Uniós beutazási és tartózkodási tilalom – Alkalmazás, de hogyan?

A beutazási és tartózkodási tilalom alkalmazásának sajátos esetével kapcsolatban született döntés az unió bíróságán, ráadásul egy magyar vonatkozású jogvitával kapcsolatban.

Az alábbi írás az Európai Unió Bíróságának (EUB, Luxembourg) az M. D. és a magyar idegenrendészeti hatóság ügyében[1] született ítéletét mutatja be, ami a beutazási és tartózkodási tilalom alkalmazásának sajátos esetét vette górcső alá. A luxembourgi taláros testülethez a Fővárosi Törvényszék fordult előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel, melynek tárgyát az M. D. és az Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatósága (idegenrendészeti hatóság) közötti jogvita eldöntése során. A jogértelmezésre irányuló kérelem tárgyát e hatóság M. D.-vel szemben elrendelt beutazási és tartózkodási tilalomra vonatkozó határozatának jogszerűsége képezte.

I. Bevezetés

A 2004/38/EK irányelvet (visszatérési irányelv) a magyar jogalkotó a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvénnyel (Szmtv.) 2007. január 15. napjával úgy implementálta, hogy a törvény személyi hatályát kiterjesztette az uniós polgárokon kívül az EGT- és a svájci állampolgárokra, továbbá a szabad mozgás jogával nem élő magyar állampolgárok magyar állampolgársággal nem rendelkező családtagjaira is. Így a 2019. január 1-je előtt hatályos Szmtv. lehetővé tette, hogy a szabad mozgás jogát nem gyakorló magyar állampolgár családtaggal rendelkező harmadik országbeli állampolgárok a 2004/38/EK irányelvben rögzített szabályozás alapján ugyanolyan feltételekkel tartózkodhassanak Magyarországon, mint a szabad mozgás jogával élő EGT-állampolgárok harmadik országbeli családtagjai.

E szabályozás eredményeként a magyar jogalkotó két külön törvényben szabályozta a harmadik országbeli állampolgárok beutazását és tartózkodását, azokét, akik nem rendelkeztek magyar vagy EGT-állampolgár családtaggal a Harmtv.-ben, azokét pedig, akik magyar vagy EGT állampolgár családtaggal rendelkeztek az Szmtv.-ben. A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (Harmtv.) a harmadik országbeli állampolgárok számára biztosítja a be- és kiutazás, valamint a tartózkodás jogának gyakorlását.

Az Szmtv.-t pontosító Módtv. 2.-vel a jogalkotó 2019. január 1. napjával a magyar állampolgár családtaggal rendelkező harmadik országbeli állampolgárokat kivette az Szmtv. személyi hatálya alól és magyarországi beutazásukra, valamint tartózkodásukra a Harmtv. szabályait rendelte alkalmazni, mely által beutazásuk és tartózkodásuk szabályait a korábbitól eltérően ama harmadik országbeli állampolgárokéval szabályozásával egyezően szabályozta, akiknek nincs magyar vagy EGT-állampolgár családtagja.

A Fővárosi Törvényszéknek az irányadó nemzeti szabályozás alapján aggálya merült fel azzal kapcsolatban, hogy a Magyarországon már huzamosabb idő óta (jelen ügyben 18, de gyakran húsz vagy harminc éve) tartózkodó magyar állampolgárok családtagjai esetében a Módtv.2. által bevezetett módosítás tartalma, valamint alkalmazásának módja megfelel-e az uniós állampolgárok EUMSZ 20. cikkében biztosított joga érvényesülésének, valamint az Charta 7., 20. és 24. és 47. cikkének, mivel álláspontja szerint a Módtv.2. 17. §-ával hatályba léptetett jogszabály-módosítás és annak alkalmazási módja teljesen más irányt szabott az EUMSZ által az uniós polgárok számára biztosított ama alapvető jognak, hogy a tagállamok területén szabadon mozoghassanak és tartózkodhassanak, valamint a harmadik országbeli állampolgár családtagjának az eme elsődleges jogból eredő, a szabad mozgás és tartózkodás jogát is magában foglaló származékos joga érvényesülésének.

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az EUMSZ 20. cikknek, az Európai Unió Alapjogi Chartája (Charta) 47. cikkének, valamint a harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16-ai 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 5., 11. és 13. cikkének az értelmezésére vonatkozott.

Az irányelv 5. cikkének előírása szerint „Az irányelv végrehajtása során a tagállamok megfelelő figyelmet fordítanak

a)      a gyermek mindenek felett álló érdekeire,

b)      a családi életre,

c)      az érintett harmadik országbeli állampolgár egészségi állapotára,

és tiszteletben tartják a visszaküldés tilalmának elvét.”

Az irányelv 11. cikke szerint „A kiutasítási határozatokkal együtt beutazási tilalmat kell elrendelni:

a)      ha az önkéntes távozásra nem állapítottak meg határidőt, vagy

b)      ha a visszatérési kötelezettség teljesítésére nem került sor.

Egyéb esetekben a kiutasítási határozatok párosulhatnak beutazási tilalommal.”

Ezeken túl a 13. cikke szerint:

„(1)      Az érintett harmadik országbeli állampolgár számára biztosítani kell a hatékony jogorvoslathoz való jogot, hogy illetékes bíróság vagy közigazgatósági hatóság, vagy pártatlan és a függetlenség biztosítékával rendelkező tagokból álló illetékes szerv előtt fellebbezéssel élhessen a kiutasításhoz kapcsolódó, a 12. cikk (1) bekezdésében említett határozatok ellen, vagy kérhesse azok felülvizsgálatát.

(2)      Az (1) bekezdésben említett hatóságnak vagy szervnek hatáskörében áll felülvizsgálni a kiutasításhoz kapcsolódó, a 12. cikk (1) bekezdésében említett határozatokat, beleértve a határozatok végrehajtásának ideiglenes felfüggesztését [helyesen: és lehetősége van többek között a határozatok végrehajtásának az ideiglenes felfüggesztésére], kivéve, ha a nemzeti jog értelmében az ideiglenes felfüggesztés már érvényben van.”

Az előterjesztő bíróság kérésének megfelelően az EUB a jelen előzetes döntéshozatalra utalást sürgősségi előzetes döntéshozatali eljárásban bírálta el.

II. A tényállás[2]

M. D. szerb-koszovói állampolgár, felperes, 2002-ben érkezett Magyarországra. E tagállamban édesanyjával, magyar állampolgár élettársával és 2016-ban született kiskorú magyar állampolgár gyermekével telepedett le. E három személyt M. D. tartotta el, aki egy általa üzemeltetett pékségben dolgozott. M. D. Magyarországon négy további pékség tulajdonosa, és Szlovákiában is vállalkozást alapított.

M. D. részére Magyarországon 2003. május 31-én tartózkodási engedélyt adtak ki, amelyet több alkalommal meghosszabbítottak.

Nevezett 2018 júniusában állandó tartózkodási kártya iránti kérelmet terjesztett elő, amelyet az idegenrendészeti hatóság első fokon eljárva elutasított. Mivel M. D.-t engedély nélküli módon történő határátlépéshez segítséget nyújtva elkövetett embercsempészés bűntette miatt börtönbüntetésre ítélték, e hatóság nemzetbiztonsági szempontból megkereséssel élt. Ennek nyomán az Alkotmányvédelmi Hivatal olyan véleményt adott ki, hogy M. D. magatartása valódi, közvetlen és súlyos veszélyt jelent a nemzetbiztonságra.

Az idegenrendészeti hatóság a 2018. augusztus 27-ei határozatával megállapította, hogy M. D. tartózkodási joga megszűnt. E határozatot ugyanezen hatóság másodfokon eljárva a 2018. november 26-ai határozatával helybenhagyta. E két határozat az Alkotmányvédelmi Hivatalnak az előző pontban említett véleményén alapult. Az idegenrendészeti hatóság 2019. január 3-án M. D.-re vonatkozóan kiutasítási határozatot hozott, és öt év beutazási és tartózkodási tilalmat rendelt el vele szemben. Ezt a határozatot azonban 2019. február 18-án visszavonták, mivel az Szmtv. 42. §-ának (1) bekezdésével ellentétes volt. A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a 2019. május 28-ai ítéletével az idegenrendészeti hatóság 2018. november 26-ai határozatát e hatóság 2018. augusztus 27-ei határozatára is kiterjedően hatályon kívül helyezte azzal, ez a határozat nem bizonyította, hogy teljesülnek-e az Szmtv. 33. §-ában előírt konjunktív feltételek, mivel döntését az Alkotmányvédelmi Hivatal állásfoglalására alapította, amely az ügyben nem szakhatóságként járt el. Továbbá nem mérlegelte az ügy összes körülményét, amit még abban az esetben is meg kellett volna tennie, ha M. D. esetében fennáll valamilyen valódi, közvetlen és súlyos veszély a közbiztonság, illetve a közrend szempontjából.

A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság arra is kötelezte e hatóságot, hogy új eljárás keretében az ügy összes körülményét mérlegelje, elsődlegesen figyelembe véve, hogy M. D. és élettársa Magyarországon családi életet alakítottak ki a magyar állampolgársággal rendelkező kiskorú gyermekükkel.

Az idegenrendészeti hatóság eme új eljárás után határozatával visszavonta M. D. tartózkodási kártyáját az Alkotmányvédelmi Hivatal és a Pest Megyei Rendőr-főkapitányság véleménye alapján, amely szerint M. D. személyes magatartása valódi, közvetlen és súlyos veszélyt jelent a nemzetbiztonságra. Az idegenrendészeti hatóság másodfokon eljárva helybenhagyta e határozatot, hangsúlyozva, hogy az igénybe vett véleménytől nem térhet el.

A Fővárosi Törvényszék elutasította M. D. határozattal szemben benyújtott keresetét. A Kúria ezt az ítéletet helybenhagyta, és megállapította, a felhozott adatok elégségesek voltak annak rögzítésére, hogy M. D. magyarországi tartózkodása valódi és közvetlen veszélyt jelent e tagállam nemzetbiztonságára. Az idegenrendészeti hatóság 2020. október 14-én három évre szóló beutazási és tartózkodási tilalmat rendelt el M. D.-vel szemben, elrendelte továbbá az e tilalomra vonatkozó figyelmeztető jelzésnek a Schengeni Információs Rendszerben (SIS) történő elhelyezését. Az Alkotmányvédelmi Hivatal kiutasítást és tíz év tartamú beutazási és tartózkodási tilalom elrendelését javasolta M. D.‑vel szemben. Továbbá megállapította, hogy a szlovák hatóságok 2019. február 26-ától két évre szóló tartózkodási engedélyt adtak ki M. D. részére.

Az idegenrendészeti hatóság e tényezők fényében úgy ítélte meg, hogy M. D. magatartása veszélyt jelent Magyarország nemzetbiztonságára. Az M. D.-vel szemben hozott, beutazási és tartózkodási tilalmat elrendelő határozatot megelőzően nem került sor kiutasítási határozat meghozatalára, mivel M. D. 2020. szeptember 24-én elhagyta Magyarország területét.

A kérdést előterjesztő bíróság – amelyhez M. D. keresetet nyújtott be e beutazási és tartózkodási tilalmat elrendelő határozattal szemben – hangsúlyozta, hogy a vonatkozó határozatot, bár annak elfogadásakor M. D. már nem tartózkodott Magyarországon, beutazási tilalomnak kell tekinteni.

A szlovák hatóságok által M. D. részére kiadott tartózkodási engedélyt ugyanezen határozat és az M. D.-re vonatkozó, a SIS-ben elhelyezett figyelmeztető jelzés miatt nem lehetett meghosszabbítani. Megállapítása szerint az előzetes döntéshozatal iránti kérelem benyújtásának időpontjában M. D. Ausztriában tartózkodott, és nem tudott visszatérni Magyarországra.

A kérdést előterjesztő bíróság rámutatott arra is, hogy a 2004/38/EK irányelvet átültető Szmtv. hatálya kiterjedt többek között a szabad mozgás jogával nem élő magyar állampolgárok harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtagjaira. Így e törvény lehetővé tette e harmadik országbeli állampolgároknak, hogy ugyanolyan feltételekkel tartózkodhassanak Magyarországon, mint a szabad mozgás jogával élő EGT-tagállambeli állampolgárok harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtagjai. A 2019. január 1-jétől hatályos módosítása azonban kizárta az Szmtv. hatálya alól a magyar állampolgárok harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtagjait, és e családtagok beutazására és tartózkodására a Harmtv.-t rendelte alkalmazni, amely korábban kizárólag az olyan harmadik országbeli állampolgárok beutazását és tartózkodását szabályozta, akik nem EGT-tagállambeli állampolgárok családtagjai.

A Módtv. értelmében a Harmtv. alkalmazandó azokra az eljárásokra is, amelyeket – mint a jelen ügyben – a Módtv.2. hatálybalépését követően ismételtek meg.

Megjegyzése szerint, a harmadik országbeli állampolgár nemzetbiztonsági okokból elrendelt kiutasításának azonnali végrehajtása esetén az említett állampolgár ama családtagjainak is el kell hagyniuk Magyarország területét, akik – mint a jelen esetben – uniós polgársággal rendelkeznek, mivel ennek hiányában a család egysége tartósan felbomlik, tekintve, hogy a nemzetbiztonsági ok fennállta a vízumkiadáskor is kizáró ok.

Emlékeztetett arra, hogy a tartózkodási jog harmadik országbeli állampolgártól való megtagadása akadályozhatja az uniós polgárság hatékony érvényesülését, ha a harmadik ország eme állampolgára és az uniós polgársággal rendelkező családtagja között olyan eltartotti viszony áll fenn, melynek következtében az uniós polgár arra kényszerül, hogy elkísérje a harmadik országbeli állampolgár családtagját és elhagyja az EU területét.

Véleménye szerint, a magyar jog egyetlen rendelkezése sem írja elő, hogy a személyi és családi körülményeket a beutazási és tartózkodási tilalmat elrendelő határozatnak a tartózkodási engedéllyel nem rendelkező harmadik országbeli állampolgárok tekintetében történő meghozatala előtt meg kell vizsgálni.

Eme értelmezésre szoruló körülmények miatt a Fővárosi Törvényszék az eljárását felfüggesztette, és előzetes döntéshozatal céljából kérdéseket terjesztett Luxembourg elé.

III. Az eset értékelése

III.1. A Fővárosi Törvényszék az EUB által együttesen vizsgált első és második kérdésével arra várt választ: az EUMSZ 20. cikkét, valamint a 2008/115 irányelv 5. és 11. cikkét a Charta 7., 20., 24. és 47. cikkével összefüggésben úgy kell-e értelmezni, hogy azokkal ellentétes, ha valamely tagállam egy olyan harmadik országbeli állampolgárral szemben, aki az e tagállam állampolgárságával rendelkező olyan uniós polgár családtagja, aki soha nem élt a szabad mozgáshoz való jogával, az unió területére való beutazás tilalmát elrendelő határozatot fogad el amiatt, hogy a harmadik országbeli állampolgár magatartása valódi, közvetlen és súlyos veszélyt jelent az említett tagállam nemzetbiztonságára, anélkül hogy megvizsgálnák az e harmadik országbeli állampolgár személyi és családi körülményeit.

A magyar kormány szerint az alkalmazandó magyar szabályozás lehetővé teszi a harmadik országbeli állampolgár személyi és családi körülményeinek figyelembevételét azt megelőzően, hogy vele szemben az unió területére való beutazásra vonatkozó tilalmat elrendelő határozatot fogadnak el.

III.1.1. Az EUB az EUMSZ 20. cikke kapcsán emlékeztetett arra, hogy e cikkekkel ellentétesek azok a nemzeti intézkedések, amelyek azzal a hatással járnak, hogy megfosztják az uniós polgárokat az uniós polgári jogállásuk révén biztosított jogok tényleges élvezetétől[3].

E tekintetben már korábbi ítéleteiben megállapította, hogy vannak egészen különleges helyzetek, amelyekben – bár a harmadik országok állampolgárainak tartózkodási jogára vonatkozó másodlagos jog nem alkalmazható, és az érintett uniós polgár nem élt a szabad mozgáshoz való jogával – meg kell adni a tartózkodási jogot a harmadik ország olyan állampolgára számára, aki az említett uniós polgár családtagja, mivel ellenkező esetben az uniós polgárság intézménye elveszítené hatékony érvényesülését[4].

A tartózkodási jognak a harmadik ország állampolgárával szembeni megtagadása azonban csak akkor akadályozhatja az uniós polgárság hatékony érvényesülését, ha a harmadik ország ezen állampolgára és ezen állampolgár uniós polgársággal rendelkező családtagja között olyan eltartotti viszony áll fenn, amelynek következtében az uniós polgár arra kényszerül, hogy a harmadik ország szóban forgó állampolgárával tartson, és az egész unió területét elhagyja[5].

III.1.2. A valamely tagállam területén való tartózkodáshoz való jog megtagadásához vagy elvesztéséhez hasonlóan az unió területére való beutazásra vonatkozó, az uniós polgár harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtagjával szemben elrendelt tilalom is eredményezheti azt, hogy eme uniós polgárt megfosztják a jogállása által biztosított jogok lényegének tényleges élvezetétől, amennyiben az e személyek közötti eltartotti viszony miatt e beutazási tilalom az említett polgárt de facto arra kényszeríti, hogy az unió egészének területét elhagyja annak érdekében, hogy az említett tilalom által érintett, harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtagját elkísérje[6].

A jelen ügyben M. D. kiskorú gyermekét, miként az anyját is, uniós polgárként megilletik az EUMSZ 20. cikkében biztosított jogok. Következésképp nem lehet eleve kizárni, hogy az M. D.-vel szemben előírt beutazási és tartózkodási tilalom azt eredményezi, eme uniós polgárokat de facto megfosztják az uniós polgári jogállásuk által biztosított jogok lényegének tényleges élvezetétől.

A kérdést előterjesztő bíróság szerint M. D. a Magyarországon való tartózkodásra vonatkozó engedélye visszavonásának időpontjában Szlovákiában tartózkodási joggal rendelkezett. Ezzel szemben a jelen ügy tárgyát képező beutazási és tartózkodási tilalomról szóló határozat elfogadásával a magyar hatóságok M. D.-t mindenfajta tartózkodási jogtól megfosztották az összes tagállam területe vonatkozásában.[7]

III.1.3. Az EUB szerint M. D.-t azzal az indokkal fosztották meg magyarországi tartózkodási jogától, hogy a magatartása valódi, közvetlen és súlyos veszélyt jelent a nemzetbiztonságra, és az unió területére való beutazási és tartózkodási tilalmat elrendelő határozat meghozatala is ugyanezen az indokon alapult. Felhívta a figyelmet ugyanakkor arra, hogy a tagállamok bizonyos feltételek mellett eltérhetnek az uniós polgár családtagját az EUMSZ 20. cikke alapján megillető származékos tartózkodási jogtól a közrend fenntartásának vagy a közbiztonság védelmének a biztosítása érdekében. Ez a helyzet akkor, ha e harmadik országbeli állampolgár valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélyt jelent a közrendre, a közbiztonságra vagy a nemzetbiztonságra[8].

Ugyanakkor miként arra a luxembourgi taláros testület főtanácsnoka az indítványában rámutatott[9], ez az alkalmasság nem korlátlan, ebben az összefüggésben az ítélkezési gyakorlat[10] több mindent rögzített.

• A „közrend” és a „közbiztonság” fogalmát az uniós polgárok vagy családtagjaik tartózkodási jogától való eltérés igazolásaként megszorítóan kell érteni[11].
• A harmadik országbeli állampolgár által a közrendre jelentett veszélynek valódinak, közvetlennek és kellően súlyosnak kell lennie; annak megállapításához, hogy fennáll, nem elegendő, hogy a harmadik országbeli állampolgár büntetett előéletű az érintett tagállamban.[12]
• A tagállamnak figyelembe kell vennie többek között „az érintett egyén személyes magatartását, az egyén érintett tagállam területén való tartózkodásának időtartamát és jogszerű jellegét, az elkövetett jogsértés jellegét és súlyát, az érintett személy társadalomra való veszélyességének aktuális mértékét, a szóban forgó gyermekek életkorát, egészségi állapotukat, valamint családi és gazdasági helyzetüket”[13].

Az ilyen eltérés alkalmazása nem alapulhat kizárólag az érintett, harmadik országbeli állampolgár büntetett előéletén. Ez az eltérés adott esetben csak az ügy releváns körülményei összességének konkrét értékeléséből eredhet, tekintettel az arányosság elvére, ama alapvető jogokra, amelyeknek a tiszteletben tartását az EUB biztosítja, valamint többek között az uniós polgár kiskorú gyermek mindenek felett álló érdekére.

Így az illetékes nemzeti hatóság figyelembe veheti többek között az elkövetett bűncselekmények súlyát és eme elmarasztalások súlyossági fokát, valamint az azok meghozatalának és e hatóság határozathozatalának időpontja között eltelt időt, kiskorú uniós polgár életkorát és egészségi állapotát, valamint családi és gazdasági helyzetét is[14].

III.2. Az EUB a 2008/115 irányelv kapcsán elsősorban azt vizsgálta, hogy a valamely tagállam által egy harmadik országbeli állampolgárral szemben hozott, az unió egész területét érintő beutazási tilalmat elrendelő határozat a 2008/115 irányelv hatálya alá tartozik‑e, amennyiben – mint a jelen ügyben – e határozatot az után hozzák meg, hogy eme állampolgár elhagyta e tagállam területét, anélkül, hogy rá vonatkozó kiutasítási határozatot fogadtak volna el.

III.2.1. A 2008/115 irányelv célja egy közös normákon alapuló hatékony visszatérési és hazatelepülési politika létrehozása annak érdekében, hogy az érintett személyek emberséges módon, és alapvető jogaik, méltóságuk teljes mértékű tiszteletben tartása mellett térhessenek vissza. Az irányelv e célból „közös normákat és eljárásokat” állapít meg, amelyeket minden tagállamnak a harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgárainak visszatérésére alkalmaznia kell [15].

A 2008/115 irányelv 6. cikkének (1) bekezdése szerint amint a tartózkodás jogellenességét megállapították, minden harmadik országbeli állampolgár tekintetében – az e cikk (2)–(5) bekezdésében foglalt kivételek sérelme nélkül és az ezen irányelv 5. cikkében meghatározott követelmények szigorú tiszteletben tartása mellett – kiutasítási határozatot kell hozni, amelynek az irányelv 3. cikkének 3. pontjában említett harmadik országok közül meg kell határoznia azt, amelybe e harmadik országbeli állampolgárt ki kell toloncolni[16]

E cikk (2) bekezdéséből azonban az következik, hogy ha a valamely tagállam által kiadott tartózkodási engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgár jogellenesen tartózkodik egy másik tagállam területén, lehetővé kell tenni számára, hogy ama tagállamba távozzon, amely számára a tartózkodási engedélyt kiadta, ahelyett, hogy vele szemben rögtön kiutasítási határozatot fogadnának el, feltéve, hogy erre a közrend érdekében vagy nemzetbiztonsági okokból nincs szükség[17].

III.2.2. A 2008/115 irányelv 11. cikkének (1) bekezdése értelmében a tagállamok kötelesek beutazási tilalomra vonatkozó határozatot hozni, ha a harmadik országnak a kiutasítási határozat hatálya alatt álló állampolgára nem teljesítette visszatérési kötelezettségét, vagy ha az önkéntes távozásra nem állapítottak meg határidőt. Ez akkor fordulhat elő, ha az érintett személy veszélyezteti a közrendet, a közbiztonságot vagy a nemzetbiztonságot[18]. Egyéb esetekben a tagállamok a kiutasítási határozatokkal együtt ilyen beutazási tilalmat rendelhetnek el.

III.2.3. Az EUB ítélkezési gyakorlatából következik, hogy a beutazási tilalom a kiutasítás területén folytatott uniós politika hatékonyságának növelésére szolgáló eszköznek minősül, amely biztosítja, hogy valamely jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgár a kitoloncolását követő bizonyos időtartamig nem térhet jogszerűen vissza a tagállamok területére[19].

A 2008/115 irányelv 3. cikkének 6. pontjából és 11. cikkének (1) bekezdéséből az következik, hogy beutazási tilalmat elrendelő határozat harmadik országbeli állampolgárral szemben történő elfogadására főszabály szerint nem kerülhet sor anélkül, hogy eme állampolgárral szemben kiutasítási határozatot hoztak volna.

A jelen ügyben azt a határozatot, amellyel Magyarország M. D. számára megtiltotta az unió területére való belépést amiatt, hogy a magatartása e tagállam nemzetbiztonságára valódi, közvetlen és súlyos veszélyt jelent, annak a határozatnak a meghosszabbításaként fogadták el, amellyel Magyarország ugyanezen okból visszavonta M. D.-től az említett tagállam területére vonatkozó tartózkodási jogát. Miként a 2008/115 irányelv 6. cikke (2) bekezdésének szövegéből kitűnik, ilyen esetben az a tagállam, amelyben a harmadik országbeli állampolgár jogellenesen tartózkodik, köteles vele szemben kiutasítási határozatot hozni, még akkor is, ha ez utóbbi valamely más tagállamban tartózkodási joggal rendelkezik[20].

E tekintetben irreleváns, hogy – amint arra a magyar kormány hivatkozott – az ilyen kiutasítási határozat hiányát a jelen ügyben a nemzeti szabályozás által bevezetett döntéshozatali eljárás összetettsége magyarázza[21].

Ha ilyen esetben azt állapítanák meg, hogy a 2008/115 irányelv nem alkalmazandó e beutazási tilalmat elrendelő határozatra, az említett harmadik országbeli állampolgárt indokolatlanul megfosztanák azoktól az anyagi jogi és eljárási garanciáktól, amelyeket a tagállamoknak eme irányelv értelmében tiszteletben kell tartaniuk abban az esetben, ha ilyen beutazási tilalmat elrendelő határozatot akarnak elfogadni.

III.2.4. Az a körülmény, hogy abban az időpontban, amikor valamely harmadik országbeli állampolgárral szemben beutazási és tartózkodási tilalmat elrendelő határozatot hoztak, eme állampolgár már nem tartózkodott jogellenesen az e határozatot meghozó tagállam területén, e határozatnak a 2008/115 irányelv hatálya alól való kizárásához nem elegendő.

III.2.4.1. Az ilyen tilalmat elrendelő határozat célja annak megakadályozása, hogy az érintett harmadik országbeli állampolgár visszatérjen az EU területére az után, hogy azt elhagyta. Bár a 2008/115 irányelv 6. cikkének (6) bekezdése lehetővé teszi, hogy egyidejűleg kiutasítási határozatot és beutazási tilalmat elrendelő határozatot fogadjanak el, e rendelkezés ezt semmiképpen nem teszi kötelezővé. Következésképp a jelen ügy tárgyát képező beutazási tilalmat elrendelő határozatot a 2008/115 irányelv 11. cikke értelmében vett beutazási tilalomnak kell tekinteni, és annak elfogadása tekintetében tiszteletben kell tartani az eme irányelvben előírt garanciákat.

III.2.4.2. A 2008/115 irányelv 5. cikke az irányelv végrehajtásakor a tagállamokra nézve kötelező általános szabálynak minősül[22], arra kötelezi a őket, hogy a gyermek mindenek felett álló érdekét, a családi életet és az érintett harmadik országbeli állampolgár egészségi állapotát megfelelően vegyék figyelembe. E kötelezettség akkor is terheli őket, ha az irányelv 11. cikke értelmében beutazási tilalmat elrendelő határozatot akarnak elfogadni. Abban az esetben is kötelesek a beutazási tilalmat elrendelő határozat meghozatala előtt megfelelően figyelembe venni a gyermek mindenek felett álló érdekét, ha a határozat címzettje nem a kiskorú, hanem a kiskorú apja[23].

III.3. A magyar bíróság harmadik kérdésével arra várt választ, hogy az EUMSZ 20. cikkét, valamint a 2008/115 irányelv 5. és 13. cikkét a Charta 20. és 47. cikkével összefüggésben úgy kell-e értelmezni, hogy ha valamely nemzeti bírósághoz az eme 5. cikkel összeegyeztethetetlen nemzeti szabályozás alapján elfogadott, beutazási tilalmat elrendelő határozattal szembeni jogorvoslati kérelmet nyújtanak be, e bíróság hivatkozhat valamely korábbi nemzeti szabályozásra, vagy köteles közvetlenül az említett 5. cikket alkalmazni.

III.3.1. Az előterjesztő bíróság kérdése azon az előfeltevésen alapult, amely szerint a magyar jogalkotó megsértette a 2008/115 irányelv 5. cikkében előírt garanciákat azáltal, hogy nem követelte meg az illetékes nemzeti hatóságtól, megfelelően vegye figyelembe az érintett harmadik országbeli állampolgár egészségi állapotát, valamint adott esetben családi életét és a gyermekének a mindenek felett álló érdekét azt megelőzően, hogy eme állampolgárral szemben nemzetbiztonsági okokból beutazási tilalmat rendelne el.

Mivel a 2008/115 irányelv 5. cikke arra kötelezi a tagállamokat, hogy eme irányelv végrehajtása során fordítsanak megfelelő figyelmet e tényezőkre, így e cikk kellően pontos és feltétel nélküli ahhoz, hogy közvetlen hatállyal rendelkezőnek lehessen tekinteni. E cikkre tehát hivatkozhat magánszemély, és azt a tagállamok közigazgatási hatóságai és bíróságai alkalmazhatják[24].

IV.1. Az EUB megállapítása szerint a 2008/115 irányelv 13. cikkének (1) bekezdése értelmében az érintett harmadik országbeli állampolgár számára biztosítani kell a hatékony jogorvoslathoz való jogot, hogy vitathassa többek között a vele szemben hozott, beutazási tilalmat elrendelő határozat szabályszerűségét. Az ilyen jogorvoslati kérelmet elbíráló illetékes hatóság vagy szerv számára lehetővé kell tenni az ilyen beutazási tilalmat elrendelő határozat végrehajtásának ideiglenes felfüggesztését, kivéve, ha a nemzeti jog értelmében az ideiglenes felfüggesztés már érvényben van.

E rendelkezés hatékony érvényesülésével azonban ellentétes lenne, ha a közigazgatási hatóság megtagadhatná az olyan határozat végrehajtását, amellyel a beutazási tilalomra vonatkozó határozat elleni jogorvoslati kérelem tárgyában eljáró bíróság elrendelte e határozat végrehajtásának a felfüggesztését[25].

Az EUB megállapítása szerint a hatékony jogorvoslathoz való, a Charta 47. cikkében előírt és a 2008/115 irányelv 13. cikkében konkrétan kifejeződő jog illuzórikus jellegű lenne, ha valamely tagállam jogrendje lehetővé tenné azt, hogy a jogerős és kötelező bírósági határozat valamely fél hátrányára hatástalan maradjon[26].

Az a körülmény, hogy a jelen ügy tárgyát képező, beutazási és tartózkodási tilalmat elrendelő határozat alapján az érintett tagállam már figyelmeztető jelzést adott ki a SIS-ben, nem vonhatja kétségbe e következtetést. Az 1987/2006 rendelet 34. cikkének (2) bekezdése szerint ugyanis e tagállam szabadon törölheti a SIS-be bevitt adatokat, többek között az e figyelmeztető jelzés alapjául szolgáló, beutazási tilalomra vonatkozó, e határozat végrehajtásának felfüggesztését elrendelő bírósági határozatot követően.

Az EUMSZ 267. cikke által létrehozott rendszer hatékonyságát veszélyeztetné, ha az ilyen ideiglenes intézkedésekhez kapcsolódó jogerőt figyelmen kívül hagyhatná többek között ama tagállam valamely hatósága, amelyben az ilyen intézkedéseket meghozták[27].

IV. Az Európai Unió Bíróságának ítélete

A fenti indokok alapján Luxembourg az alábbi határozatot hozta.

1) Az EUMSZ 20. cikket az alábbiak szerint kell értelmezni: azzal ellentétes, ha valamely tagállam egy olyan harmadik országbeli állampolgárral szemben, aki az e tagállam állampolgárságával rendelkező, olyan uniós polgár családtagja, aki soha nem élt a szabad mozgáshoz való jogával, az Európai Unió területére való beutazás tilalmát elrendelő határozatot fogad el, anélkül hogy előzetesen megvizsgálta volna, hogy e személyek között fennáll-e olyan eltartotti viszony, amely ezen uniós polgárt de facto arra kényszerítené, hogy e családtagjának elkísérése érdekében az unió területének egészét elhagyja, valamint annak előzetes vizsgálata nélkül, hogy ha fennáll ilyen eltartotti viszony, e határozat elfogadásának indokai lehetővé teszik-e az eme harmadik országbeli állampolgár származékos tartózkodási jogától való eltérést.

2) A harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló 2008. december 16-ai 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 5. cikkét úgy kell értelmezni, azzal ellentétes, ha valamely harmadik országbeli állampolgárral szemben, akinek kiutasítási határozat címzettjének kellett volna lennie, azon határozat közvetlen meghosszabbításaként, amely nemzetbiztonsági okokból visszavonta az érintett tagállam területére vonatkozó tartózkodási jogát, ugyanezen okokból az Európai Unió területére való beutazás tilalmát elrendelő határozatot hoznak, anélkül, hogy előzetesen figyelembe vették volna az egészségi állapotát, valamint adott esetben a családi életét és a kiskorú gyermekének mindenek felett álló érdekét.

3) A 2008/115 irányelv 5. cikkét úgy kell értelmezni, hogy ha valamely nemzeti bírósághoz az eme 5. cikkel összeegyeztethetetlen, és az uniós joggal összhangban nem értelmezhető nemzeti szabályozás alapján elfogadott, beutazási tilalmat elrendelő határozattal szembeni jogorvoslati kérelmet nyújtanak be, e bíróságnak e szabályozás alkalmazását az e cikket sértő részében mellőznie kell, és ha e cikk teljes érvényesülésének biztosítása érdekében szükségesnek bizonyul, az előtte folyamatban lévő jogvitára közvetlenül e cikket kell alkalmaznia.

4) A 2008/115 irányelv 13.cikkét az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikkét úgy kell értelmezni: azzal ellentétes az olyan nemzeti gyakorlat, amely szerint valamely tagállam közigazgatási hatóságai megtagadják a beutazási tilalomra vonatkozó határozat végrehajtásának felfüggesztését elrendelő végleges bírósági határozat végrehajtását amiatt, hogy az előbbi határozatra vonatkozóan már figyelmeztető jelzést adtak ki a Schengeni Információs Rendszerben.

Lábjegyzetek:

[1] A 2023. április 27-ei M. D. és az Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatósága C‑528/21. sz. ügy, ítélet ECLI:EU:C:2023:341 (Ítélet)

[2] Ítélet 21-44. pont

[3] A 2011. március 8‑ai Ruiz Zambrano-ítélet, C‑34/09, EU:C:2011:124, 42. pont; a 2020. február 27‑ei Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real- [Uniós polgár házastársa] ítélet, 37. pont

[4] Zambrano-ítélet, 43. és 44. pont; Subdelegación-ítélet, 45. pont

[5] A 2018. május 8‑ai K. A. és társai- [Családegyesítés Belgiumban] ítélet, C‑82/16, EU:C:2018:308, 52. pont; Subdelegación-ítélet, 46. pont

[6] A 2016. szeptember 13‑ai C. S.-ítélet, C‑304/14, EU:C:2016:674, 32. pont

[7] A 2018. január 16‑ai E.-ítélet, C‑240/17, EU:C:2018:8, 42. pont

[8] K. A.-ítélet, 92. pont

[9] Indítvány 103. pont

[10] Subdelegación-ítélet, 53. pont

[11] A 2016. szeptember 13-ai Rendón Marín és az Administración del Estado  C‑165/14.  sz. ítélet ECLI:EU:C:2016:675, 82. pont

[12] K. A.-ítélet, 91. pont

[13] K. A.-ítélet, 94. pont

[14] Subdelegación-ítélet, 53. pont

[15] A 2018. május 8‑ai K. A.-ítélet 100. pont

[16] Staatssecretaris van Justitie-ítélet, 53. pont C‑69/21.

[17] A 2021. február 24‑ei M. és társai- [Átadás egy tagállamnak] ítélet, C‑673/19, EU:C:2021:127, 35. pont

[18] K. A.-ítélet, 86. pont

[19] A 2020. szeptember 17‑ei J. Z- [Szabadságvesztés‑büntetés belépési tilalom esetén] ítélet, C‑806/18.

[20] E.-ítélet, 48. pont

[21] Ítélet 82. pont

[22] Staatssecretaris van Justitie-ítélet, 55. pont

[23] État belge-ítélet, 43. pont

[24] Ítélet 97. pont

[25] A 2019. július 29‑ei Torubarov-ítélet, C‑556/17, EU:C:2019:626, 55–59. és 66. pont

[26] A 2018. június 19‑ei Gnandi-ítélet, C‑181/16, EU:C:2018:465, 52. pont; a 2019. december 19‑ei Deutsche Umwelthilfe-ítélet, C‑752/18, EU:C:2019:1114, 35. és 36. pont

[27] A 2021. október 6‑ai W. Ż.- [A legfelsőbb bíróság rendkívüli felülvizsgálati és közjogi tanácsa –

Kinevezés] ítélet, C‑487/19, EU:C:2021:798, 142. pont

---