méltányos kompenzációt. Fontos, hogy ezt a tesztet – az Electrabel-ügy tanulsága szerint – a befektetés egészére kell alkalmazni, nem csupán a befektetés valamely elemére. Az azonban a legutóbbi gyakorlatban már általános érvénnyel megállt (szemben a korábbi, ingadozó joggyakorlattal), hogy egy szerződés is lehet befektetés a befektető-védelmi logikában.

E standardok miatt tehát figyelemmel kell lenni arra is, hogy az állami tulajdonszerzések és a holding kialakítása során ne sérüljenek a befektetői érdekek a nemzetközi egyezmények által tilalmazott módon, hiszen ez esetben a befektetők akár nemzetközi választottbírósági eljárásokban követelhetnek kártérítést hazánktól.

1.6. Belső szabályozási és intézményi korlátok

Szabályozói oldalról az egyébként is túlterhelt, legutóbb közigazgatási hatóságból jogalkotóvá is tett Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal (MEKH) várható szerepét kell vizsgálni.

A szabályozó hatóság, mely egyidejűleg jogalkotó és rendes közigazgatási hatóság is, már önmagában egy, a korábbi magyar jogtól idegen intézmény, amelynek a kialakítása viszont véleményünk szerint igen fontos és elkerülhetetlen előrelépés volt. Az árszabályozás 2013 előtti, szövevényes rendszere (lényegében a jogalkotó törvényi elvei, a miniszter és a MEKH, akkor még Magyar Energia Hivatal – MEH – közti bonyolult hatáskörmegosztás) eleve célszerűvé tette a struktúra valamilyen irányú módosítását: volt, ahol a MEH, mint közigazgatási hatóság konkrét árelőkészítő, volt, ahol az árszabályozási keretet készítette elő és volt, ahol az árhatóság szerepét vette fel. Mindezt ráadásul a MEH által kibocsátott módszertanok, módszertani útmutatók és tájékoztatók kísérték.

Ennek a szövevényes hatáskörmegosztásnak a veszélyeit jól érzékeltette az első rezsicsökkentés: a kormánynak a lakossági villamos energia, földgáz és távhő végfogyasztói árak csökkentéséről szóló 1586/2012. (XII. 15.) határozata döntött a lakossági díjak csökkentéséről (politikai akarat), ezt aprópénzre az összesen 12 jogszabályt módosító 78/2012. (XII. 22.) NFM-rendelet váltotta (jogalkotás). Ám ezzel nem ért véget jogalkotási oldalon az implementáció: a MEH-re, mint hatóságra (jogalkalmazás) is rendkívüli feladatok hárultak a kivitelezésben, felnyitva a folyamatban lévő árfelülvizsgálatokat a rendkívüli ármegállapítási közigazgatási hatósági eljárás lefolytatásával, illetve az árhatározatokkal. Mindezt olyan módon és mértékben, mely a MEH-re, mint hatóságra vonatkozó, alapos, körültekintő és megfontolt eljárásra modellezett eljárási és egyéb szabályok (ezek egy része jogszabály, egy másik része viszont a MEH által alkotott módszertan és egyéb „soft law” aktus volt) törvényszerű megsértésével járt. Másrészt a MEH az energiapiac egészének szabályozása és az áttekinthetőség érdekében időről időre a jogszabályi rendszerbe nehezen illeszkedő módszertanok, módszertani útmutatók és tájékoztatók kiadására is kényszerült. Az árszabályozás és költségfelügyelet ezek kiemelt területe, de annak idején – például a szélerőművek engedélyezése kapcsán – a bíróságot is jócskán megdolgoztató, úgynevezett „tájékoztatókkal” igyekezett a MEH a rendszerkorlátok szabta keretek közé szorítani a létesítésiengedély-kérelmeket (egyébként az Alkotmánybíróság is kényszerült már ilyen, kvázi normatív szabályozó aktusokkal foglalkozni). Ezek az eszközök, melyekben a MEH átkalandozott a szabályozás területére, valójában a jogrendszer ismeretlen területéhez tartoznak, és a jogrendszer egészében idézhetnek elő zavart. Ezen a helyzeten javított az árszabályozás kapcsán a MEH-nek adott jogalkotói hatáskör, mellyel létrejött a MEKH, jelentős többletterhet róva a hivatal – strukturálisan lényegi bővítés nélkül hagyott – szervezetrendszerére. Mindehhez társul a MEKH mennyiségileg szignifikáns, fogyasztóvédelmi panaszokat elbíráló feladatköre is, továbbá az iparági információgyűjtés és feldolgozás. A MEKH további, a közműholdinggal kapcsolatos feladatokkal történő terhelése éppen ezért mindenképpen átgondolandó.

Fontos kérdés lehet továbbá a jelenleg is fennálló információs aszimmetria kezelése is. A MEKH munkáját nyilvánvalóan rendkívüli módon megnehezíti, hogy maga is jelentős információhiánnyal küszködik. Éppen ezért – meglátásunk szerint – az átalakítás keretében érdemes átgondolni akár a MEKH intézményrendszerén belül, akár attól részben-egészben függetlenítve egy ügyfélszolgálati, számlázási, és adminisztrációs szolgáltatásokat ellátó egység, úgynevezett trading house létrehozását. A hatósági és szabályozó hatáskörök ezt kísérő pontos definiálása és rendszerbe illesztése szintén elengedhetetlen a hatékonyabb jogalkalmazás és a jogbiztonság érdekében.

Szerzők: dr. Bálint Norbert, Herczeg András MBA, dr. Tóth Máté LLM, Gebhardt Gábor

A teljes tanulmány megtalálható a http://e-met.hu/images/banner/719b4a85e55637af44c3c8313bfd6ba0.pdf oldalon.

---