Luxemburg döntött: Brüsszel megvonhatja a támogatásokat

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az Európai Bíróság (EUB) döntése értelmében összhangban áll az uniós szerződésekkel a jogállamiság megsértése miatt a tagállamokkal szemben indítható új eljárás. Így a Bizottság felfüggesztheti a Lengyelországnak és Magyarországnak járó támogatások kifizetését. A következőkben az előzményekről, a döntésről, annak indokolásáról és a várható következményekről.

Az EUB elutasította Budapest és Varsó keresetét.[1] A jogállamiság értékeinek megsértése esetén az Európai Bizottság (EB) lefolytathatja a 2020/2092 rendeletet szerinti eljárás. Ennek lényege a következő: ha egy tagállam a jogállamiság elveinek megsértésével veszélyezteti az Unió pénzügyi érdekeit, az EB felfüggesztheti a költségvetési források kifizetését.

A 2020/2092 rendelet 2021. január 1-je óta hatályban van, de az EB az alkalmazása előtt meg akarta várni a bírósági normakontrollt. A döntés után nagy a politikai nyomás az EU kormányán, hogy az évek óta folyó 7. cikk szerinti jogállamisági eljárás és folyamatos fenyegetések után végre szankcionálja az EU alapértékeit megsértésével vádolt tagállamokat. Elsősorban az Európai Parlament (EP) akar mielőbb tetteket látni. Az uniós honatyák a bírósági normakontrollt se várták volna meg. Tavaly októberben az EP illetékes Jogi Bizottsága az Európai Unió Működésről Szóló Szerződés (EUMSz) 365. cikke szerinti mulasztással elkövetett szerződésszegés miatt indított eljárást az EB ellen, amiért az nem indította be Magyarországgal és Lengyelországgal szemben a 2020/2092 rendelet szerinti mechanizmust.

A luxemburgi döntés számos kérdést vet fel. A következőkben ezekre keresek válaszokat.

1. Hogyan döntött az EUB?

A tagállamok és az EP 2020. végén elfogadták az uniós költségvetés védelmét szolgáló általános feltételrendszerről szóló 2020/2092 rendeletet. Ez a preambulumában lefekteti, hogy „az EUSz 19. cikke – amely konkretizálja az EUSz 2. cikkében foglalt jogállamiság értékét – előírja a tagállamok számára, hogy az uniós jog által szabályozott területeken, ideértve az uniós költségvetés végrehajtásával kapcsolatos területeket is, biztosítsák a hatékony bírói jogvédelmet. Az uniós jog tiszteletben tartásának biztosítására irányuló hatékony bírósági felülvizsgálat puszta fennállása a jogállamiság létének velejárója, biztosításához pedig független bíróságok szükségesek.” Éppen ezért a rendelt 5. cikke (1) bekezdésének b pontja felhatalmazza az EB-t az EU költségvetésében a tagállamoknak előirányozott kifizetések felfüggesztésére, ha a 3. cikk értelmében bizonyítást nyer, hogy egy tagállam az igazságszolgáltatás függetlenségének veszélyeztetésével megsérti a jogállamiság elveit.

A luxemburgi jogértelmezés szerint

(1) az EU rendelkezik a vitatott rendelet elfogadásához szükséges hatáskörrel;

(2) az új eljárás illeszkedik az EU már meglévő szankcionálási rendszeréhez és nem lép túl az Európai Unióról Szóló Szerződés (EUSz) 19. cikk által meghatározott kereten;

(3) az eljárás alapját adó, az EUSz 2. és a 7. cikkben a tagállamokkal szemben felállított követelmények a jogállamisággal összefüggésben kellően egyértelműek.

Mindezek kimondásával az EUB bírái követték a Campos Sánchez-Bordona, az EUB főtanácsának záróindítványát.

1.1. A szolidaritás feltétele a jogállamiság

Az EUB döntésének indokolása egy alapvető jelentőségű megállapítással kezdődik: az európai együttműködés alapja a tagállamok közötti kölcsönös bizalom, amely azért áll fenn, mert a tagországok közös alapértékeket vallanak. A bírák okkal indulnak ki abból, hogy ha egy tagország vonatkozásában kétség merül fel Brüsszelben, illetve a tagállamok döntéshozóiban és közvéleményében az EU értékeinek tiszteletben tartását illetően, meginog a kooperációt alapját képző bizalom. A ’közös európai értékek’ nem elvont fogalom, az EUSz 2. cikke világosan felsorolja azokat – mutatnak rá a bírák: „Az Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein alapul. Ezek az értékek közösek a tagállamokban, a pluralizmus, a megkülönböztetés tilalma, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás, valamint a nők és a férfiak közötti egyenlőség társadalmában.”

Az EUSz 2. cikkének tiszteletben tartása a bizalom mellett a tagállamok közötti szolidaritás és az uniós tagság előnyei élvezésének is feltétele – mennek tovább a luxemburgi bírák. Éppen ezért evidensnek tartják, hogy az EU hatékony eszközt akar az értékei védelmére és a tagsággal járó előnyökkel való visszaélés megakadályozására.

Az EUSz 2. cikk világosan megnevezi a jogállamiságot az EU alapító eszméi között. E mellett az EUB döntéseiben a múltban is következetesen hangsúlyozta ennek alapvető jelentőségét – utalnak a bírók testületük következetes ítélkezési gyakorlatára. Új elem a friss ítéletben a ’szolidaritás’, mint alapelv, amely kapcsolatot teremt a ’jogállamiság’ és a ’költségvetési jog’ között: a tagállamok közötti szolidaritás kifejezésre jut az EU költségvetésében, hisz a gazdaságilag erősebb tagállamok nettó befizetései adják az Unió támogatásainak fedezetét, amelyeknek az elmaradottabb országok és régiók az elsődleges haszonélvezői. Ezért az EU-nak hatékony eszközre van szüksége a szolidaritással való visszaélés megakadályozására, máskülönben meginogna a közösség.

1.2. Költségvetési jog, mint a legerősebb fegyver

Luxemburg a fentiekből kifolyólag szükséges és tartalma alapján hatékony eszköznek tartja a 2020/2092 rendeletben az EU költségvetési jogának részeként kialakított szankciómechanizmust a közösség pénzügyi érdekeinek védelemére. Az EU költségvetési jogának alapnormáját képező EUMSz 322. cikk (1) bekezdésének az a) pontja világos felhatalmazást ad az európai jogalkotónak, hogy „rendeletekben megállapítsa azokat a költségvetési szabályokat, amelyek meghatározzák különösen a költségvetés elkészítésére és végrehajtására, valamint az elszámolások végzésére és ellenőrzésére vonatkozó eljárást”. Ennek alapján az EU egyértelmű hatáskört kapott, hogy a költségvetési források kifizetésnek feltételéül tegye a jogállamiság tiszteletben tartását, mert ez a büdzsé védelmét szolgálja és a közösség költségvetési rendszere működésének conditio sine qua non-ja. Az ítélet az is kiemeli, hogy a szerződéscikk az uniós jogalkotási kompetencia határát is lefektette: szabályok elfogadása és azok megsértése esetén forrásmegvonás csak a költségvetés védelme érdekében lehetséges, de például annak előmozdítására nem, hogy érvényesüljön a sajtószabadság a tagállamokban. Az apajogok védelme ugyanis nem áll összefüggésben az EU költségvetési jogával és így az EUMSz 322. cikkével. Az alapjogok és általában a jogállamiság védelme érdekében az EU az EUMSz 258. cikke alapján kötelezettségszegési eljárást indíthat, illetve az EUSz 7. cikke szerinti jogállamiság-védelmi mechanizmust alkalmazhatja.

„A 2020/2092 rendelet annak ellenére válthat ki szerteágazó közvetlen jogi és politikai hatásokat a tagállamokban, hogy az EUB annak hatályát a költségvetés védelmére korlátozta” – véli Dr. Malte Symann, a londoni székhelyű nemzetközi ügyvédi iroda, a ’Freshfields Bruckhaus Deringer’ jogásza. Magyarázata szerint az uniós támogatási programok olyan sokrétűek és bonyolultak, hogy szinte valamennyi tagállami közigazgatási szerv részt vesz a végrehajtásukban. Márpedig az ítélet értelmében valamennyi, az uniós költségvetés végrehajtásába involválódott intézménynek meg kell felelnie a jogállamiság követelményének.^[2]

Az EUB elutasított a lengyel és magyar érvelést, mi szerint a rendelet azért sértené az uniós jogot, mert az akadályozza más, már meglévő mechanizmusok, elsősorban a 7. cikk szerint eljárás alkalmazását. A luxemburgi bírák a 7. cikk és a rendelet eltérő céljával indokolták álláspontjukat: előbbi általában az európai alapértékeket, utóbbi specifikusan az uniós költségvetést védi. A két eljárás kiegészíti és nem gyengíti egymást azáltal, hogy a rendelet gyorsan és hatékonyan alkalmazható eszközt ad az EU kezébe, ha egy tagállami megsértése az alapértékek és ezen keresztül a közös büdzsét veszélyezteti.

Az európai jogalkotó számára is világos volt, hogy a 7. cikk és az új rendelet szerinti eljárásnak érdemben kell különböznie egymástól. Ezt igazolja, hogy miután egy szakértői vélemény az eredeti rendelettervezetet a jogállamiság megsértése miatti mechanizmussal túlságosan megegyezőnek és ezért az uniós jogot sértőnek találta, a Tanács akkori soros elnökségét betöltő Németország szakjogászai jelentős változtatásokat hajtottak végre a tervezeten 2020. második félévében.

„Elsőre talán meglepő, pedig logikus, miért védi Budapest és Varsó a 7. cikket.” Symann szerint ugyan eljárás indult a jogállamiság megsértésének vádjával a 7. cikk alapján a két tagállam ellen, ez azonban nem fenyegeti őket, mert a 7. cikk szerinti szankció alkalmazásához, tehát a tanácsi szavazati jog megvonásához, a tagállamok egyhangú döntése szükséges. Márpedig Budapest és Varsó világossá tette, hogy kölcsönösen vétóval fognak élni. „A lengyel és a magyar kormány abban érdekelt, hogy az új hatékony eljárás helyett maradjon a régi, a gyakorlatban alkalmazhatatlan” – fejti ki Symann, aki a berlini ’Humboldt-Universität’ Európajogi Intézetében ’A jogállamiság védelme az uniós költségvetési jogon keresztül’ címmel írta doktori értekezését.[3]

1.3. Világos, mi a jogállamiság

Az EUB azt a lengyel és magyar álláspontot sem osztotta, hogy a rendelet nem definiálja világosan a ’jogállamiság’ fogalmát és nem teszi egyértelművé, hogy a tagállamok, mely feltételek teljesítése esetén felelnek meg a jogállamiság követelményeinek. A bírák saját korábbi döntéseinkre hívták fel a figyelmet, amelyekben többször és részletesen definiálták a jogállamiságot, lefektették annak ismérveit „a bírói függetlenségtől (ítélet, 5.11.2019, Az. C-192/18; ítélet 24.06.2019, Az. C-619/18) az önkény tilalmáig (ítélet, 16.05.2017, Az. C-682/15). Az EUB arra is felhívja a figyelmet, hogy a jogállamiság az alkotmányos tradíciók a részét képezi, ezért tagállami szinten is jól definiált annak tartalma és ezek a meghatározások nagyjából egybeesnek a közös európai felfogással.

Az ítélet szerint a rendelet az által is eleget tesz a pontos törvényi meghatározottság követelményének, hogy részletesen szabályozza a jogsértés megállapításának és a szankció kiszabásnak az eljárását, amelynek során az eljárás aló vont tagállamnak többször is lehetősége van az álláspontja kifejtésére, illetve a védekezésre.

2. Milyen következményei lesznek az ítéletnek?

Az EB az elmúlt években többször megállapította, hogy a lengyel és a magyar kormány megsérti a jogállamiság elveit. Ezért már eddig is megindíthatta volna a 2020/2092 rendeletben szabályozott eljárást, ahogy a EUSz 7. cikke szerinti mechanizmus Lengyelország esetében 2017. szeptemberében, Magyarországéban pedig 2018. decemberében már beindult. Az EP és számos európai jogi szakértő szerint az EB maga is uniós jogot sértett a tétlenségével, amiért nem élt a 2020/2092 rendelet adta eljárás lehetőségével. A luxemburgi döntéssel megszűnt Brüsszel érve, mi szerint a normakontroll lezárultáig tartózkodik a jogilag és politikailag is vitatott jogszabály alkalmazásától.

„A rendelet jogkonform. Most megvizsgáljuk az eljárás megindításának féltételeit. Ha ezek teljesülnek, határozottan és gyorsan fogunk cselekedni” – reagált Ursula von der Leyen, az EB elnöke a luxemburgi ítéletre. A testület első lépésként rögzíteni akarja a mechanizmus alkalmazásának pontos menetét, ami von der Leyen ígérete szerint „már a következő hetekben meg fog történni”.

EP hagyományosan az európai jogállamiság védelmezőjeként tekint magára. Az európai honatyák döntöttek az EUSz 7. cikke szerinti mechanizmus beindításáról Magyarország ellen, majd az EUMSz 365. cikke szerintit mulasztással elkövetett szerződésszegés eljárás megindításáról az EB ellen, amiért az nem járt el Magyarországgal és Lengyelországgal szemben a 2020/2092 rendelet alapján. A képviselők többségét az EUB ítélete sem nyugtatta meg. Attól tartanak, hogy a von der Leyen által említett részletszabályok kidolgozása „ismét csak az időhúzás része”. Ezért pártállástól függetlenül gyors cselekvésre hívtak fel. „A Bizottságnak késlekedés nélkül működésbe kell léptetnie a mechanizmust” – reagált az ítéletre Roberta Metsola az EP elnökasszonya. A konzervatív máltai politikushoz csatlakozott a Költségvetési Bizottság szintén jobboldali, bajor elnökasszonya. „Gyors és következetes csévélést várunk el” – figyelmeztette az EB-t Monika Hohlmeier. De hozzátéve, „néhány napon vagy héten nem múlik semmi, fontos, hogy az eljárás kiállja az EUB várható próbáját”.

Daniel Freund, az EP Zöld frakciójának német képviselője szerint „von der Leyen szavai alapján aligha lehet gyors előrelépésre számítani, holott nincs jogi akadálya a mechanizmus azonnal beindításának”. Fontosnak tartja, hogy az eljárás még a magyarországi választások előtt meginduljon. Szerinte így lehetne világos helyzetet teremteni az új kormánynak és biztosítani, hogy az új vezetés pártállásától függetlenül érdemi változtatásokat hajtson végre. A Zöld és a Liberális frakció az egész költségvetés végrehajtását befagyasztaná, ha az EB nem cselekszik gyorsan. „Von der Leyen asszony minden elvesztegetett napon a jogállamiság-sértés társtettesévé teszi magát” – indokolta a radikális javaslatot Moritz Körner, német liberális képviselő.

2.1. Miért nem cselekszik gyorsabban az EB?

Egyrészt, mert az EB tart a lengyel és a magyar közvélemény reakciójától. A politikailag vitatott 7. cikk alkalmazására most kerül először sor. Habár az eljárás Varsó és Budapest ellen már 2017-ben, illetve 2018-ban megindult, még mindig nem zárult le és nem is látszik a vége. Az új, 2020/2092 rendelet szerinti eljárás lefolytatására még sosem került sor. Brüsszelben egyik eljárásról sem tudják, hogy politikailag célravezető-e; a két tagállami kormányt vagy az Uniót erősítik-e a közvélemény előtt. Pawel Karolewski, lengyel európajog professzor szerint a szankcionálás kontraproduktív lenne az EU-nak. Magyarázata szerint a jogállamiság képlékeny fogalom, elválaszthatatlan az egyes tagállamok történelmi fejlődésétől, jogi tradícióitól és szükségképpen politikai kérdésekkel vegyül. „Veszélyes útra téved az EU, ha a tagállami jogintézményeket politikai okokból kritizálja”.^[4]

Másrészt, eddig egy politikai alku is szerepet játszott abban, hogy az EB kivárta az EUB döntését. A rendelet elfogadása egybeesett az EU 2021-2027-es keretköltségvetésének vitájával. Budapest és Varsó a büdzsé egyhangúságot követelő szavazásán vétóval fenyegettek arra az esetre, ha a Tanács elfogadja a rendelettervezetet az új szankciómechanizmusról, amely csak minősített többséget igényelt, tehát a két tagállam nélkül is meg lehetett volna szavazni. Végül a 2020. december 10-ei EU-csúcson zárta ajtók mögött kompromisszum született: a magyar és a lengyel kormányfő vállalta, hogy megszavazza a költségvetést, sőt az addig mereven elutasított rendeletet is, cserébe pedig az EB ígéretet tett, hogy nem alkalmazza az új jogszabály szerinti mechanizmust, amíg a két kormány keresetről a rendelet ellen nem dönt az EUB.[5]

Harmadrészt azért várt Brüsszel az eljárással, mert nem akarta kockáztatni, hogy egy olyan szabályozás alapján alkalmaz súlyos szankciókat, amelynek jogkonformitásáról még nem foglalt állást az EUB. A tagállamok képviselőit tömörítő Tanácsban is az volt a többségi vélemény, hogy a normakontroll lezárultáig tartózkodni kell a rendelet alkalmazásától. Az uniós döntéshozó szervek közül csak az EP volt az eljárás azonnal megindítása mellett. Most viszont új, tiszta helyzet állt elő. „Az ítélet világos. A Bizottságnak végre színt kell vallania” – fogalmaz egyértelműen a már többször idézett európajogász, Symann, aki az EU Gazdasági és Szociális Bizottságának (EGSZB) állandó szakértője is. Kételyek azonban a mostani döntéssel is maradtak, mert Budapest és Varsó már bejelentette, hogy jogorvoslattal él, ha elindul a 2020/2092 rendelet szerinti eljárás és azt elmarasztaló határozat fogja lezárni. Így érthető, hogy az EB a legnagyobb körültekintéssel akar eljárni. Brüsszelben világosan látják, hogy ismét a luxemburgi bíróság fogja kimondani az utolsó szót.

Symann csak az eljárás megindításánál vár el gyorsaságot, annak lefolytatásánál a körültekintést tartja a legfontosabbnak. „Brüsszel aligha rúghatna nagyobb öngólt, mintha az EUB később a jogkonformnak minősített rendelt megsértése miatt jogellenesnek mondaná ki az az alapján lefolytatott első eljárást.”

Hosszabb procedúrát valószínűsít az is, hogy a rendelet 6. cikke több lépcsőből álló eljárást rögzít:

Amennyiben az EB alapos okkal jut az álláspontra, hogy az eljárás feltételei teljesülnek, az érintett tagállamnak írásbeli értesítést küld, amelyben megjelöli az eljárás indokait és a bizonyítékokat. Az EB egyidejűleg tájékoztatja az EP-t és a Tanácsot. Az érintett tagállam köteles megadni az EB-nek a szükséges információkat és reagálni a megállapításokkal kapcsolatban észrevételekre. A válasznak az EB által meghatározandó határidőn belül kell megérkeznie, amely az értesítés időpontjától számítva legalább egy, de legfeljebb három hónapon belülre kell kitűzni. Az EB a tagállam állásfoglalásának megérkezésétől, illetve az arra adott határidő lejártától számított egy hónapon belül értékeli az eljárás alá vont tagország állásfoglalását. Amennyiben az EB úgy ítéli meg, hogy a szankciók alkalmazásának feltételei fennállnak, illetve a tagállam által javasolt korrekciós intézkedések nem elegendőek, egy hónapon belül, vagy ha nem érkezik észrevétel a tagállamtól, haladéktalanul végrehajtási határozatra irányuló javaslatot nyújt be a Tanácsnak. Az EB-nek a határozati javaslat benyújtása előtt egy hónapos határidővel ismét lehetőséget kell biztosít a megvádolt tagállamnak az állásfoglalásra. A Tanács az EB javaslatának kézhezvételétől számított egy hónapon belül dönt. Kivételes körülmények felmerülése esetén a határozat elfogadásának határideje legfeljebb két hónappal meghosszabbítható.

A részletszabályokból következően az eljárás megindítása után leghamarabb öt hónappal születhet meg a tanácsi döntés a kifizetések befagyasztásáról. A 6. cikkből az is kitűnik, hogy a mechanizmus elindítása után kilenc hónapon belül mindenképp határozatot kell hozni. A szankció alkalmazásához a Tanácsban minősített többségre van szükség: a 27-ből 15, az unió népességének legalább 65 százalékát kitevő tagállam képviselőének igennek kell szavaznia.

2.2. A COVID válságkezelő alapból se fog folyni pénz?

Idén és az elkövetkező években is az EU COVID-válság utáni helyreállítási alapjai, a Next Generation EU és a Recovery Fund adják a költségvetés legnagyobb hányadát. Magyarország 7,2 milliárd euró vissza nem térítendő támogatást, Lengyelország pedig 23,9 milliárd szubvenciót és 12,1 milliárd euró hitelt igényelt a válságalapokból. A legtöbb tagállamtól eltérően még Budapestre és Varsóba se érkezett pénz, mert az EB és a lengyel, illetve a magyar kormány között nem született kompromisszum a felhasználási tervről. A források folyósításának további akadálya, hogy a Next Generation EU és a Recovery Fund szabályzata a kifizetések legfontosabb feltételét azt jelöli meg, hogy a tagállamok intézkedéseket hoznak annak elkerülése érdekében, hogy az uniós forrásokkal összefüggésben korrupció, vagy csalás történjen.

Brüsszel az elégtelen felhasználási tervre és nem a korrupció veszélyére hivatkozva nem nyitja meg a forrásokat. Az EB vezetői többször kijelentették, hogy amint olyan felhasználási terv fog érkezni a két fővárosból, ami összhangban áll a Next Generation EU és a Recovery Fund céljaival, mindenekelőtt a környezetvédelemmel és a digitalizációval, meg fognak nyílni a források. Tehát miközben Brüsszel a jogállamiság elvei költségvetési kihatású megsértésével vádolja Budapestet és Varsót, amiért a 2020/2092 rendelet alapján eljárást akar indítani, ugyan erre hivatkozva nem tervezi megtagadni az újjáépítési alap forrásainak kifizetését, holott ezt a Next Generation EU és a Recovery Fund szabályzata is lehetővé tenné. „Jogilag kérdéses, de politikailag jobban eladható stratégia” – értékelte az uniós taktikát a gazdasági kérdésekben legtöbbet idézett német napilap és hírportál, a Handelsblatt brüsszeli tudósítója, Christoph Herwartz.^[6]  Feltételezése szerint az EB el akarja kerülni, hogy a lengyel és a magyar kormány uniós boszorkányüldözésként állítsa be a hazai közvélemény előtt a támogatások elmaradását.

2.3. Mi a vád Magyarországgal szemben?

Az EB jogállamiság jelentései Magyarország esetében évek óta a következő vádakat tartalmazzák:

• A kormány politikai és gazdasági nyomást gyakorol a kritikus médiaorgánumokra, ezért a független sajtófórumok többsége kénytelen volt beszüntetni a tevékenységét. A még aktív nem kormányközeli sajtóműhelyek és újságírók működése akadályokba ütközik, gazdasági és politikai fenyegetésnek vannak kitéve.
• Nem hatékony a korrupció elleni fellépés.
• A kormány jogi és politikai eszközökkel lehetetleníti el a kritikus civil szervezetek tevékenységét.
• Nem biztosított a bíróságok függetlensége.

Katharina Barley, az EP német szociáldemokrata alelnöke szerint a korrupcióval összefüggésben lehetne és kellene a leggyorsabban fellépni: „Az idő sürget. A szubvenciók nagy része Orbán Viktor családja és bizalmasai zsebében köt ki.”

2.4. Mi a vád Lengyelországgal szemben?

A Varsóval szemben felhozott vádak középpontjában az igazságszolgáltatás áll. A jogállamiság jelentések szerint a PiS-kormány évek óta újabb és újabb intézkedésekkel csorbítja a bírói függetlenségét. A jogállamiság jelentések a korrupcióval összefüggésben kiemelik, hogy „komoly a kockázata a nyomásgyakorlásnak a bűnüldöző szervek tagjaira a nyomozások politikai célú befolyásolása érdekében”. Magyarországhoz hasonlóan a brüsszeli elemzések a független újságírók nehéz politikai és gazdasági helyzetére is felhívják a figyelmet.

2.4.1. Lengyelország nem ül már a ’vádlottak padján’?

Lengyelország ellen már számos eljárás folyik az igazságügy átalakításával összefüggésben. A Brüsszel és Varsó közötti vita 2017. nyarán kezdődött, amikor a lengyel parlament igazságügyi reformtörvényt fogadott el, amely a kormány igazságszolgáltatás feletti ellenőrzési lehetőségeinek jelentős kibővítését célozta. Az első törvény az államfő részleges vétója miatt csak korlátozottan lépett hatályba, de a 2017. decemberben elfogadott újabb, tartalmában alig enyhített szabályozásra a köztársasági elnök teljes egészében áldását adta. Az EB az igazságszolgáltatás függetlenségének veszélyeztetése miatt már 2017. nyarán, a csak részben hatályba lépett szabályok okán kötelezettségszegési eljárást indított.^[7] E mellett az EB igazságügyért felelős alelnöke Frans Timmermans kilátásba helyezte az EUSz 7. cikkének alkalmazását, amely 2017. decemberében meg is történt. Mindezek ellenére a lengyel kormány nem változtatott a törvény EB által leginkább kifogásolt pontjain. Ezek a következők:

• A hivatalban lévő bírák kényszernyugdíjazása a korhatár leszállításán keresztül.
• Az államfő joga a legfelsőbb bírósági bírák hivatali idejének meghosszabbítására.
• A jogerősen lezárt eljárások újraindítását lehetővé tevő rendkívüli jogorvoslati eljárás.
• Az igazságszolgáltatás önigazgatási szervezetében a bíró tagok megbízatásának megszüntetése, valamint a bírói kar tagdelegálási jogának jelentős szűkítése.
• Az igazságügy-miniszter kibővített jogai a bírósági elnökök kinevezésére és menesztésére.
• Az Alkotmánybíróság függetlenségének korlátozása. A bírák választási rendszerének módosítása.
• Az Alkotmánybíróság ítéletei kihirdetésének és végrehajtásának jogellenes kormányzati szabotálása.

Mivel semmilyen változtatás nem történt. Az EB 2018-ban újabb kötelezettségszegési eljárás indított. A kereset ugyan az uniós jog tételes jogi szabályainak megsértésére hivatkozott, hisz ez az eljárás feltétele az EUMSz 258. cikke alapján, mégis elég egyértelmű volt, hogy Brüsszel általában a lengyelországi politikai folyamatok és ezzel összefüggésben a jogállami intézményrendszert ért támadások miatt akart eljárni. Az EB pro forma arra alapozta a keresetet, hogy a lengyel bírósági reformtörvény eltérő bírói (kényszer)nyugdíjkorhatárt vezetett be a női és férfi bírák esetében (60, illetve 65 év), amivel az EB szerint sérült az EUMSz 157. cikkének (3) bekezdésén alapuló, a foglalkoztatás területét érintő nemek közötti egyenlőségről szóló 2006/54/EK irányelv. Az EUB 2019. júniusi ítéletében megállapította a kötelezettségszegést.[8]

Az EUB legfrissebb, a lengyel igazságszolgáltatással kapcsolatos döntését, 2021. júliusában, a fegyelmi kamaráról hozta. A 2018-ban létrehozott testület az igazságügyi dolgozók erkölcsi elveket és jogszabályi előírásokat sértő kihágásait hivatott szankcionálni. Az EUB jogértelmezése szerint a testület a megrovást a bírók által meghozott ítéletek miatt is alkalmazhatja, például, ha egy döntést a ’közerkölcsbe’ ütközőnek tart. Ezzel a fegyelmi kamara már léténél fogva veszélyezteti az igazságszolgáltatás függetlenségét, amivel a testület létrehozása és működése az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikkébe ütközik. A lengyel vezetés a döntés után ígéretet tett a jogszabály módosítására, amit azonban az ország alkotmánybíróságának későbbi döntésére hivatkozva mégsem teljesített.  A lengyel taláros testület ugyanis 2021. októberében kimondta, hogy a lengyel alaptörvénynek elsőbbsége van az uniós joggal szemben, a fegyelmi kamara pedig összeegyeztethető az előbbivel. Ezért nem kell végrehajtani a közösségi jog alapján meghozott luxemburgi döntést.

A lengyel alkotmánybíróság döntése Európa szerte nagy felháborodást váltott ki. Didier Reynders, az EB igazságügyi biztosa a legvisszafogottabb megszólalók között volt: „A Bizottság aggódik és mindent meg fog tenni, hogy érvényt szerezzen az uniós jognak.” A francia Európa-ügyi államtitkár, Clement Beaune jóval tovább ment: „A döntés támadás az EU ellen.” Az osztrák európaminiszter, Karoline Edtstadler véleménye szerint pedig „Lengyelország de facto kilépett az EU-ból”. „Az uniós jog elsőbbsége alapvető eleme az európai integrációnak és az európai népek kooperációjának. Ha szakítunk ezzel az eddig minden tagállam által akceptált alaptézissel, elbúcsúzhatunk az európai integrációtól, amit a Római Szerződések aláírása óta következetes munkával felépítettünk” – indokolta Jean Asselborn luxemburgi külügyminiszter az osztrák Európa-ügyi tárcavezetővel megegyező véleményét a német közszolgálati tévében (ZDF). A szintén a ZDF-nek nyilatkozó német külügyminiszter, Heiko Maas is világosan fogalmazott: „Ha egy ország az európai integráció része akar lenni, el kell fogadni a közösség szabályait is.” Az uniós és a tagállami vezetők közül csak a magyar kormányfő üdvözölte a lengyel döntést, hívta fel a figyelmet a reakciókról összeállítást készítő osztrák közszolgálati média (ORF): „Lopakodó hatáskörbővítés zajlik az EU részéről, aminek végre megálljt kell parancsolni. A lengyelek végre vették a bátorságot és megnyitották ezt a csatát. Ott a helyünk mellettük” – idézték Bécsből Orbánt.[9]

Az EB nem nézte tétlenül, hogy a lengyel kormány megtagadja az ítélet végrehajtását. Az EUMSz 258. cikke alapján újabb kötelezettségszegési eljárást indított Lengyelország ellen. A brüsszeli keresetnek helyt adó luxemburgi bírák október végi határozatukban kimondták, hogy Varsónak napi egy millió euró ’kényszerítő bírságot’ kell fizetnie, amíg nem hajtja végre a nyári ítéletet és nem szünteti meg a fegyelmi kamarát, illetve nem hozza összhangba az uniós joggal annak működését.[10] Ezzel a második kényszerítő bírságról szóló döntés került hatályba Varsóval szemben: Lengyelországnak napi félmillió eurót is fizetnie kell, amíg nem hajtja végre az EUB májusi végzésével és nem hagyja abba a lignitkitermelési tevékenységeket a turówi bányában.^[11]

2.5. Mi végre még egy eljárás?

Tekintettel a Lengyelország és Magyarország ellen folyó 7. cikk szerinti és a számos kötelezettségszegési eljárásra, jogosan merül fel a kérdés, mi végre egy újabb processzus?

A jogállamisági és a tételes uniós jog megsértése miatti kötelezettségszegési eljárások története is mutatja, hogy mindkét procedúrafajta hosszú és komplikált, mert a 7. cikk szerinti eljárásnál a jogállamiság absztrakt fogalmának megsértését, míg a kötelezettségszegésinél az európai jog valamely tételes szabályának áthágását kell bizonyítania az EB-nak. Utóbbi az igazságszolgáltatással összefüggésben különösen nehéz, hisz ezt a területet alig szabályozza az uniós jog. Ráadásul az elmarasztaló ítéletekben kiszabott pénzbüntetések alacsonyak, nincs visszatartó hatásuk. Erre példa a bialowiezai erdő esete.

A kevésbé ismert ügy tárgyát a Lengyelország keleti részén, a fehérorosz határ közelében elterülő erdőség adta. Nem egyszerű természetvédelmi területről, hanem Európa egyik utolsó őserdőjéről van szó, amelyet egyedgazdagsága miatt az UNESCO természeti világörökségének részét képezi és a vadon élő madarak védelméről szóló 79/409/EGK tanácsi irányelv oltalma alatt áll. 2016-ban a lengyel környezetvédelmi miniszter a szú elterjedésére hivatkozva háromszorosára növelte a területen kitermelhető fa mennyiségét, anélkül, hogy a kivágott fák elégetéséről rendelkezett volna. E nélkül azonban aligha állítható meg a kártevő szaporodása, ezért sokan gazdasági okokat sejtettek a háttérben. Ezt gyanította az EB is, ezért kötelezettségszegési eljárást indított. Az EB keresetének helyt adva az EUB elrendelte a fakivágás azonnal leállítását.[12] Rutin döntés, amelyhez hasonlót száz számra hoznak a luxemburgi bírák. A határozat azonban következmény nélkül maradt; a lengyel miniszer nem intézkedett a fakitermelés leállításáról. Ezzel vált unikálissá az eset. Az EUB történetében először kénytelen volt napi 100.000 euró kényszerítő bírsággal fenyegetni Lengyelországot. Ezt azonban annak tudatában tették a bírák, hogy nem lett volna eszközük a fizetés kikényszerítésére. Ideáig azonban nem fajult az ügy; a lengyel környezetvédelmi miniszter a kényszerítő bírság kiszabása után leállította a fakitermelést.

Más a helyzet a 7. cikk és a 2020/2092 rendelet alkalmazása esetén: előbbi a tanácsi szavazati jog megvonásával, utóbbi az uniós források kifizetésnek leállításával végződhet, tehát a szankciók az EU által végrehajthatók. Az EB jogerős ítélet esetén zárolhatja az uniós költségvetésből Lengyelországnak előirányozott évi nettó 12 milliárd eurót, illetve a Magyarország számára rendelkezésre álló 5-öt. Így érdekes helyzet áll elő: bár a két eljárás és az alkalmazási feltételeik politikailag és jogilag vitatottak, különösen, ami a jogállamiság követelményének megsértését illeti, a jogkövetkezmények mégis egyszerűbben végrehajthatóak, mint a konkrét uniós normák megsértése miatt indítható kötelezettségszegési eljárás esetében, amelynek végén az unió által végső soron nem kikényszeríthető pénzbírság róható ki a jogsértő tagállammal szemben.

3. Mit fog tenni Budapest és Varsó?

Az EUB mostani döntésével a Budapestre és Varsóra gyakorolt brüsszeli nyomás súlypontja a 7. cikk szerinti jogállamisági eljárásról a 2020/2092 rendelet szerinti költségvetés-veszélyeztetési mechanizmusra fog kerülni. A politikai és jogi viták középpontjában a jogállamiság konkrét ismérvei mellé az fog állni, hogy az alapelvek figyelmen kívül hagyása a két ország jogrendszerében és közigazgatásában veszélyezteti-e az unió pénzügyi érdekeit. Ezen túlmenően feltehetően az eljárás alá vont tagállamok mellett a fellépést támogató fővárosok, valamint Brüsszel között is vitához fog vezetni az arányos pénzügyi szankció mértékének megállapítása.

Az arányosság vonatkozásban iránymutató lehet, hogy a 2021. őszén Lengyelországgal szemben kiszabott napi fél, majd egymilliós kényszerítő bírság nem elegendő ahhoz, hogy a lengyel kormány felhagyjon a lignitkitermeléssel a turówi bányában és megszüntesse a fegyelmi kamarát. Pedig az EB a Lengyelországnak előirányozott költségvetési források ki nem fizetésén keresztül – az EU történetében első alkalommal – érvényt szerez az EUB végzéseinek.

A pénzek elmaradásának nagy szerepe lehet abban, hogy Varsó hozzáállása valamelyest változni látszik. Andrzej Duda államfő tavaly decemberben megvétózta az új médiatörvényt, amely az EU és az USA részéről is heves kritikát váltott ki. Idén februárban pedig törvényjavaslatot terjesztett a Szejm elé a bírósági fegyelmi kamara megszüntetéséről. Utóbbi bejelentésekor reményét fejezte ki, hogy ezzel elhárul az akadály a Next Generation EU és a Recovery Fund Lengyelországnak járó forrásai megnyitása előtt. Piotr Müller kormányszóvivő a fegyelmi kamarával kapcsolatos luxemburgi ítélet kapcsán kiemelte, hogy a 2020/2092 rendeletet szerinti eljárásban az uniós források befagyasztásra csak akkor kerülhet sor, ha az EB a jogállamiság megsértése mellett az is bizonyítja, hogy ez az uniós támogatásokkal történő visszaéléshez vezet. „Az igazságügyi reform miatti vita tehát nem lehet oka a rendelt alkalmazásának. A fegyelmi kamarát nem azért szüntetjük meg, hogy végre megkapjuk a nekünk járó pénzt. Hanem hogy gesztust tegyünk Brüsszelnek.”

Az ítéletnek hosszú elemzést szentelő Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) egészen más magyar reakciókról számolt be.[13] A külföldön legolvasottabb német napilap Varga Judit igazságügyi minisztert idézte: „Az Európai Bíróság politikai döntést hozott, ami példa arra, miként él vissza Brüsszel a hatalmával.” Az FAZ olvasói megtudhatták azt is, hogy Varga a 2020/2092 rendeletről hozott EUB-ítéletet az Orbán-kormány családpolitikájával hozta összefüggésbe: „Az Európai Bíróság politikai döntést hozott, ami az áprilisi, a gyerekvédelmi törvényről tartandó népszavazási kampány része.” A törvény a konzervatív német napilap magyarázata szerint az LMBTQ-közösség médiamegjelenésének korlátozásáról szól.

Duda államfő és Müller kormányszóvivő kompromisszumkészséget mutató megszólalásai mellett Varsóban is megjelent a magyar kormányéhoz hasonló éles hang. „Az Európai Bíróság hadjáratot folytat a tagállamok ellen, amelyek nem veti magukat alá a Bizottság baloldali ideológiájának. Brüsszel célkeresztjében Lengyelország és Magyarország áll” – írta a Twitteren Zbigniew Ziobro igazságügy-miniszter. „Az ítélet felhívás az eurokratáknak a szuverén államok zsarolására” – folytatta. A politikust idéző FAZ az államfő és az igazságügyi tárcavezető eltérő stílusú nyilatkozatát a lengyel kormánypárton belüli politikai vitáknak tudja be: Ziobro a Brüsszellel konfrontációra, míg az államfő, Duda a kompromisszumra törekvő szárnyat vezeti. A német lap azonban nem zárja ki, hogy „tudatosan szólnak más hangon ugyan abból az együtt írt kottából”.

A már többször idézett európajogász, Malte Symann szerint kérdés, hogy látszatintézkedésekről van szó, vagy Varsó valóban és hosszú távon politikát vált. Ebből a szempontból döntő jelentőségűnek tartja, hogy a fegyelmi kamara felszámolása után, a testület által megállapított fegyelmi vétség miatt eltávolított bírák visszakerülnek-e a hivatalukba. Az európajogász a magyar igazságügy átalakítását hozza fel intő példaként. Az EUB 2012. végén a bírók korábbi 70 éves nyugdíjkorhatárának 62-re csökkentését az életkoron alapuló diszkrimináció tilalmába ütköző intézkedésnek minősítette. A magyar kormány az ítélet hatására visszaállította a korábbi nyugdíjkorhatárt, de a kényszernyugdíjazott bírók nem kerültek vissza a korábbi pozíciójukba. Választásuk szerint kártérítést kaptak a magyar munkajogi szabályok alapján, vagy visszatérhettek egy nekik felkínált, a korábbinál rend szerint alacsonyabb státuszba. Symann szerint félő, hogy „a lengyel kormány is csak de jure csinálja vissza a bírák politikailag motivált eltávolítását”.

4. A Bizottság is eltérően fog cselekedni?

Az EB a 2020. decemberi csúcsún született politikai alku ellenére Magyarország esetében komolyan mérlegelte, hogy az EUB normakontrollja előtt megindítsa az eljárást a 2020/2092 rendelet alapján. Ennek oka, hogy az Európai Csalás Ellenes Hivatal (OLAF) 2020-as jelentése szerint a strukturális alapok és az agrárpénzek kifizetéseinek 3,93 százalékát voltak problémák, ami több, mint tízszerese a 0,36 százalékos uniós átlagnak és messze megelőzi a gyakran rendszerszintű korrupcióval vádolt Romániát (0,35 %) és Bulgáriát (0,33 %). A jelentésből az is kiderült, hogy a 2016. és 2020. között az OLAF által korrupció gyanúsnak talált ügyekben a magyar vádemelési ráta csak 67 százalék volt. A többi visszaélésgyanús ügyben az OLAF megkeresése ellenére sem indítottak büntetőeljárást a magyar hatóságok. Lengyelország esetében az OLAF vizsgálata nem tanúskodnak kirívó korrupcióról.

Az EB még a luxemburgi döntés előtt, tavaly novemberben állásfoglalást kért Budapesttől és Varsótól a vádakkal kapcsolatban, amelyek alapján a 2020/2092 rendeletet szerinti költségvetésvédelmi eljárás megindítani tervezi és amelyek miatt már folyik a 7. cikk szerinti jogállamiság-sértési procedúra. Az EB leveléből kitűnik, hogy Magyarország esetében a rendszerszintűnek nevezett korrupciót, míg Lengyelország vonatkozásában sokkal inkább az igazságszolgáltatás függetlenségének felszámolását tartják a fő problémának Brüsszelben. Éppen ezért várhatóan Magyarország esetében a kifejezetten a pénzügyi kihatású jogállamiság-sértésre koncepcionált 2020/2092 rendeletet szerinti, míg Lengyelország vonatkozásában a 7. cikken alapuló eljárás fogja a fő hangsúlyt kapni.

Symann is úgy véli, hogy az EB az új mechanizmust először csak a magyar kormány ellen fogja beindítani, méghozzá „egy olyan nyilvánvalóan korrupciós üggyel összefüggésben, ami Budapest jogorvoslata esetén nagy valószínűséggel kiállja a luxemburgi bírósági próbát”.

^[1] EUB, ítélet, 16.02.2022, Az. C-156/21 és C-157/21.

[2] https://www.lto.de/recht/hintergruende/h/eugh-c156-21-c157-21-eu-kommission-haushalt-gelder-kuerzen-sanktionen-polen-ungarn-urteil/?utm_source=Eloqua&utm_content=WKDE_LEG_NSL_LTO_Daily_EM&utm_campaign=wkde_leg_mp_lto_daily_ab13.05.2019&utm_econtactid=CWOLT000024676744&utm_medium=&utm_crmid=

[3] ’Schutz der Rechtsstaatlichkeit durch europäisches Haushaltsrecht’. 

^[4] http://verfassungsblog.de/author/ireneusz-pawel-karolewski/

[5] https://www.zeit.de/politik/ausland/2020-12/eu-haushalt-blockade-kompromiss-rechtsstaatsmechanismus-polen-ungarn

[6] https://www.handelsblatt.com/politik/international/eugh-urteil-eu-darf-gelder-kuerzen-was-jetzt-auf-polen-und-ungarn-zukommt/28073402.html?ticket=ST-406080-dopm0dYX00w4dxpjV0hk-ap1

[7] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-2205_hu.htm

[8] EUB, ítélet, 20.06.2019, C-192/18.

[9] https://orf.at/stories/3231719/

[10] EUB végzés, 27. 10.2021, C‑204/21.

[11] EUB végzés, 20.9.2021, C-121/21.

[12] EUB ítélet, 17.4.2018, C-441/17.

[13] https://www.faz.net/aktuell/politik/ausland/eugh-urteil-eu-darf-ungarn-und-polen-die-zahlungen-kuerzen-17809358.html

---