Aktuális kérdések az Európai Ügyészségről

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Dr. Miskolczi Barna Legfőbb ügyészségi ügyész, a Magyar Jogászok az Európai Büntetőjogért Egyesület tagja, 1996-ban végzett az ELTE ÁJK-án, ahol 2005-ben szerzett EU szakjogász diplomát. 1996-tól fogalmazóként, 2000-től ügyészként dolgozott, előbb a Budapesti V., VIII. És XIII. Kerületi Ügyészségen, majd a Fővárosi Ügyészségi Nyomozó Hivatalnál. 2001 és 2004 között az (akkori) Központi Ügyészségi Nyomozó Hivatalnál dolgozott, 2004-től a Legfőbb Ügyészség Kiemelt Ügyek Főosztályán, a Gazdasági Bűnügyek Osztályán teljesít szolgálatot. Az OLAF legfőbb ügyészségi kontaktszemélye, az OAFCN (Európai Csaláselleni Kommunikációs Hálózat), illetve az OECD Független Ügyészi Hálózat magyar tagja, valamint az Európa Tanács Korrupcióellenes Államok Csoportja (GRECO) kijelölt országvizsgálója. Nős, három gyermeket nevel. Egy hatéves Nissan X-traile van, mert ebbe az egész család belefér, és nem kell félni, hogy elakad a hóban. Szereti a gasztronómiai élményeket. Nagyra értékeli, hogy egy társasággal, amelybe egy-egy általa rendkívül nagyra becsült ügyvéd, bíró, rendőr és jogvédő tartozik, s akikkel egy hollandiai konferencián ismerkedtek meg, időnként összeülnek egy étteremben, és megbeszélik a világ dolgait.

2010 februárjában a Francia Köztársaság Semmítőszéke konferenciát szervezett az Európai Ügyészség jelenlegi helyzetéről és fejlődésének perspektíváiról. A konferencián a hazai jogászokat a Magyar Jogászok az Európai Büntetőjogért Egyesület tagjaként – beszélgetőpartnerünk – Miskolczi Barna képviselte, akit most arról faggatunk, hogy a konferencián milyen fontos kérdések merültek fel, és milyen fontos tanulságokkal zárult. Bár az Európai Ügyészség felállítása még nem történt meg, de az európai büntetőjog fejlődése mégis azt mutatja, hogy az Európai Ügyészség létrehozását sürgetők nem délibábot kergetnek. Az EU interszektorális kooperációs mechanizmusként indult, ma pedig már a transznacionális és szupranacionális jogi együttműködés kérdéseiről van szó. A Lisszaboni Szerződés és a Stockholmi Program[1] már kifejezetten szól az EU ügyészről. A lisszaboni reform szerint egységes szerkezetbe foglalt Európai Unió működéséről szóló Szerződés a 86. cikkében megnyitja az utat az EU ügyész megerősített együttműködés keretében történő létrehozása előtt, az EU pénzügyi érdekeinek védelmében. A bel- és igazságügyi együttműködés, vagyis a volt 3. pillér irányát 2010–2014. között kijelölni hivatott Stockholmi Program 3.1.1 pontja pedig szintén említi az ügyészség felállítását mint lehetséges megoldást. Kétségtelen, hogy az elkövetkező időszak elnökségi programjai, beleértve a magyart is, a korrupció és a csalás elleni harcot prioritássá, de legalábbis frekventált témává fogják tenni. Vagyis az EU ügyésznek mint új szervezetnek a megszületése napjainkban olyan szintre ért, amely már a hazai jogalkalmazást is érinti. A párizsi konferencia előadói az Európai Ügyészség fejlődésének kizárólag a jelenkori szakaszáról beszéltek, egyfajta állapotjelentést adtak arról. Ezért a történeti előzményekről, az Európai Ügyészség létjogosultságát igazoló tényezőkről, illetve arról, hogy miért is van szükség Európai Ügyészségre, most nem esett szó, hiszen a résztvevőket annak tudatában választották ki és hívták meg, hogy ezekkel a kérdésekkel ők már tisztában vannak. Az ÜgyvédVilág olvasói előtt sem ismeretlen ez a téma, hiszen a korábbi számokban már többször foglalkoztunk ezzel a kérdéssel. Ezért most Miskolczi Barnától először azt kérdezzük, hogy mivel sokáig többen is ellenezték ennek az új jogintézménynek a felállítását, mára megszületett-e már a konszenzus?

Miskolczi Barna: Ma már aligha van olyan, az európai büntetőjoggal kapcsolatos szakirodalmi vagy tudományos mű vagy előadás, amely a fejlődés lehetséges további irányai között ne említené meg az Európai Ügyész intézményét. Az Európai Ügyészség gondolata tehát kellőképpen beivódott a szakmai és tudományos köztudatba. Azt azonban jóval kevesebben látják tisztán, hogy mi is lenne valójában az EU ügyész. Ez a felelős a kollégák részéről leggyakrabban elhangzó kérdésért: milyen pluszt hozna egy ilyen intézmény létrejötte a már meglévő együttműködési formákhoz képest? Ez a kérdés pedig magában foglalja a leggyakoribb félreértést is: az EU ügyész ugyanis elsősorban nem egy új együttműködési fórum lenne. Létét legalább három tényező együttesen igazolja: a nem tagállami jogtárgy védelme, a specializáció és persze ide tartozik az együttműködés is, ám nem a megszokott formában, hisz az EU Ügyészség ennek a fogalomnak is új jelentést ad.

Adott tehát egy szupranacionális jogtárgy, amely nem minden jogrend szerint, és nem minden büntető kódexben volt büntethető. Az ezt sértő bűncselekmények elbírálásának egységessége tehát nem biztosított, ugyanakkor éppen a szupranacionális jelleg miatt, a tagállamok idegenkednek is a nemzeti igazságszolgáltatást bevetni ellenük. Az EU Ügyészség létrehozásának egyik fő oka éppen az, hogy az Ügyészség kiküszöbölné a nem nemzeti jogi tárgy miatti bizonytalanságot és bizalmatlanságot, illetve egységes eljárást és elbírálást biztosítana a tagállamonként eltérő igazságszolgáltatási rendszerekben. Ez egyben megnyugtathatja a tagállami szuverenitás csorbulása miatt aggodalmaskodókat: az EU ügyész szupranacionális jogi tárgyat védelmez, működése a tagállami ius puniendit nem érinti. A párizsi konferencián szerencsére újabb megerősítést nyert, hogy az EU ügyész szükségességét illetően az elmélet és a gyakorlat képviselői között mára már konszenzus mutatkozik.

Kik vettek részt a találkozón?

Olyan jeles előadók részvételét sikerült biztosítani, mint az Európai Ügyészség gondolatának első megfogalmazója, Miereille Delmas-Marty és John Vervaelle professzor, az Utrechti Egyetem tanára, sok kiváló elméleti munka szerzője. A gyakorlat képviselői közül jelen volt a Francia Semmítőszék melletti Legfőbb Ügyészség vezetője, a luxemburgi Európai Bíróság Főügyésze, a spanyol legfőbb ügyész, a lengyel Legfelsőbb Bíróság elnöke. Előadást tartott Jacques Barrot, az Európai Bizottság (februárig még hivatalban lévő) volt alelnöke, az EUROJUST alelnöke és az OLAF több magas rangú vezetője. A teljesnek aligha nevezhető felsorolás végén ki kell emelnem Michele Alliot-Marie jelenlegi és Robert Badinter volt igazságügyi minisztert és szenátort, akik mindketten érdemi előadást tartottak.

Az EU-Ügyészség felállítását sem a Stockholmi Program, sem pedig az EU működéséről szóló Egyezmény nem írja elő, csupán lehetővé teszi a Eurojustból uniós aktussal történő létrehozását, de ennek részleteiről egyik dokumentum sem rendelkezik. Nem okoz ez bizonytalanságot? Ráadásul a két szervezet még jelentős különbségeket is mutat.

Ez így van. Az Eurojust elsősorban a tagállamok hatóságai közötti kooperációt elősegítő szervezet. Az EU Ügyészség feladata ugyanakkor a magyar ügyészségéhez hasonló lenne. Ez azt jelenti, hogy feladata lenne a nyomozás irányítása és felügyelete, a vádemelés és a vád képviselete is.

Az eltérő feladatkörökből milyen problémák adódnak?

Az EU Ügyészség az Eurojustból jönne tehát létre, de nem derül ki, hogy szervezetileg, vagy a személyi vonatkozások tekintetében. Amennyiben szervezetileg, úgy ez a következőképp lehetséges: az Eurojust-tagállamok közül legalább kilenc úgy dönt, hogy létrehozza az európai ügyészséget. Ekkor ki kell válniuk az Eurojust szervezetéből, és EU Ügyészséggé kell válniuk, űrt hagyva maguk mögött.

Még kevésbé szerencsés, ha a személyi vonatkozásokat tekintve jönne létre„az Eurojustból” az Ügyészség. Ez esetben a kilenc tagállam nemzeti tagja hagyja ott az Eurojustot és alakít Ügyészséget. Kérdéses azonban, hogy a nemzetközi kooperációban bizonyára jártas nemzeti tagok az EU pénzügyi érdekeit sértő, elsősorban gazdasági bűncselekmények nyomozásának irányítására, felügyeletére, a vádemelésre is kellő kvalifikációval és naprakész tapasztalattal rendelkeznek-e. E feladataikat ők ugyanis már nem delegálhatják tovább: EU-ügyészként vagy helyettes EU-ügyészként ők az ügy urai. Ebben az esetben a tagállam keze meg van kötve, mert ahelyett, hogy az erre specializált ügyészét küldhetné az EU Ügyészségre, a nemzeti tagot kell delegálnia.

Milyen alkotmányos kérdéseket vet fel az EU Ügyész felállítása?

Ami az alkotmányos kérdéseket illeti, a Pau-i Egyetem professzora, Henry Labayle megfigyelése szerint az EU-ban kétféle logika működött eddig: egy integrációs és egy kooperációs logika, ez utóbbin belül megkülönböztethető volt a horizontális és a vertikális kooperáció. A Lisszaboni Szerződés éppen a korábban a III. pillérhez tartozó területeken hoz forradalminak is bátran tekinthető változást. Hatálybalépését követően nincs már „vasfüggöny” az EU integráció és a büntetőjog között. Ez nyilvánvalóan a szervezetek jelenlegi rendszerében is változást hoz majd. Eltekintve attól a lehetőségtől, hogy feláll az EU Ügyészség, a Eurojust sem maradhat a régi, az OLAF szerepe pedig várhatóan felértékelődik.

Mi volt a konferencia végkicsengése?

Az elhangzott előadásokat követő viták egyikén a résztvevők egyöntetűen arra az álláspontra helyezkedtek, hogy a leendő EU-ügyészeknek speciális ismeretekkel kell rendelkezniük, amit külön képzés során tudnak majd elsajátítani. Ugyanakkor EU-ügyészt képezni a szó szoros értelmében nem lehet, hiszen e magisztrátusoknak már jelentős ügyészi tapasztalatokkal kell bírniuk, elsősorban a gazdasági bűnügyek nyomozásának irányítása/felügyelete területén. Megjegyzendő, hogy az egyes tagállamok, illetve jogrendek (Pl. Nagy-Britannián belül Anglia és Skócia) ügyészségei egymásétól jelentősen eltérő feladatokat is elláthatnak, de a fejlődés mai iránya szerint, mint azt már említettem, az EU Ügyészség a magyar ügyészséghez hasonló feladatkörrel működne.

A jelenlegi teendők között melyek szerepelnek?

Az Európai Ügyészség létrehozásának egyik feltételeként megjelölt európai büntetőjogi kultúrát nem kizárólag képzéssel lehet létrehozni, ám nem kell pusztán a meglehetősen lassú jogi evolúcióra sem hagyatkozni. Számos eszköz áll rendelkezésre már most is, amelyeket a csalások és a korrupció elleni európai büntetőjogi küzdelemben csatasorba lehet állítani. Elegendő csupán az európai elfogatóparancsra vagy a közös nyomozó- csoportokra utalni, de ezeken kívül több tucat uniós vívmány segíthetné az ügyészek munkáját. A legfontosabb vívmányok egyike a PIF-egyezmény, amely az európai büntetőjogi integráció alapdokumentuma, s egyben az EU Ügyészség gondolati kiindulópontja is volt. Effektív alkalmazására néhány tagállamban igen gyorsan sor került, máshol (köztük Magyarországon) még ma sem történt meg a de facto implementáció (a de iure már igen).

A PIF-egyezmény nyomán beindult büntetőjogi evolúció egyébként meglehetősen lassú volt. Mint köztudott, az UCLAF-ból létrejött az OLAF, a Nizzai Szerződés utat nyitott az Eurojust-nak, létrejött a Zöld Könyv, különböző egyezmények láttak napvilágot, de a gyakorlat mindig az elmélet és a politika után kullogott. A PIF egyezmény tekintetében ez különösen a tagállami anyagi büntetőjog alakulásánál szembeötlő. Noha minden tagállam köteles a büntetőjog eszközeivel üldözni az EK pénzügyi érdekeinek megsértését, bizonyos országok a büntetőjogukat önként a PIF egyezményhez alakították és az abban definiált bűncselekményeket üldözik ilyenként, mások számára az egyezmény szövegének és értelmének átvétele csatlakozási feltétel volt (Románia, Bulgária); megint mások gondos vizsgálat után megállapították, hogy nemzeti joguk nem igényel változtatást, mert az egyezményben definiált magatartás pönalizálása anélkül is biztosított (pl. Svédország). Végül van olyan is, amely az egyezmény szövegét elfogadta, de nem az abban foglalt magatartásokat üldözi az EK pénzügyi érdekeinek megsértéseként (Magyarország). Első lépésként tehát a PIF egyezmény egységes értelmezését kellene biztosítani, és mindenhol azonos elkövetési magatartást tekinteni az EK költségvetését sértő bűncselekménynek. Ezek nyomozását és elbírálását a tagállami hatóságok és bíróságok a saját nemzeti joguk alapján végeznék, hatékony nemzetközi segítséget nyújtva egymásnak a meglévő uniós vívmányok felhasználásával. Az európai büntető anyagi és eljárási jog ilyetén előkészítése után az EU Ügyészség felállítása és működésének beindítása már zökkenőmentesen menne, s az Ügyészség szinte azonnal a tőle elvárt hatékonysággal kezdhetne neki a munkának.

Mikorra várható az Európai Ügyészség felállítása, lehet-e egyáltalán már most céldátumot említeni, vagy ez még túl korai?

Ez év elején még én magam sem gondolkodtam öt–tíz évnél korábbi időpontban. Ennek az volt az oka, hogy noha tapasztalható volt a szakma – és bizonyos fokig a tagállamok – támogatási készsége, az Európai Bizottságon belül az intézmény prioritásának a kérdése nem volt egyértelmű. Az események azonban az elmúlt hónapban új irányt vettek. Viviane Reding, az igazságügyért felelős uniós biztos az Eurojustnál tett látogatása alkalmával kijelentette, hogy az új intézmény létrehozásának még az ő hivatali ideje alatt meg kell történnie. Erre az EU jogából ismert „megerősített együttműködés” teremt lehetőséget. Nem szükséges mind a huszonhét tagállamnak részt vennie az Európai Ügyészség felállításában, kilenc tagállam összefogása elegendő, amint erre már utaltam is.

Ez a közeli időpont nem ró speciális terheket a ügyészségre?

De igen, és nem csak az ügyészségre. Az Európai Ügyészség felállításával párhuzamosan ki kell dolgozni a hatékony védelem mechanizmusait is. Valószínű, hogy speciálisan képzett ügyvédekre lesz szükség, illetve egy olyan szisztémára, amely mellett a védelem bármely országban azonnal, azonos színvonalon folytatható, ha az európai ügyész eljárása ezt követeli meg.

Ami az ügyészséget illeti, a specializálódás számunkra is elkerülhetetlen lesz, még abban az egyébként nem túl szerencsés esetben is, ha hazánk nem kíván már az első körben részt venni a megerősített együttműködésben. Ma még célzott, gyakorlati európai büntetőjogi képzés nincs az ügyészségen. Viszont harmadik éve készítem fel a magyar csapatokat az igazságügyi fogalmazók európai versenyére, és eddig mindig szép sikereket értünk el, még olyan országok ellen is, ahol a képzés rendszere sokkal kiforrottabb. Eszerint legalábbis nem járunk tévúton. Ez látszik talán abból is, hogy egyre több, az európai büntetőjoggal foglalkozó hazai és nemzetközi konferenciára kapok meghívást, és ez nagyon megtisztelő számomra.

Dr. Kiss Anna

 

[1] Lásd a korábbi számokban Dobrocsi Szilviával a Stockholmi Programról szóló beszélgetéseket!

 

A Stockholmi Program I. rész

A Stockholmi Program II. rész

A Stockholmi Program III. rész

---