Jogsértő közbeszerzés és a bírság kérdése
Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.
A szerző az ajánlattevővel szembeni bírság alkalmazhatóságának kérdését veszi górcső alá a közbeszerzési szerződések jogsértő módosítása esetén.
A közbeszerzések ajánlattevői oldalának szereplőit mindig is foglalkoztatta az a kérdés, hogy a közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzésével kötött szerződések, valamint a közbeszerzési eljárás alapján kötött szerződések módosításra vonatkozó előírások megsértése esetén számolniuk kell-e negatív jogkövetkezményekkel, alkalmazhatóak-e szankciók velük szemben, és amennyiben igen, milyen mértékben.
Az üzleti és egyéb szempontból is releváns megfontolásokat megalapozza a Közbeszerzési Döntőbizottság utóbbi években egyre szigorúbbnak nevezhető bírságolási gyakorlata (D.452/13/2019., D.90/9/2020.), amely anyagilag is hátrányosan érintette az ajánlattevőket.
Jelen cikk az Európai Unió Bírósága (EUB) C-263/19. számú T-Systems Magyarország Zrt. és társai kontra Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság és társai, előzetes döntéshozatali ügyben, 2020 májusában született ítéletének főbb megállapításait szeretné összefoglalni.
Az alapeljárás ismertetése
A BKK mint ajánlatkérő jegykiadó automaták gyártására, szállítására, telepítésére és üzemeltetésére irányuló közbeszerzési eljárás lefolytatása után 2013. szeptember 4-én 5 561 690 409 Ft összértékű szerződést kötött a T-Systemsszel. A felek ezt a szerződést többször módosították. Többek között 2017. július 13-án a BKK megrendelte a T-Systemstől a jegykiadó automaták központi vezérlőrendszerének a webes értékesítést lehetővé tévő szoftvermodullal való kiegészítését. Később rendelkeztek arról, hogy a szerződésmódosítás szerinti többlet-ellenszolgáltatás mértéke nem haladhatja meg a 2 530 195 870 forintot.
A Közbeszerzési Hatóság elnöke hivatalból jogorvoslati eljárást kezdeményezett a szerződő felekkel szemben többek között a Kbt. 141. §‑a (2) bekezdésének és (4) bekezdése b) és c) pontjának a megsértése miatt. A Döntőbizottság D.561/17/2017. számú határozatában megállapította, hogy a szerződésmódosítások mindegyike tekintetében új közbeszerzési eljárást kellett volna lefolytatni. Emlékeztetett arra, hogy a szerződés módosítására vonatkozóan a közbeszerzési jog által szabályozott feltételek tiszteletben tartása mindkét szerződő fél kötelezettsége, e rendelkezések jogsértő alkalmazása esetén pedig úgy kell tekinteni, hogy mindkét fél jogsértését követett el. A Döntőbizottság a BKK-val szemben 80 000 000 forint, a T-Systemsszel szemben pedig 70 000 000 forint bírságot szabott ki.
A T-Systems a terhére rótt jogsértés hiányának megállapítása, ebből következően pedig a vele szemben bírságot kiszabó határozat megváltoztatása érdekében keresetet nyújtott be a Fővárosi Törvényszékhez. A T-Systems álláspontja szerint az új közbeszerzési eljárások lefolytatására irányuló kötelezettség az ajánlatkérőt terheli, és a nyertes ajánlattevő nem tehető felelőssé az ajánlatkérő által a beszerzési igényei vonatkozásában meghozott döntésekért. A T-Systems keresetlevelében kifejtette, hogy az ajánlatkérő szerv a közbeszerzésekről szóló törvény 141. §-ának (8) bekezdésében szereplő jogi norma egyedüli címzettje, és hogy erre tekintettel csak az ajánlatkérő képes az e rendelkezésben szankcionált jogsértés elkövetésére. A T-Systems álláspontja szerint az előreláthatóság és a kellő gondosság követelményei az ajánlatkérőt terhelik, és e követelmények megsértése csak ez utóbbi terhére róható fel, amennyiben valamely szerződés módosítását kezdeményezi.
Az előzetes döntéshozatali kérelemben rögzített alapvetések
A közigazgatási perben eljáró Fővárosi Törvényszék az előzetes döntéshozatali kérelemben rögzítette, hogy az ajánlatkérő feladata a közbeszerzési eljárás megszervezése. Álláspontja szerint a törvény 141. §-ának rendelkezéseiből az következik, hogy jóllehet a szerződés módosítása az abban részes felek akarategységével jöhet csak létre, a közbeszerzési jogsértés címzettje kizárólag a szabályozás alanyi hatálya alá tartozó ajánlatkérő lehet. A Fővárosi Törvényszék az Európai Unió Bíróságához benyújtott kérelemben rámutatott arra, a jogorvoslatokra vonatkozó nemzeti szabályozás rendelkezései nem nevesítik, hogy a közbeszerzési eljárás mely szereplői szankcionálhatók. Márpedig annak meghatározása érdekében, hogy mely jogalanyt kell jogsértőnek tekinteni, meg kell határozni, ki tekintendő a megsértett előírás címzettjének. A Fővárosi Törvényszék úgy vélte, hogy az előírt szankció, amely büntető jelleggel bír, és amelynek kizárólag a jogsértőt kell sújtania, a közbeszerzési eljárás lefolytatására köteles személyt, vagyis az ajánlatkérőt érinti.
A Fővárosi Törvényszék több magyar bírósági ítéletre (pl. 5.Pf.21.151/2016/3. – Fővárosi Ítélőtábla; 3.Kf.650.105/2015/6. – Fővárosi Törvényszék) hivatkozik, amelyekből kitűnik, hogy az ajánlatkérőt vagy a gazdasági szereplőt mentesítették a kiszabott bírság megfizetése alól, többek között amiatt, hogy ez utóbbi a közbeszerzési eljárás lefolytatásával összefüggésben nem tartozott felelősséggel. A Fővárosi Törvényszék a kérelemben rámutatott arra, az a körülmény, hogy a nyertes ajánlattevő a közbeszerzésekről szóló törvény szerződésmódosításra vonatkozó rendelkezéseinek a címzettje, nem teszi lehetővé, hogy a tekintetében az ajánlatkérőt a közbeszerzési jog szempontjából terhelő felelősséggel megegyező felelősség legyen megállapítva. Véleménye szerint, jóllehet a szerződő felek e jog szempontjából való felelősségre vonhatósága fennáll, biztosítani kell számukra a bizonyítás lehetőségét, amely tisztázhatja a szóban forgó szerződés módosításában és az esetleges jogsértés elkövetésében való közrehatásukat.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
„1) Ellentétes-e az Európai Unió Alapjogi Chartája 41. cikkének (1) bekezdésével és 47. cikkével, a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26-ai 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (10), (29), (107), (109) és (111) preambulumbekezdése, 1. cikke (2) bekezdésének, 72. cikkének rendelkezéseivel az olyan nemzeti jogszabály(hely) vagy e jogszabály(hely) olyan értelmezési és alkalmazási gyakorlata, mely a szerződésmódosításra vonatkozó szabályok feltételezett megsértésével elkövetett közbeszerzés jogtalan mellőzése, valamint a szerződésmódosításra vonatkozó rendelkezések megsértése miatt az ajánlatkérő mellett a vele szerződést kötő ajánlattevő terhére is jogsértést állapít meg a szerződő felek között létrejött kötelmi jogviszonyra tekintettel azon az alapon, hogy a szerződések jogsértő módosításához a felek együttes magatartása szükséges?
2) Az első kérdésre adandó nemleges válasz esetén, ellentétes-e az Európai Unió Alapjogi Chartája 41. cikkének (1) bekezdésére és 47. cikkére, a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26-ai 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (10), (29), (107), (109) és (111) preambulumbekezdésének, 1. cikke (2) bekezdésének, 72. cikkének rendelkezéseire figyelemmel a 89/665/EGK és a 92/13/EGK tanácsi irányelvnek a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó jogorvoslati eljárások hatékonyságának javítása tekintetében történő módosításáról szóló 2007. december 11-ei 2007/66/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (19), (20), (21) preambulumbekezdésével és az árubeszerzésre és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésével kapcsolatos jogorvoslati eljárás alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló 1989. december 21-ei 89/665/EGK tanácsi irányelv, valamint a vízügyi, energiaipari, szállítási és távközlési ágazatokban működő vállalkozások beszerzési eljárásairól szóló közösségi szabályok alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló 1992. február 25-ei 92/13/EGK tanácsi irányelv azonos tartalmú 2e. cikkének (2) bekezdésével az olyan nemzeti jogszabály(hely) vagy e jogszabály(hely) olyan értelmezési és alkalmazási gyakorlata, amely lehetővé teszi a közbeszerzés jogtalan mellőzése, valamint a szerződésmódosításra vonatkozó rendelkezések megsértése miatt az ajánlatkérővel szerződést kötő ajánlattevővel szemben is – a szerződés időbeli hatályának a lerövidítését ide nem értve – szankció (bírság) alkalmazását?
3) Amennyiben az első két kérdésre nemleges a válasz, akkor a perbíróság abban a kérdésben is útmutatást vár az Európai Unió Bíróságától, hogy a szankció (bírság) mértékének meghatározáskor elegendő-e a szerződő felek között fennálló szerződéses jogviszony ténye anélkül, hogy a feleknek a szerződés módosításához vezető magatartásának, közrehatásának vizsgálatára sor került volna?”
Az Európai Unió Bíróságának ítélete
Az EUB kimondta, nem ellentétes az a nemzeti szabályozás, amely a felügyelő hatóság által hivatalból indított jogorvoslati eljárás keretében lehetővé teszi, hogy a jogsértésért ne csak az ajánlatkérőnek, hanem a közbeszerzési szerződés nyertes ajánlattevőjének is megállapítsák a felelősségét, és vele szemben bírságot szabjanak ki abban az esetben, ha valamely teljesítés alatt álló közbeszerzési szerződés módosításakor a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó szabályok alkalmazását jogellenesen mellőzték.
Ugyanakkor, ha a nemzeti szabályozás előír ilyen lehetőséget, a jogorvoslati eljárásnak tiszteletben kell tartania az uniós jogot, ideértve annak alapelveit, mivel maga az érintett közbeszerzési szerződés – mind az eredeti formájában, mind a jogellenes módosítását követően – a közbeszerzésekről szóló irányelvek tárgyi hatálya alá tartozik.
Az ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevő között létrejött közbeszerzési szerződés jogsértő módosítását szankcionáló bírság összegét az egyes felek magatartásának a figyelembevételével kell meghatározni. Ami közelebbről a nyertes ajánlattevőt illeti, figyelembe lehet venni többek között azt a körülményt, hogy ő kezdeményezte a szerződés módosítását, illetve, hogy ő sugalmazta az ajánlatkérőnek, sőt követelte tőle, hogy azon szükségletek kielégítése érdekében, amelyek e szerződés módosítását megkövetelték, ne szervezzen új közbeszerzési eljárást. Ellenben az említett nyertes ajánlattevővel szemben kiszabott bírság összege nem függhet attól a körülménytől, hogy a szerződés módosítása érdekében nem folytattak le közbeszerzési eljárást, mivel az ilyen eljárás lefolytatására vonatkozó döntés kizárólag az ajánlatkérő hatáskörébe tartozik.
Az ítélet értelmében tehát jogellenes szerződésmódosítás esetén szabályszerű lehetőség van a közbeszerzési szerződés nyertes ajánlattevője felelősségének megállapítására és vele szemben bírság kiszabására a felek magatartásának figyelembevételével.
A cikk szerzője dr. Szigeti-Szabó Andrea partner ügyvéd, közbeszerzési szaktanácsadó. Az Ecovis Hungary Legal a Jogászvilág.hu szakmai partnere.
