Németország – Kevesebb menekült, növekvő politikai feszültség

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A menedékkérők számának jelentős csökkenése, a kérelmek számának hasonló mértékű elutasítása ellenére a német belpolitikát az elmúlt időszakban eluralta a „migrációs” kormányválság, ami a júniusi brüsszeli csúcs után komédiába fordult. A német belügyminiszter Merkellel hadakozva többször lemondott, majd visszavonulót fújt, ám végül a helyén maradt; bár a kompromisszum megszületett, a megoldás továbbra se látszik.

Az Európai Unióban (EU) 2017-ben 50 százalékkal, 480 ezerre, míg Németországban 70 százalékkal, 200 ezerre csökkent a menedékkérők száma (a csúcsidőszak 2016 volt, 1,2 millióval, illetve 745 ezerrel). Ráadásul idén már csak az esetek 34 százalékában volt pozitív a német hatóságok döntése, míg ez az arány 2016-ban még 62, 2017 pedig 43 százalékos volt. Eközben a német határt illegálisan átlépők száma 110 ezerről 45 ezerre csökkent. A téma a német sajtót és közvéleményt már jóval kevésbé foglalkoztatta, mint a hazait. Ezért meglepetés, hogy kormányválsághoz vezetett, és ennek következtében európai szinten ismét vezető téma lett a menekültügy.

A kiváltó ok

Horst Seehofert már mindenki leírta, amikor a Bajorországban domináns pártja, a CSU a tavalyi választásokon elvesztette szavazói negyedét. Felfelé bukott; bajor miniszterelnökből szövetségi belügyminiszter lett. Június közepe óta körülötte forog a német és talán az európai politika is. Ekkor jelentett be, hogy minden olyan menedékkérőt, akit már egy másik tagállamban regisztráltak (úgynevezett szekunder migránst) vissza fognak fordítani a német határon. Angela Merkel kancellár a tervet jogi és politikai okokból is elutasította.

A Dublin-rendelet és annak értelmezése

Az 1997-es Dublini Egyezményt (Dublin I) és a ’03-as Dublin-rendeletet (Dublin II) felváltó ’13-as Dublin-rendelet (Dublin III) az uniós hatáskörbe tartozó menekültjog központi eleme: (1) harmonizálja a tagállamok menekültügyi eljárását; (2) lefekteti az eljárás garanciális szabályait; (3) meghatározza a tagállami illetékességet. A főszabály ’97 óta változatlan: a menekültügyi eljárásban az a tagállam illetékes, amelynek határán a menedékkérő az EU-ba lépett. Vitatott, a menedékkérők aránytalan elosztását eredményező előírás, ami a gyakorlatban azt jelenti, hogy Görögország és Olaszország illetékes az elmúlt években Európa-szerte benyújtott milliónyi menedékkérelem elbírálásában. Németországban a Dublin III alkalmazása, pontosabban nem alkalmazása miatt alakult ki a politikai válság.

Az Európai Bizottság már a menekültválság előtt, 2012-ben módosítást javasolt: „menekültügyi szükséghelyzetben” a tagállamok nem lennének kötelesen visszavenni a náluk regisztrált, de területüket később elhagyott kérelmezőket. A Tanácsban a nem az EU külső határán fekvő, ezért a Dublin III illetékességi szabályából profitáló szakminiszterek voltak többségben. Nem meglepő, hogy elutasították a javaslatot és csak tájékoztatási, valamint egy nem konkretizált együttműködési kötelezettséget fektettek le menekültügyi szükséghelyzetek esetére.

2015-ben Görögország és Magyarország nem tudott, illetve nem akart megbirkózni a Balkán felől érkező sok százezernyi menekülttel. Merkel a befogadásuk mellett döntött. Ezzel – a közhiedelemmel ellentétben – nem helyezte hatályon kívül a Dublin III illetékességi szabályait. Ez ugyanis arról is rendelkezik, hogy a menedékkérelmet önként befogadó ország illetékessé válik, és egyúttal köteles is lesz lefolytatni az eljárást. Ezen túlmenően a főszabály szerint illetékes tagállam családegyesítés céljából további kérelmezők átvétel érdekében is megkeresheti a saját döntésével illetékessé vált országot.

Az elgondolás, azaz a csak átmenetileg, szírek esetében alkalmazandó lex specialist, a gyakorlatban kivitelezhetetlen volt. Így a sok százezer eljárást önként magára vállalt Németország, amely korábban a dublini rendszer haszonélvezője és védelmezője volt, jobb híján a reform és a menedékkérők arányos elosztása mellett szállt síkra.

Az Európai Unió Bíróságának (EUB) főtanácsosa üdvözölte a német döntést, és 2017-ben egy EUB előtt folyó eljárásban contra legem arra a jogértelmezésre jutott, hogy menekültügyi szükséghelyzetben az a tagállam illetékes a kérelmek elbírálására, ahol azokat benyújtották. Ezzel összefüggésben az illegális határátlépést is legitimálta. Pontosabban akként foglalt állást, hogy a menedékkérő nem számít egyetlen tagállamban sem illegális határátlépőnek, ha a tagállam, ahol az EU-ba lépett, jóváhagyta a belépést és az országon történő áthaladást. Így nem alkalmazandó a Dublin III illetékességi szabálya, amely szerint a menedékkérelmet az illegális határátlépés helyén kell elbírálni.

Az EUB ítéletei nem követik a főtanácsos jogértelmezését. A testület világossá tette, hogy a Dublin III valamennyi illetékességi és illegális határátlépésre vonatkozó szabálya hatályos jog:

– A vízum nélküli beutazás akkor is illegális, ha egy tagállam ráutaló magatartással tudomásul veszi, ahogy ezt az eljárásokban érintett horvát hatóságok tették 2015-2016-ban, amikor egyszerűen „átintették” a beutazási feltételeket nem teljesítőket.

– Humanitárius okokból bármely tagállam megnyithatja határait. A döntés azonban csak az ezt meghozó országra és nem az egész EU-ra vonatkozik. Ezért biztosítania kell, hogy az okmányokkal nem rendelkezők ne léphessenek más tagország területére, és a Dublin III 13. cikke alapján menedékkérelmük elbírálásra is köteles.

Aggasztó számok

A menedékkérők számának jelentős csökkenésével Németország visszatért a Dublin III általános szabályainak alkalmazásához. Az illetékes tagállamok 2017-ben azonban csak a menedékkérők 15 százalékát, 4000 embert vettek át azok közül, akik elérték ugyan Németországot, de máshol léptek először az EU területére. Például Olaszország, ahol tavaly a legtöbb menekült (200 ezer) lépte át az EU külső határát, mindössze 2100-at. Ráadásul annak ellenére, hogy a német hatóságok által tavaly lefolytatott 745 ezer eljárásban a kérelmek 57 százalékát elutasították, és csak 24 ezer kiutasítást sikerült végrehajtani. Joggal mondja tehát Seehofer, hogy a Dublin-rendszer nem működik. Ugyanakkor Bajorországban jobbak az adatok: 2017-ben a 25 ezer kiutasított személyből 13 ezer önként távozott, 3500 esetben pedig végrehajtották a kiutasítást. Egyébként a fókuszban álló német-osztrák határt 2017-ben illegálisan átlépett 18 ezer személyből csak 5000-et fogtak el a határ közelében.

A vita nem érinti a 2015-’16-ban Magyarországon regisztrált, de Németországba továbbutazott több százezernyi menekültet. Ugyanis a regisztráció szerinti tagállamba történő visszatoloncolásnak 3 hónapos jogvesztő határideje van.

A német és az osztrák hatóságok is komoly problémának tartják, hogy a menedékkérők regisztrációja az EURODAC-adatbankban az EU külső határain sokszor hetekig tart, viszont a Dublin III szerint csak 72 óráig tarthatók fogva. Ezért sokan önkényesen, regisztráció nélkül távoznak.

Jogi nehézségek és politikai ellenérvek

Seehofer tervét a menedékkérők visszafordításáról a kancellár és a szakértők is megvalósíthatatlannak tartják. Az alábbi nyitott kérdésekre hívják fel a figyelmet.

– A gyakorlatban több napig tart megállapítani, hogy valakit regisztráltak-e már egy másik tagállamban. Mi történik ez alatt a határon a menedékkérőkkel?

– Kísérő nélküli kiskorúak esetén az a tagállam illetékes, ahol a kiskorú, illetve családja tartózkodik. Az életkor megállapítása és a családtagok tartózkodási helyének felkutatása sokszor heteket vesz igénybe. Mi történik ez alatt a kiskorúval?

– A német bíróságok több ügyben megtiltották a kitoloncolást a tagállamokba (Lengyelország, Magyarország, Olaszország), ahol – álláspontjuk szerint – a menekültek elhelyezési és fogva tartási körülményei embertelenek. Mi történjen az ilyen tagállamokban regisztrált menedékkérőkkel?

– Az EUB egy friss ítélete alapján a Dublin III szerinti átadás előfeltétele az átvevő tagállam formális döntése az átvételről. És ha egy tagállam ezt megtagadja?

– Seehofer tervének alkalmazása de facto a határellenőrzés visszaállítását és az uniós jog kötelezően alkalmazandó részének, a schengeni megállapodás felrúgását jelentené. Ráadásul dominóhatást váltana ki. Ausztria már figyelmeztetett: ha Németország nem csak szúrópróbaszerűen ellenőriz, ahogy ez most történik három autópálya-átkelőnél (Kufstein, Passau, Salzburg), hanem teljes egészében visszaállítja a határellenőrzést, maga is ekként tesz.

Határvédelem Németországban

Seehofer – már tartományi miniszterelnökként – vissza akarta állítani a német határ bajorországi szakaszán az ellenőrzését. Ezt azonban a jogszabályok nem tették lehetővé. A föderatív német államban a rendészet alapvetően tartományi hatáskör, de létezik szövetségi rendőrség (Bundespolizei) is: a szövetségi határőrség (Bundesgrenzschutz) 2005-ös megszűnése óta ennek hatáskörébe tartozik a külső határok védelme és a határátkelők ellenőrzése. A szövetségi rendőrség a határok biztosítása érdekében azok 30 kilométeres övezetében foganatosíthat rendészeti intézkedéseket.

Azt az egyébként nem konfliktuskerülő Seehofer sem merte megkockáztatni, hogy hatáskörrel nem rendelkező bajor rendőrök a határokon káosszal fenyegető konfliktusba kerüljenek a szövetségi rendőrökkel. Tervéről mégsem tett le. A bajor kormányfőként egy 500 fős határrendészeti egységet (Bayerische Grenzpolizei) létrehozásáról döntött. Ők azonban a Berlin és München közötti közigazgatási megállapodás nélkül (Verwaltungsabkommen) nem tevékenykedhetnek közvetlenül a határon, csak mélységi ellenőrzést végezhetnek. A szövetségi rendőrség folyamatos létszámhiánnyal küzd, ezért Berlin nyitott volt a megállapodásra. Amióta azonban Seehofer szövetségi belügyminiszterként ellátja a szövetségi rendőrség munkájának törvényességi és szakmai felügyeletét, valamint utasítási jogköre is van, már hallani sem akar szövetségi hatáskörök átadásáról, még a korábban saját maga által létrehozott bajor határrendőrség javára sem.

Brüsszeli csúcs

Merkel szerint a menekültügy csak európai szinten kezelhető. Erre azonban ’15 óta mindhiába várunk – replikázott Seehofer, majd kéthetes határidőt adott „főnökének” a probléma európai rendezésére. Így a június utolsó hétvégéjén tartott brüsszeli csúcs a menekültválság jegyében telt. A döntések nem túl kézzelfoghatók, sok a nyitott kérdés:

– A külső határok fokozottabb védelme; a FRONTEX megerősítése. Honnan jön a pénzügyi fedezet és személyi állomány?

– A kérelmek elbírálásáig a menedékkérők EU-n belüli és kívüli centrumokban történő elhelyezése. Finanszírozásuk és működésük jogi környezete sem világos. Ráadásul a szóba kerülő harmadik országok közül Albánia és Líbia már elutasította az ötletet. Görögország, Olaszország és Spanyolország viszont hajlandóságot mutat.

– Az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságának (UNHCR) bevonása a centrumok működtetésébe. Miként lehetséges ez a tisztázatlan jogi feltételek között?

– Az elutasítottak kitoloncolása, a befogadottak arányos elosztása. Hogyan lehet az előbbi hatékonyságát fokozni, az utóbbiba pedig minden tagállamot bevonni?

– Szoros tagállami együttműködés a szekunder migráció ellen. Ez mit jelent a gyakorlatban?

Fontos megjegyezni, hogy az állam- és kormányfőket tömörítő Európai Tanácsnak nincs jogalkotási hatásköre. Feladata a politikai irányvonal meghatározása. Az európai jogszabályok elfogadása az Európai Bizottság javaslatára a szakminisztereket tömörítő Tanács és az Európai Parlament részvételével történik. Tehát a részletek kikristályosodására és a döntések kötelezővé válására várni kell.

Merkel a csúcson – francia-olasz mintára – 14 kétoldalú megállapodást kötött a Németországon kívül regisztrált, szekunder migránsok kitoloncolásáról. Már önmagában furcsa sikerként elkönyvelni, hogy csak a tagállamok fele, és csak külön megállapodásban vállalja annak betartását, ami a Dublin III szerint amúgy is kötelezettsége. Ráadásul a Merkellel megegyező tagállamok egy része (pl. a balti államok, Portugália) a gyakorlatban nem játszik szerepet az illegális németországi migrációban. A két legérintettebb állammal, Ausztriával és Olaszországgal nem sikerült megállapodni.

Meg kell azonban jegyezni, hogy a megállapodások a Dublin III-ban szereplő 2 hónapnál rövidebb átvételi határidőt rögzítenek. Németország kvázi ellenszolgáltatásként vállalja, hogy (1) családegyesítés céljából menekülteket vesz át, (2) viseli a kitoloncolás költségeit, (3) pénzügyi segítséget nyújt az átvevő országoknak.

Külön kell megemlíteni Magyarországot, melyet a kancellár a megállapodók közé sorolt. A magyar kormány ezt rögtön cáfolta. Az igazság félúton van: hivatalos megállapodás nincs, csak informális ígéret. Már ez is meglepő. A német sajtó ezzel összefüggésben több helyen azt írja, hogy a magyar kormányfő mind a csúcson, mind a Néppárt azt megelőző egyeztetésén hallgatag volt a menekültügyben.

A komédiába forduló válság és egy sokadik kompromisszum

A kancellár asszony Berlinbe visszatérve a páneurópai és a kétoldalú megállapodásokat a válság megoldásaként prezentálta. Seehofer először hallgatott, majd kijelentett: „a megállapodás nem ér semmit, hiányoznak a konkrétumok, nincs érdemi előrelépés”. Ezután komédiává vált a kormányválság: a belügyminiszter 24 óra alatt többször lemondott, majd mindig visszavonta a lemondását. Végül megegyezett Merkellel. Ennek részletei naponta többször változnak. A jelenlegi állás és belügyminisztérium 23 oldalas „Masterplan Migration” című dokumentuma szerint a következők várhatók:

– A menedékkérőknek a határátkelőknél kell megvárniuk annak megállapítását, hogy egy másik tagállamban már regisztrálva vannak-e.

– Az olyan tagállamban regisztráltak, amellyel nincs kétoldalú egyezmény, nem léphetnek be. Ergo Ausztriában ragadnak.

– Az olyan tagállamban regisztráltak, amellyel átvételi megállapodás áll fenn, a német-osztrák határátkelők közelében létesítendő tranzitzónákban maradnak a kitoloncolásig. Merkel később – a koalíciós partner szociáldemokraták (SPD) megnyugtatására – hozzátette, hogy ha ezt 48 óra alatt nem sikerül végrehajtani, menekülttáborba kerülnek.

– A máshol még nem regisztráltak a kérelmük korábbiaknál gyorsabb elbírálása idejére „horgonyzó központokba” (Ankerzentrum) kerülnének, amelyeket – a menekültközpontokkal ellentétben – nem hagyhatnak el, és csak természetbeni juttatásokban részesülnek.

– A mélységi ellenőrzés során elfogott illegális bevándorlók szintén tranzit-, illetve horgonyzó központokba kerülnek.

– A megállapodás szerint a határellenőrzés eddigi rendje nem változik. Habár a tervek a német határok tartós és átfogó ellenőrzése nélkül az SPD véleménye és a józan ész alapján sem megvalósíthatók.

A magyar-szerb határról ismert tranzitzóna Németországban sem új fogalom. A nemzetközi repülőtereken már régóta léteznek ilyen centrumok, amelyeket a menedékkérők kérelmük gyorsított eljárásban történő elbírálásáig nem hagyhatnak el. Ha a megnevezés mást is akar sugallani, a tranzitzóna is része Németországnak, ahol a német és az uniós jog valamennyi előírásának érvényesülnie kell (pl.: ügyvédhez és jogorvoslathoz való jog).

Marad a kérdés, mi történik, ha egy tagállam nem hajlandó visszavenni a nála regisztrált menedékkérőket. A tervek szerint őket Ausztriának kellene átvennie. Ez ellentmond a Merkel sokszor megismételt ígéretének, miszerint Németország nem fog egyoldalú intézkedést hozni más tagállamok rovására. Seehofer és az osztrák kancellár, Sebastian Kurz világnézetileg azonos hullámhosszon vannak. Jó kapcsolatot ápoltak. A „nagy barátság” az érdekkonfliktus kialakulásával végződött. Kurz először közölte, hogy a német határellenőrzés visszaállítására hasonló intézkedéssel fog reagálni Ausztria keleti és déli határain. Legutóbb pedig kijelentette: „Nem fogok olyan megállapodást kötni, amely sérti az osztrák érdekeket” – megadva kettejük múlt heti bécsi találkozójának alaphangját. A megbeszélés után – a várakozásoknak megfelelően – közölte, hogy Ausztria nem fog olyan menekülteket átvenni, akiket máshol, leginkább Görögországban, illetve Olaszországban regisztráltak.

A német belügyminiszter tehát a helyén maradt, a kompromisszum megszületett, a megoldás viszont továbbra se látszik.

---