Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.
A közszféra jogában a munkaerő-kölcsönzés szabályozása szintén 2001-ben jelent meg először, lényegében kizárta a munkaerő-tevékenység végzését. Míg az egykori, Ktv. az állami és önkormányzati szférában teljesen megtiltotta a köztisztviselők munkaerő-kölcsönzéssel történő foglalkoztatását, addig a Kjt. csupán a hatálya alá tartozó költségvetési szervek alaptevékenysége ellátására foglalkoztatott közalkalmazottak munkaerő-kölcsönzés keretében történő foglalkoztatását tiltotta meg. Mi a helyzet most?
1. A munkaerő-kölcsönzés eredeti céljai
A munkaerő-kölcsönzés a foglalkoztatás újszerű, rugalmas formájaként alakult ki a XX. század utolsó évtizedeiben Európában. Rugalmas formaként tekint rá a jogelmélet, hiszen – főképpen a munkáltatók számára – adminisztrációcsökkentést jelent a munkaviszony létesítése és megszüntetése, valamint valamennyi, a munkáltatót fő szabály szerint terhelő kötelezettség oldaláról. Ezen munkáltatói kötelezettségek jelentős hányadát a munkaerő-kölcsönzést profitorientált tevékenységként végző szervezet vállalja magára. A munkaerő-kölcsönzést végző szervezet létesít munkaviszonyt a munkavállalóval, köti meg a munkaszerződést, végzi a bérszámfejtést, teljesíti a munkabér kifizetésével kapcsolatos kötelezettségeket, és szünteti meg a munkaviszonyt is, valamint teljesíti a munkaviszony megszüntetésével kapcsolatos járulékos kötelezettségeket is. A munkaerő-kölcsönzés másik oldalról a munkáltató számára költségmegtakarítási tényező is lehet, hiszen a kölcsönbeadó és a kölcsönvevő közötti megállapodástól függően a – kölcsönzés díjában megjelenő – bérköltség esetlegesen alacsonyabb lehet, mintha a munkavállalót saját maga saját munkavállalóként foglalkoztatná. Megtakarítja emellett a munkáltató azt a költséget is, amely a munkavállalók toborzásához, felvételéhez, képzéséhez kapcsolódik.
A munkaerő-kölcsönzésnek a munkavállaló oldaláról jelentkező rugalmassága főképpen abban rejlik, hogy világunkban a munkához való jog elvének meggyengülése miatt tudja a biztonság illúzióját kelteni olyan ételemben, hogy a munkáját elvesztő munkavállaló bízhat abban, hogy az egyik kölcsönvevőnél megszűnő munka esetén egy másik kölcsönvevőnél igényt tartanak munkaerejére. Másik oldalról a kölcsönzés keretében foglalkoztatott munkavállaló az egészség- és nyugdíjbiztosítás oldaláról a foglalkoztatás időtartama alatt biztosítottnak minősül, a rugalmasság mellett ez számára a klasszikus értelemben vett biztonságot – törvényes foglalkoztatás esetén – garantálja.
A munkaerő-kölcsönzés az 1990-es évek bérmunkáját, mint sajátos foglalkoztatási formát váltotta fel intézményesített formában. Jelentősége az 1990-es évek végétől Európában – az álláshelyek számának csökkenése miatt – felerősödött. Ezt tükrözte a lisszaboni csúcs alkalmából az akkori belga miniszterelnök, Wim Kok által megfogalmazott jelentés is, mely a foglalkoztatáspolitika oldaláról az európai uniós tagállamok figyelmébe ajánlotta a rugalmas foglalkoztatási formák – melynek egyik típusa a munkaerő-kölcsönzés – flexicurity (flexibilitás és biztonság) jegyében történő alkalmazását.
Munkajogászok és foglalkoztatáspolitikával foglalkozó szakemberek általában egyetértenek abban, hogy a foglalkoztatás rugalmas formáira szükség van, mivel általában mérsékelni tudják a munkaerő-piacon jelenlévő, disszonancia jeleit felmutató jelenségek (munkaerő-piac kereslet-kínálati oldalának kiegyensúlyozatlansága, túlképzés bizonyos szakmákban, vagy a gazdaságban bizonyos szektorok visszaesése, munkanélküliek számának emelkedése) hatását. Kétségtelen ugyanakkor, hogy – bár sok esetben a szakemberek vitatkoznak azon, hogy a rugalmasság eszközeiként ismert jogintézmények foglalkoztatáspolitikai vagy munkaügyi jelleget tükröznek-e erősebben – például mind a munkaerő-kölcsönzés, mind a részmunkaidős foglalkoztatás – voltaképpen a munkavállalók „forgatását”, „rotálását” hivatottak szolgálni ugyanazon a munkaerő-piacon egyidejűleg meglévő aktív munkavállalói kör számára, a klasszikus munkaviszonyhoz képest csekélyebb védelmet biztosítani képes feltételrendszer mellett.
2. A magyar jogi szabályozás karaktere az Európai tendenciák tükrében
Magyarországon a munkaerő-kölcsönzésre vonatkozó jogi szabályozás viszonylag korai születésű. Magyarország 2004-ben lépett be az Európai Unióba, ehhez képest a munkaerő-kölcsönzést az akkori Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény 2001-ben történt módosítása már eu-konform módon intézményesítette a jogrendszerben, ezzel egyidejűleg szabályozta kormányrendeleti szinten a munkaerő-kölcsönzési tevékenységet folytató szervezetek nyilvántartásba vételének feltételeit és eljárását is. A munkajogi szabályozás teljeskörűen harmonizált volt a csatlakozás időpontjáig.
A munkaerő-kölcsönzési szabályozásban lényeges változást Magyarországon a Munka Törvénykönyve 2006-os módosítása hozott. Ebben a módosításban már előremutató módon megjelent az „egyenlő munkáért egyenlő bér” követelményét megvalósító szabályozási elemek olyan köre, amelyek a béren kívüli juttatások terén biztosította a kölcsönzött munkavállalók számára a velük azonos munkakörben foglalkoztatott munkavállalókkal azonos díjazást. Nagy horderejű változást azonban a 2008/104/EGK irányelv 2011-ben történt harmonizálása jelentette. Már az irányelv elfogadása is komoly koncepcionális változást jelentett az európai szabályozási színtéren, mivel az esélyegyenlőségnek az egyenlő munkáért egyenlő bért elvének erősítését jelentő döntés maga a munkaerő-kölcsönzés eredeti céljával való gyökeres szakítást eredményezte. Ez a gyakorlatban azt jelentette, hogy a munkaerő-kölcsönzési tevékenységet végző cégek – miután a munkabért és a munkaviszonyra tekintettel járó egyéb juttatásokat, hacsak a kölcsönvevővel eltérően nem állapodnak meg, ők kötelesek fizetni – tevékenysége megdrágulhat, amely elvileg a munkaerő-kölcsönzés keretében történő foglalkoztatás ellen hathat. Nem csoda, hogy azok az európai uniós tagállamok, amelyekben a kölcsönzési tevékenység a munkaerő-piacon erősen jelen van, jelentős előnyöket tudtak a jogharmonizációs kötelezettség alóli kivételek kiharcolásával elérni (Egyesült Királyság, Írország, országos szintű kollektív szerződéses szabályozási alapra épülő skandináv államok).
A munkaerő-kölcsönzés mint rugalmas és a munkavállaló számára viszonylagos biztonságot, de mégis biztonságot jelentő foglalkoztatási forma azonban továbbra is a munkaerő-piac egyik legfontosabb jogintézménye. Jelentőségét az esélyegyenlőség munkabért érintő szabályozási változása sem tudja csökkenteni olyan időszakban, amikor az előre tervezhetőség kiszámíthatatlansága, a prosperitás hiánya, a munkahelyek számának csökkenése, a magán munkaerő-piachoz képest az állam által létrehozott „mesterséges munkaerő-piacot” jelentő közfoglalkoztatás előtérbe kerülése, a közfoglalkoztatás átmenti jellege és emiatt a munkanélküliek számának bizonyos időszakokban történő megemelkedése hatja át a gazdaságot. Kiemelkedő szerepe van és lesz a jövőben a munkaerő-kölcsönzésnek és a munkaerő-kölcsönzőknek, nélkülözhetetlen lesz a munkaerő-piac keresleti és kínálati oldala – hosszú éveken át meg nem oldott – összhangjának megteremtése. A munkaerő-piac kínálati oldala ugyanis nem jelenik meg egységesen kezelhető és átlátható rendszerben, amely miatt a kínálati oldal „felszívható része” sem kerülhet be foglalkoztatottként a munkaerő-piacra. A nem egységes, jelentősen megosztott keresleti oldal egyik része a munkaerő-kölcsönzőknél és munkaközvetítő cégeknél jelenik meg (magán munkaközvetítés), másik részük az állami munkaügyi szervezetnél a munkáltatók által bejelentett munkahelyeket jelenti, harmadik részük azok a munkáltatók, amelyek piaci alapon maguk szerveznek meg munkaerő-toborzást. Az álláshelyek egységes és átlátható nyilvántartási rendszerének létrehozásán túlmenően nem hanyagolható el a képzés, különösen a szakmai képzés helyzetének rendezése sem, amelyben nem csak a klasszikus értelemben vett munkáltatókra, hanem a XXI. század kölcsönbeadó munkáltatóira is jelentős szerep hárul.
3. A közszféra sajátosságai és jövője a munkaerő-kölcsönzés területén
A közszféra jogában a munkaerő-kölcsönzés szabályozása szintén 2001-ben jelent meg először, lényegében olyan formában, hogy szigorúan vagy kevésbé szigorúan, de alapvetően kizárta a munkaerő-tevékenység végzését. Míg az egykori, a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) az állami és önkormányzati szférában teljesen megtiltotta a köztisztviselők munkaerő-kölcsönzéssel történő foglalkoztatását, addig a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) csupán a hatálya alá tartozó költségvetési szervek alaptevékenysége ellátására foglalkoztatott közalkalmazottak munkaerő-kölcsönzés keretében történő foglalkoztatását tiltotta meg. Ez lényegében azt jelenti, hogy például az állami, önkormányzati iskolánál foglalkoztatott pedagógus, az egészségügyi intézmény gyógyító, megelőző, gondozó tevékenységét ellátó egészségügyi dolgozó, a szociális intézmény alaptevékenységét végző valamennyi közalkalmazott nem volt foglalkoztatható kölcsönzés keretében. Ugyancsak kizárt a kölcsönzési szabályok alkalmazása az olyan fegyveres szerveknél, illetve az igazságszolgáltatásban, ahol a hivatásos szolgálati viszony sajátosságai biztonsági okokból nem tűrnek meg „külső” elemet a szervnél történő foglalkoztatásban (a rendőrség, a büntetés-végrehajtás, valamint a Magyar Honvédség hivatásos állományába tartozó szolgálati jogviszonya, valamint a bírák és ügyészek szolgálati jogviszonya). Ettől függetlenül, a közszférában azoknál a szervezeteknél, ahol munkavállalók foglalkoztatására sor kerülhetett (például mind a Ktv. hatálya alá tartozó szerveknél a fizikai munkakörök), a Munka Törvénykönyve hatálya alá tartozó munkavállalót lehetett munkaerő-kölcsönzés keretében foglalkoztatni.
A Kjt. ezidáig az alaptevékenység körében következetesen tiltotta a munkaerő-kölcsönzést [lásd a Kjt. 2012. június 30-ig hatályos 54. § (3) bekezdését]. Az utóbbi néhány évben a közszférát, és főképpen a közalkalmazottakat számos intézkedés érintette. Ezek között említhető az egyes szolgáltató közintézmények állami tulajdonba vétele, középirányító szerv közvetlen fenntartásába vétele és irányítása alá helyezése (közoktatási intézmények, egészségügyi szolgáltató intézmények), az ezzel összefüggő változások, egyes szektorokban a közalkalmazotti létszám különböző eszközökkel történő csökkentése, mint például az irányadó öregségi nyugdíjkorhatárt elérők számára kötelező választás a nyugdíj vagy a további foglalkoztatás között. Ezen túlmenően az egészségügyi ágazatot hosszú évek óta komoly mértékben érinti a szakemberhiány; a szakértelemmel rendelkező orvosok külföldre vándorlása, az egészségügyi szakdolgozók kis létszáma, és az orvosok és az egészségügyi szakdolgozók létszámának a szakképzés területén is indokolt növelésének igénye.
Ezek a társadalmi és munkaerő-piaci folyamatok tették szükségessé a Kjt. idézett alaprendelkezésének a felülvizsgálatát, melynek következményeként az egyes foglalkoztatási tárgyú törvényeknek a Magyary Egyszerűsítési Programmal összefüggő, valamint egyéb célú módosításáról szóló 2012. évi CCXVI. törvény 2013. január 1-jétől bizonyos garanciális feltételek megvalósulása esetén lehetővé teszi az ágazatra vonatkozó jogszabályban meghatározott munkakörökben a munkaerő-kölcsönzés útján történő foglalkoztatást. A Kjt. 3. § (3) bekezdésébe 2013. január 1-jei hatálybalépéssel beépült új rendelkezés szerint „munkaerő-kölcsönzés vagy iskolaszövetkezeti tagság keretében munkavállaló a munkáltató alaptevékenysége körében nem foglalkoztatható, kivéve, ha az alaptevékenység szerinti feladat ellátása más módon nem biztosítható. E bekezdés alkalmazásában akkor nem biztosítható más módon az alaptevékenység szerinti feladat ellátása, ha a munkakör haladéktalan betöltése a tevékenység folyamatos ellátásának biztonságos megszervezéséhez elengedhetetlenül szükséges, és az ehhez szükséges személyi feltételek más munkaszervezési eszközökkel nem biztosíthatók”. E szabály tehát áttörte azt a gátat, amely eddig – helyesen – a közszféra területén az alaptevékenység körében nem engedte meg a munkaerő-kölcsönzést. A tiltó szabály érthető olyan időszakokban, amikor a közalkalmazotti területen a szakképzés, intézményrendszere megfelelő létszámú szakemberállományt képes megfelelő területi eloszlásban biztosítani. Az intézmények összevonása, az azzal járó esetleges átszervezések, az ellátási körzetek esetleges megváltozása, a szakemberállomány különböző okok miatti csökkenése az ellátás folyamatos biztosítását állandósultan vagy átmenetileg megnehezítheti, veszélyeztetheti. A jogalkotó ezért „nyitotta meg” a kaput a munkaerő-kölcsönzés előtt, de csak meghatározott feltételek teljesülés esetében: ha a munkakör haladéktalan betöltése a tevékenység folyamatos ellátásának biztonságos megszervezéséhez elengedhetetlenül szükséges, és az ehhez szükséges személyi feltételek más munkaszervezési eszközökkel nem biztosíthatók. Valamely alaptevékenységgel összefüggő – a Kjt.-nek az egyes ágazatokra vonatkozó végrehajtási rendeleteiben meghatározott – munkakör tehát csak akkor tölthető be munkaerő-kölcsönzéssel, ha egyéb munkaszervezési eszközzel (például új kinevezéssel, ügyelet szervezésével, az intézményen belül más munkakörből történő átirányítással vagy intézményből történő kirendeléssel) nem biztosítható a szolgáltatás. E szempontból rendkívüli jelentősége lesz annak, hogy a munkakört az ágazat végrehajtási rendelete alaptevékenységgel összefüggőnek minősíti-e. Az alaptevékenység körébe nem tartozó munkakörökben eddig is volt elvi lehetőség munkaerő-kölcsönzés útján foglalkoztatni, 2013. január 1-jétől alaptevékenység körébe tartozó munkakörök kizárólag a Kjt. idézett szabályában meghatározott feltétel megvalósulása esetén tölthetők be kölcsönzés útján.
Elmerült az új Mt. részleteiben?
|
 |
Nem vonható kétségbe az a nemes cél, hogy a humánszolgáltatásokat (egészségügy, oktatás, szociális ellátások, kultúra) magas színvonalon, folyamatosan és zökkenőmentesen kell biztosítania az államnak, ezt kötelessége megtenni. A közszférában a munkaerő-kölcsönzés azonban – mint főképpen a magánszféra munkáltatói által elsősorban költségmegtakarítás, másodsorban a munkaszervezés egyszerűsítése céljából alkalmazott munkajogi eszköz – inkább részleges munkaerőhiányt pótló munkaszervezési eszköz kell, hogy maradjon. Nem válhat annyira általánossá, mint a magánszférában. Ennek indokaként a szerző véleménye szerint nem kell többet mondani, mint hogy a magánszférában a futószalag mellett, képesítéshez nem kötött munkakörben foglalkoztatott munkavállaló könnyebben „cserélhető”, mint általában a Kjt. hatálya alá tartozó, a humánszolgáltatást nyújtó intézményekben az emberrel foglalkozó, speciális szakmai végzettséggel, szakképesítéssel rendelkező közalkalmazott, ahol a munkatársak közötti együttműködésnek jelentős szerepe van.
Nagy jelentőségű áttörés valósult meg tehát a közszféra egyik szegmensében, a közalkalmazotti szabályozás területén. Fontos azonban hangsúlyozni, hogy a munkaerő-kölcsönzés a jogintézmény eredeti céljait tekintve olyan eszköz, mely rendeltetése szerint átmeneti („temporary work”) jelleggel szolgálja a munkáltató munkaerőigényének kielégítését. Alkalmazása tehát a közalkalmazotti területen nem vezethet odáig, hogy a költségvetési szervek munkáltatói a munkaerő-állomány jelentős hányadát munkaerő-kölcsönzés keretében „állandósult jelleggel” foglalkoztassák. Az egyes humánszolgáltatások területén az együtt dolgozó munkatársak személyének „állandósult jellegű” változása rontaná például az egészségügy területén a szakmai célok elérése érdekében történő együttműködés sikerét, eredményességét, a páciens részéről pedig veszélyeztetheti az ellátórendszerbe vetett bizalmat.
Ez a kérdés felveti azt a problematikát is, hogy a klasszikus értelemben vett munkaviszonyt, amely még tíz-tizenöt évvel ezelőtt általánosnak volt mondható, mennyiben válthatják fel a foglalkoztatás egyes speciálisnak tartott, kisebb munkavállalói védelmet jelentő rugalmas formái, akár a közszférában is. Mindenesetre, amennyiben a Kjt. hatálya alá tartozó humánszolgáltatást nyújtó intézmények rendelkezésére áll az adott munkakör betöltésére alkalmas, megfelelő végzettséggel, szakképesítéssel rendelkező munkavállaló, akit az adott munkakör betöltésére ki tudnak nevezni, vagy másik intézményből kirendeléssel tudják átmenetileg biztosítani a munkaerő-igényt, ez utóbbi munkaszervezési eszközt kell választaniuk, mielőtt a munkaerő-kölcsönzés jogintézményét igénybe veszik. A Kjt. 3. § (3) bekezdésének második mondatában szereplő szabály garantálja, hogy a humánszolgáltatások területén általánossá váló részleges szakemberhiány ellenére a munkaerő-kölcsönzés mégsem válhat teljesen általánossá, amely mind a páciens, mind a közös cél érdekében együtt dolgozó közalkalmazottak, végső soron az ellátórendszer zavartalan fenntarthatóságát hivatott szolgálni.
