Az EU és Lengyelország vitáinak igazi kérdése: miként biztosítható az uniós jog érvényesülése a tagállamokban?

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Lengyelország és az EU között hosszabb ideje feszült a viszony. A figyelem középpontjában a lengyel igazságügyi reform és ezzel összefüggésben, az Európai Unióról Szóló Szerződés (EUSz) 7. cikke alapján megindított eljárás áll. Példa nélküli eset az európai integráció történetében. Egyedülálló egy másik, kevesebb figyelmet kapott lengyel vonatkozású kötelezettségszegési eljárás, a bialowiezai erdő ügye is. Mindkét eljárás alapvető jelentőségű az európai integráció szempontjából, ezért érdemes őket közelebbről megvizsgálni. 

A kevésbé ismert ügy tárgyát a Lengyelország keleti részén, a fehérorosz határ közelében elterülő bialowiezai erdő adja. Nem egyszerű természetvédelmi területről, hanem Európa egyik utolsó őserdőjéről van szó, amely egyedgazdagsága miatt az UNESCO természeti világörökségének részét képezi, és a vadon élő madarak védelméről szóló európai uniós irányelv oltalma alatt áll. 2016-ban a lengyel környezetvédelmi miniszter – a szú elterjedésére hivatkozva – háromszorosára növelte a területen kitermelhető fa mennyiségét. Az elégetéséről azonban nem rendelkezett. Pedig e nélkül aligha állítható meg a kártevő szaporodása. Ezért sokan gazdasági okokat sejtettek a háttérben.

Röviddel később – az Európai Bizottság (Bizottság) által indított kötelezettségszegési eljárásban – az Európai Unió Bírósága (EUB) elrendelte a fakivágás azonnal leállítását. Rutindöntés, amelyhez hasonlót száz számra hoznak a luxemburgi bírák. A határozat azonban következmény nélkül maradt; a lengyel miniszter nem rendelte el a fakitermelés leállítását. Ekkor vált unikálissá az eset. Az EUB kénytelen volt – történetében először – napi 100 ezer euró bírsággal megfenyegetni Lengyelországot. Az ügy alapvető kérdést vet fel: miként biztosítható a közösségi határozatok végrehajtása a tagállamokban?

Sokkal nagyobb figyelmet kapott a lengyel parlament által 2017 nyarán elfogadott igazságügyi reform, amely a kormány igazságszolgáltatás feletti ellenőrzési lehetőségeinek jelentős kibővítését célozta. Az első tervezet – az államfő részleges vétója miatt – csak korlátozottan lépett hatályba, de a decemberben elfogadott újabb, tartalmában alig enyhített szabályozásra a köztársasági elnök már teljes egészében áldását adta. A Bizottság, az igazságszolgáltatás függetlenségének veszélyeztetése miatt már nyáron, a csak részben hatályba lépett új szabályok okán is kötelezettségszegési eljárást indított.  Sőt, a Bizottság igazságügyért felelős alelnöke, Frans Timmermans kilátásba helyezte az EUSz 7. cikkének alkalmazását. Ez az EUSz 2. cikkének, tehát az emberi méltóság, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok súlyos tagállami megsértésének esetére lehetővé teszi az érintett tagállam jogainak, így a tanácsi szavazati jogának felfüggesztését is.

A 7. cikk ultima ratio jellegű szabály, alkalmazása tehát széles körű konszenzust feltételez. Az eljárás három szakaszból áll:

– A tagállamok harmada, az Európai Parlament (EP), vagy a Bizottság javaslatára a Tanács négyötödös többséggel megállapítja az EUSz 2. cikke súlyos megsértésének veszélyét.  Ez még csak egy politikai jellegű kinyilatkoztatás, amelyhez jogi szankciók nem kapcsolódnak.

– Ha ez hatástalan marad, a tagállamok harmada, vagy a Bizottság javaslatára, az EP jóváhagyása után a Tanács egyhangú döntéssel megállapítja az EUSz 2. cikke súlyos megsértésének tényét.

– Ezt követően dönthet a Tanács – minősített többséggel – szankciók alkalmazásáról.

Tehát a szankciók alkalmazásának elrendelésénél már nem, de a jogsértés tényének megállapításánál – az ügyben érintetten kívül – minden tagállamnak vétójoga van. A magyar kormány többször jelezte, hogy Lengyelország esetében ezzel élni fog. A dolog pikantériája, hogy az elmúlt években már Magyarország esetében is többször felmerült a 7. cikk alkalmazása. Egy ilyen eljárásban a magyar kormány minden bizonnyal számíthatna Lengyelország szolidaritására. A két érintett tehát kölcsönösen blokkolhatja az eljárásokat.

Az ügy 2017. december 20-án lépett az első fázisba: a Bizottság javasolta a Tanácsnak az EUSz 2. cikke szerinti alapérték-veszélyeztetés megállapítását. A labda most a lengyel térfélen pattog. A kormánynak három hónapja van, hogy a Bizottság álláspontja szerint közösségi értékeket sértő öt ponton módosítsa a bírósági rendszer szabályozását.     

Min kellene Lengyelországnak változtatnia?

A hivatalban lévő bírák nyugdíjkorhatárának leszállítását, valamint az államfő jogát a legfelsőbb bírósági bírák hivatali idejének meghosszabbítására vissza kellene vonni. A jogerősen lezárt eljárások újraindítását lehetővé tevő rendkívüli jogorvoslati eljárást meg kellene szűntetni.  Törölni kellene a rendelkezést, amely az igazságszolgáltatás önigazgatási szerve hivatalban lévő bírói tagjainak megbízatását megszüntette, valamint garantálni kellene, hogy a bírói kar maga dönthessen arról, kiket delegál a testületbe.    Korlátozni kellene az igazságügy-miniszter jogát a bírósági elnökök kinevezésére és menesztésére. Vissza kellene állítani az Alkotmánybíróság függetlenségét. Továbbá garantálni kellene a testület tagjainak törvényes megválasztását, valamint ítéleteik jogszerű kihirdetését és végrehajtását. A kormánypárti politikusoknak tartózkodniuk kellene a bíróságok legitimitását megkérdőjelező nyilatkozatoktól.

Uniós tagállam elleni, a demokrácia sérelme miatti eljárásra volt már példa. 2000-ben, amikor a szélsőséges Szabadságpárt az osztrák kormány része lett, a tagállamok Ausztria elleni szankciókról állapodtak meg. Némileg eltérő tartalommal, de az EUSz 7. cikke már ekkor is létezett, azt az Amszterdami Szerződés (1997) tette a közösségi jog részévé. Alkalmazása azonban még nehézkesebb volt, ezért a tagállamok nem e szerint indítottak eljárást, hanem az uniós jogtól független, alapvetően jelképes, diplomáciai jellegű intézkedéséket foganatosítottak az osztrák kormány ellen. Minden bizonnyal a régi szabályozás gyakorlati alkalmazhatatlansága vezetett annak megváltoztatásához a Lisszaboni Szerződésben (2007).

AZ EUB épülete. Az európai jog némely utalása és az EUB joggyakorlata alapján a jogállamiság fogalmát a tagállamok alkotmányos tradíció hivatottak megtölteni tartalommal. Így azonban a jogállamiság nagyon képlékeny fogalommá válik: elválaszthatatlan az egyes tagállamok történelmi fejlődésétől, jogi tradícióitól és szükségképpen politikai kérdésekkel vegyül

A jogtörténet tehát azt mutatja, hogy az eljárás elfogadásakor nem a kelet-közép-európai tagállamok álltak a középpontban. A brüsszeli döntéshozók nem számoltak azzal, hogy a demokráciát nem olyan rég kiküzdő országokban kétségbe fogják vonni a jogállami értékek fontosságát – vélekedik az európai jog egyik német professzora, Franz C. Mayer. Amikor az eljárást elfogadták, arra sem gondoltak, hogy egyszerre két ország esetében is felmerülhet a rendelkezés alkalmazása. Ez a konstrukciós hiba és az eljárás pontatlan szabályozása is felelős azért, hogy az EU továbbra sem képes a jogállamiság hatékony védelmére.

Van azonban egy ezeknél nagyobb nehézség is. Az EU alapszerződései a jogállamiságot a közösség alapértékeként fektetik le, a kifejezést azonban nem definiálják. Az európai jog némely utalása és az EUB joggyakorlata alapján a jogállamiság fogalmát a tagállamok alkotmányos tradíció hivatottak megtölteni tartalommal. Így azonban a jogállamiság nagyon képlékeny fogalommá válik: elválaszthatatlan az egyes tagállamok történelmi fejlődésétől, jogi tradícióitól és szükségképpen politikai kérdésekkel vegyül – hívja fel a figyelmet egy lengyel európai jog professzor, Pawel Karolewski. Veszélyes útra téved az EU, ha a tagállami jogintézményeket politikai okokból kritizálja – folytatja, és azt is hozzáteszi, hogy a 7.cikk alkalmazása, valamint a bialowiezai erdő kapcsán is lát ilyen jeleket. A kép ennél azért árnyaltabb. A két ügy között ugyanis jelentős különbség van; utóbbi esetben tény, hogy Lengyelország tételes közösségi jogot sértett. Viszont Karolewski álláspontja mellett szól, hogy míg az alapszerződés amszterdami változatában alapelvek, addig a lisszaboniban már alapértékek megsértéséről van szó. Az európai jogalkotó tehát már a szóhasználattal is kifejezésre juttatta, hogy kevésbé a tételes jogi szabályok megsértése, mint egy tagállam általános politikai-közjogi viszonyai alapozzák meg a 7. cikk alkalmazását.

Az igazságügyi reform miatt nyáron indított kötelezettségszegési eljárás esetében is elég egyértelmű, hogy a Bizottság politikai nem tetszésesnek akart minden áron jogi keretet adni. A lengyel szabályozás kifogásolt része elég szőrszálhasogató: a törvény eltérő bírói nyugdíjkorhatárt vezetett be (női 60 év, férfi 65 év), ami a Bizottság szerint sérti az EUMSz 157. cikkét, illetve a foglalkoztatás területét érintő nemek közötti egyenlőségről szóló 2006/54/EK irányelvet.

Nyilván a Bizottság is tudja, hogy a politikailag motivált jogi nyomásgyakorlás kétélű fegyver. Az érintett tagállamban könnyen válhat az EU elleni hangulatkeltés eszközévé. Ha ehhez hozzávesszük az eljárási nehézségeket is, érthető, hogy a Bizottság, amelynek képviselői hosszú ideje beszélnek a 7. cikk Lengyelországgal szembeni alkalmazásának lehetőségéről, miért vártak 2017 decemberéig a procedúra megindításával.

Bárhogy is végződjön az eljárás, tény – miképp ezt a bialowiezai erdő esete is megmutatta –, hogy az uniós jog alkalmazása alapvetően tagállami kooperációra épül. Az uniónak nincsenek közhatalmi eszközei, amellyel egy konkrét határozat végrehajtását, vagy általában a jogállamiság követelményeinek betartását kikényszeríthetné a tagállamokban. Mayer szerint ez nem szabályozási hiba, hanem az európai integráció jelenlegi formájának lényegéből következik. Az EU ugyanis jogállamok szabad együttműködésén alapuló, szupranacionáis közösség, és nem szövetségi állam. Utóbbi létrehozását az európai döntéshozók és a polgárok is többször elvetették (pl.: az európai Alkotmányt elutasító népszavazásokon Franciaországban és Hollandiában 2005-ben.). Az uniós tagság ugyan korlátozza, de nem szünteti meg a nemzeti szuverenitást. Így a közösségi határozatok végrehajtása szükségszerűen csak korlátozottan kikényszeríthető. Az EUB tehát végső soron a tagállami hatóságok együttműködésére van utalva. A bialowiezai erdő esete volt az első alkalom, amikor úgy nézett ki, hiába várnak erre a luxemburgi bírák – ez adja az ügy önmagán túl mutató jelentősége.

[htmlbox eu_jog_alkalmazasa]

Az EUB végső eszköze a pénzbírság alkalmazása, amit a testület – napi 100 ezer euró összegben – kilátásba is helyezett. Persze, ha a lengyel kormány megtagadta volna a fizetést, ennek kikényszerítésére se lettek volna közösségi jogi eszközök. Ideáig azonban nem fajult az ügy; a lengyel környezetvédelmi miniszter leállította a fakitermelést.

Más a helyzet a 7. cikk alkalmazása esetén, amely a tanácsi szavazati jog megvonásával végződhet, tehát az EU által is végrehajtható. Így az az érdekes helyzet áll elő, hogy bár az eljárás és az alkalmazási feltételek a jogállamiság követelményének megsértése esetén sokkal képlékenyebbek, mint amikor egy tagállam materiális közösségi jogot sért és a Bizottság kötelezettségszegési eljárást indít, az EU mégis az előbbi esetben képes a szankciók hatékonyabb végrehajtására.  Kérdés azonban, hogy a 7. cikk szerinti eljárás politikailag célravezető-e; a kormányt vagy az uniót erősítik az érintett tagállam közvéleménye előtt. Karolewski az előbbit, Mayer az utóbbit gondolja. Az élet fogja megmutatni, melyiküknek lesz igaza.    

---