AB: Képviselő által is benyújtható a népszavazási kérdés

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény 6. § (1) bekezdésének értelmezésekor alkotmányos követelmény, hogy a népszavazási kérdést személyesen a szervező képviseletére jogosult személy is benyújthatja. A döntéshez különvéleményt csatolt Salamon László, továbbá párhuzamos indokolást Juhász Imre és Varga Zs. András.

1. Az alapügy

Az ügy előzménye, hogy a Nemzeti Választási Bizottság (NVB) határozatban megtagadta a Magyar Munkáspárt képviselője, dr. Thürmer Gyula által benyújtott „Egyetért Ön azzal, hogy az Alaptörvény biztosítsa a vasárnapi pihenőnaphoz való jogot?” kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését. A határozat ellen bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújtottak be, a Kúria pedig végzésében a határozatot helybenhagyta.

Az indítványozó – dr. Litresits András, az NVB Magyar Szocialista Párt által megbízott tagjának kézbesítése által – 2015. június 30-án 16 óra 15 perckor aláírásgyűjtő ívet nyújtott be az NVB-hez a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. Az aláírásgyűjtő íven az alábbi kérdés szerepelt: „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés semmisítse meg a kiskereskedelmi szektorban történő vasárnapi munkavégzés tilalmáról szóló 2014. évi CII. törvényt?”. Az NVI elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a határozatában a népszavazásra javasolt kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ívet elutasította és nem terjesztette az NVB elé. A határozat szerint a benyújtott népszavazási kezdeményezés azonos tárgyú a Magyar Munkáspárt képviselője által benyújtott kezdeményezéssel. Az NVI elnökének álláspontja szerint a kérdés hitelesítését megtagadó döntés jogerőre emelkedésének időpontja – amennyiben az NVB határozata a Kúria döntése által válik jogerőssé – a Kúria döntésének hivatalos honlapján való közzététele. Mindezek alapján az NVI elnöke megállapította, hogy a 2015. június 30-án 16 óra 15 perckor benyújtott népszavazási kezdeményezés a már elbírált népszavazási kérdés jogerőre emelkedését megelőzően lett benyújtva, így az az Nsztv. 8. § (1) bekezdés b) pontjába ütközött.

Az NVI elnöke a kezdeményezés benyújtásának körülményeit is rögzítette és értékelte határozatában: egyrészt, azt nem a magánszemély szervező, hanem az NVB egyik megbízott tagja kézbesítette személyesen, de a polgári törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (Ptk.) 6:15. §-a szerinti meghatalmazást nem mutatott be, illetve semmilyen egyéb módon nem igazolta azt, hogy jogosult a szervező nevében és helyett eljárni. Másrészt, a kezdeményezéssel egy másik magánszemély által benyújtott kezdeményezést („Egyet ért ön azzal, hogy mindenki számára pihenőnap legyen a vasárnap és az üzletek zárva tartsanak?”) csak azáltal volt lehetősége megelőzni, hogy NVB tagként névre szóló belépőkártyával rendelkezett az NVI székházába.

Az indítványozó az Nsztv. 10. § (2) bekezdésére hivatkozva 2015. július 7-én személyesen eljárva ismételten benyújtotta az „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés semmisítse meg a kiskereskedelmi szektorban történő vasárnapi munkavégzés tilalmáról szóló 2014. évi CII. törvényt?” kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ívet. Az NVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadta, elsősorban azon az alapon, hogy a kezdeményezés az Nsztv. 8. § (1) bekezdés b) pontjába ütközik.

[htmlbox BDT]

Az NVB álláspontja szerint a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjával és a 14. § (1) bekezdésében foglalt pártatlanság elvével ellentétes magatartásnak minősül az, hogy az NVB tagja egy szervező népszavazásra javasolt kérdése „kézbesítőjeként” jár el a NVI-ben és ennek alkalmával a bizottsági tagságából eredő többletjogosítványát használja. Az indítványozó a határozat felülvizsgálatát kérte a Kúriától, amely azt – az indokolás megváltoztatása mellett – helybenhagyta. A Kúria végzése az Nsztv. 6. § (1) bekezdésébe foglalt, a népszavazási kérdés személyes vagy postai úton történő benyújtására vonatkozó szabályt kógens rendelkezésként értelmezte. Ezen túlmenően a Kúria úgy foglalt állást, hogy a Ve. 2. § (1) bekezdésében meghatározott eljárási alapelvek a népszavazási eljárásban is kizárják, hogy a döntések meghozatalában szavazati joggal rendelkező NVB tagok olyan eljárási cselekményekben vegyenek részt – például mások népszavazási kezdeményezésének kézbesítésében közreműködjenek –, amelyek törvényességének elbírálásában is döntés-alakító szerepük van. A Kúria a kifejtett indokok alapján úgy ítélte meg, hogy az indítványozó a „képviseletében” eljáró NVB-tag révén nem juttathatott el az NVI részére olyan kezdeményezést, amelyet az NVB-nek a kérdés hitelesíthetősége szempontjából vizsgálnia kellett volna.

2. Az AB-döntés indokai

Az Alkotmánybíróság eljárásában eldöntendő kérdés egy a népszavazás kezdeményezésének módjával összefüggő elvi alkotmányjogi kérdés volt, amely túlmutat a konkrét alapeljáráson, és független attól a jogalkotási tárgytól, amelyre a népszavazási kezdeményezés irányult. A jelen alkotmányjogi panasz tárgya annak a kérdésnek az eldöntése volt, hogy összhangban van-e az Alaptörvénnyel az Nsztv. 6. § (1) bekezdésének az az értelmezése, amely szerint a népszavazási kezdeményezést csak a népszavazás szervezője nyújthatja be személyesen.

Az Alkotmánybíróság elsőként áttekintette országos népszavazás eljárásban történő jogalkalmazásnak (illetve az erre vonatkozó szabályozásnak) az Alaptörvény 8. cikkének tételes rendelkezéseiből következő, valamint a népszavazáson való részvétel jogának az Alaptörvény hatályba lépését követő eddigi alkotmánybírósági joggyakorlatban megszilárdult kereteit.

Seres Mária népszavazási kezdeményezése. Az AB szerint alkotmányos követelmény, hogy a népszavazási kérdést személyesen a szervező képviseletére jogosult személy is benyújthatja

Az országos népszavazás tárgyát tekintve az Alaptörvény két kifejezett korlátot állít. Az egyik korlát az, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet, míg a másik kifejezett korlát az, hogy az Alaptörvény az Országgyűlés hatáskörén belül is meghatároz tételesen olyan tárgyköröket, amelyekben nem lehet országos népszavazást tartani, ezek az úgynevezett „tiltott” népszavazási tárgykörök.

Az Alaptörvény nem határozza meg a kezdeményezés lehetséges célját és a kérdés formáját. A kezdeményezéstől a népszavazás megtartásáig terjedő eljárási folyamatára vonatkozó, a törvényhozó által esetlegesen meghatározott további feltételeknek, köztük a kérdés megfogalmazásával (egyértelműségével), a kezdeményezés benyújtásának módjával kapcsolatos szabályoknak összhangban kell lenniük az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésével és a népszavazáson való részvétel jogával összefüggő állami objektív jogvédelmi kötelezettséggel is. A népszavazás kezdeményezését megakadályozó, illetve a kötelezően elrendelendő népszavazás elrendelését elutasító döntéssel vagy a döntéshozatal elmulasztásával szemben az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésére tekintettel hatékony jogorvoslati lehetőséget kell biztosítani.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy a Kúriának a jelen ügyben vitatott jogértelmezése figyelemmel volt-e az alkalmazott rendelkezés céljára, illetve szükségtelenül vagy aránytalanul korlátozta-e a népszavazás kezdeményezéséhez való jogot.

A Kúria szerint az Nsztv. 6. § (1) bekezdése értelmében „[a] kérdést személyesen vagy postai úton lehet benyújtani”, vagyis az Nsztv. nem tartalmaz szabályt arra nézve, hogy egyéb módon, akár képviselő meghatalmazása révén is eljuttatható lenne a kezdeményezés az NVI-hez. A Kúria megállapította ezért, hogy az Nsztv. 6. § (1) bekezdésében foglaltakat a kijelentő módban történt megfogalmazásából következően kógens rendelkezésnek kell tekinteni. Ezért a Kúria szükségtelennek ítélte a polgári perrendtartás (Pp.), mint eljárási háttér-jogszabály képviseletre vonatkozó szabályai alkalmazhatóságának vizsgálatát.

Az Alkotmánybíróság szerint az Nsztv. 6. § (1) bekezdésének nyelvtani jelentése kétségtelenül megengedi azt az értelmezést, amely szerint magának a népszavazás szervezőjének kell a kezdeményezés benyújtásakor megjelennie. Az Nsztv. ezzel összefüggő más szabályaiból azonban az elsődleges nyelvtani értelmezéssel ellentétes következtetés is levonható. Az Nsztv. 2. § (1) bekezdése szerint ugyanis országos népszavazás kitűzésére irányuló választópolgári kezdeményezést nem csak magánszemély, hanem párt és egyéb egyesület is szervezhet. Az utóbbiak esetében a fenti, fizikai értelemben vett személyes megjelenés természetszerűleg kizárt, a jogi személyek nevében az eljárási cselekményt – a népszavazási kezdeményezés benyújtását – a jogi személy vezető tisztségviselője jogosult megtenni. Vagyis az Nsztv. a népszavazási kezdeményezés képviselő általi benyújtását nem zárja ki, sőt, implicit módon elismeri a képviselet lehetőségét.

Az Alkotmánybíróság a szabályozási környezet mellett azt is vizsgálta, hogy mi a „személyes” benyújtási mód értelme. A törvény a 6. §-hoz fűzött indokolása szerint a 6. § (1) bekezdésébe foglalt „személyesen vagy postai úton” feltételnek az a célja, hogy a népszavazási kérdést támogató aláírásokat tartalmazó eredeti dokumentumokat a kérdéssel együtt nyújtsák be, nem pedig a szervező képviseletének a kizárása. A rendelkezés céljára tekintettel a benyújtás „személyessége” úgy értelmezhető, hogy a szervezőnek vagy a képviseletére jogosult személynek a Nemzeti Választási Irodánál történő fizikai értelemben vett személyes megjelenését és a törvényben előírt iratok átadását követeli meg.

Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította, hogy az Nsztv. 6. § (1) bekezdésének az az értelmezése, amely kizárja, hogy a népszavazási kérdést személyesen a szervező képviseletére jogosult személy nyújtsa be, a jogszabályi rendelkezés célját figyelmen kívül hagyva, és az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésével ellentétesen szükségtelenül korlátozza az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdésébe foglalt népszavazás kezdeményezéséhez való jogot.

Az ügy előadó alkotmánybírája dr. Stumpf István volt.

---