Az ügyészség aktuális kérdései a múlt tükrében

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Dr. Nánási László Bács-Kiskun megyei főügyész 1960-ban született Kiskunfélegyházán. Szegeden, a József Attila Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karán 1984-ben avatták doktorrá „summa cum laude” minősítéssel. Az ügyészségi szolgálata 1984-ben kezdődött. A jogi szakvizsgát 1986-ban tette le jeles eredménnyel. Ezután különböző szolgálati helyeken és beosztásokban tevékenykedett, 2001 óta főügyész. 2010. június 30-án szerzett PhD fokozatot, témája a magyar királyi ügyészség volt. Előadóként, illetve óraadóként közreműködött a Magyar Ügyészképző Központ, a pécsi és a szegedi egyetemek jogi képzéseiben. Az ügyészség, valamint a büntetőjog történetével, annak anyagi és eljárási rendelkezéseivel, továbbá magyar jogtudósokkal kapcsolatos tanulmányai jelentek meg különböző szakfolyóiratokban, kötetekben, s közreműködött könyvek szerkesztésében. 1996-tól tagja az Ügyészek Lapja szerkesztő bizottságának.

A politikusok, jogtudósok és jogalkalmazók hosszú idő óta vitatkoznak az ügyészség alkotmányjogi helyzetéről és jogköréről, vagyis arról, hogy a szervezet melyik államhatalmi ág alá tartozzon, és milyen feladatokat lásson el. Riportalanyunkkal, dr. Nánási László Bács-Kiskun megyei főügyésszel arról beszélgetünk, hogy a múlt értékeinek felidézése segítheti-e a jelenlegi alkotmányozási folyamatot? Vajon a történelem tényei alapján igazolható-e, hogy a mai viszonyok között – az ügyészség hovatartozását illetően – melyik szervezeti rendszer az, amelyik a legtöbb előnnyel és a legkevesebb hátránnyal jár? Első kérdésünk Nánási Lászlóhoz, hogy 1871-ben mi indokolta az ügyészség létrehozását?

Nánási László: Az ügyészség a modern európai meghatározás szerint az a hatóság, amely a társadalom nevében és a közérdek védelmében biztosítja a törvény alkalmazását mindazon esetekben, amikor jogba ütköző magatartás merül fel. A szervezet az igazságszolgáltatás része, melynek rendszerében meghatározó szerepet tölt be: büntetőügyekben a nyomozás kezdetétől a büntetés végrehajtásáig nélkülözhetetlen feladatai vannak, továbbá hatásköröket gyakorol a magánjog területén és a közigazgatás felügyelete során is. Hazánkban az e fogalomnak megfelelő szervezet létrehozására a polgári állam kiépítése során „A királyi ügyészségről” szóló 1871. évi XXXIII. törvénycikkel került sor. Az államhatalmi ágak elválasztásának elvéből következett, hogy a kiegyezés utáni, az európai mintáknak megfelelő államberendezkedés létrehozása során, az igazságszolgáltatás államosítása menetében megszülessen az a szervezet, amely révén „a bíró, közvádló és védő külön természetű teendői elválasztassanak és egymástól független közegekre bízassanak”. E törvény eredményeként jött létre az önálló, a bírósággal egyenjogú ügyészség, amelynek közhatalma a kormány jogkörén alapult, vádja felett pedig a független és elmozdíthatatlan bíróság ítélt. Legfelsőbb vezetője az igazságügyminiszter volt, s a szervezet egy egységes organizmust képezett. A törvény alapján az ügyészség a kormányzati célokat teljesítette, melynek kettős oka volt: egyrészt a bírói hatalom függetlenítése miatti kormányzati szándék az igazságszolgáltatás befolyásolására és lehetséges ellenőrzésére, valamint a központosító kormányzat törekvése az idejétmúlt vármegyei önállóság lerombolására. Így jött létre az a megoldás, amely a francia, napóleoni előkép mentén kialakított osztrák mintára épült.

Milyen viták övezték a törvény létrehozását?

A korabeli tudományban és a képviselőházi vita során elhangzott ellenérvek szerint az ügyészség a „legfőbb politikai hatóságnak a bíróságok mellett alkalmazott orgánumává válik”, és „eljárására nézve nem lelkiismeretéből, nem is a törvényből, hanem a kormánynak egyes esetekben kibocsátott rendeleteiből meríti az irányadó utasítást”. Ebben az esetben pedig, a „vád megindításának kérdése vagy talán a feljelentett büntetendő cselekvények elhallgatása a kormány utasításától vannak függővé téve”. Ezáltal a „polgárok zaklatásnak lehetnek kitéve”, s az „igazságszolgáltatás a kormányhatalom eszközévé válik”.

Valóban a kormányhatalom eszközévé vált a királyi ügyészség?

Ha a kormány érintve érezte magát, akkor habozás nélkül felhasználta a királyi ügyészséget az ellenfelek kiiktatásra. Így az állam- és társadalmi rend elleni, különösen a „nemzetiségi és a socialistikus irányú izgatások miatt indított bűnügyek” szigorú kezelése, a „politikai természetű sajtóperek, továbbá az állami közérdek szempontjából vagy egyébként fontos köztörvényszéki bűnvádi perek szorgalmazása” mindig kitüntetett feladat volt. Tisza István miniszterelnök pl. az ügyészséget az 1904 tavaszán kitört országos vasúti sztrájk megtörésére is felhasználta, meghatározott irányú büntetőeljárások elrendeltetésével. A politikai labdajáték látványos esete volt az 1904. december 13-án történtek miatti eljárások sorsa: az ellenzéki képviselők ellen a képviselőházi terem berendezésének szétverése miatt miniszteri utasításra indított eljárások néhány hét múlva a választások eredményeképpen kormányra jutott honatyákkal szemben egyszerűen abbamaradtak.

Milyen irányai voltak a szervezeti működés szabályozásának?

A modern államban a hatalom szervezetei a jogalkotás által meghatározott normák alapján végzik tevékenységüket. Az egyes részterületek kodifikációi során az ügyészségnek – mint a kormány jogi szervének – hatásköre folyamatosan bővült, s így hatásköröket kapott – az irányadó francia mintát némileg követve – a magánjog és a közigazgatási jog terén is, a közérdek érvényesítésére alapozva. A legfontosabb feladatot természetesen mindig is a büntetőeljárás jelentette, amely terén a bűnvádi perrendtartásról szóló 1896. évi XXXIII. tc. az ügyészt tette meg a nyomozás irányítójává, a vádemeléssel záruló szak urává. Viszont a jogalkotásban is részt vevő politikai élet szereplői megosztottak voltak – a szakma által jónak ítélt – közvetlen nyomozati jogkör kérdésében. Mint a képviselőházban ekkoriban elhangzott, „nem lehet a kormányhatalomnak alárendelt és exponensét képező közegekre, a kir. ügyészségre oly hatalmat bízni, mely a polgároknak minden legszentebb java, becsülete, szabadsága, jövője felett dönt”, ezért „hatásköréből ezen dolgokat feltétlenül ki kell venni”. A kormánypárti vélemény szintén kiemelte, hogy az ügyészséget illetően „bármennyire is történtek talán bizonyos irányban kísérletek, mégis megőrizte függetlenségét, bizonyos intézményi önállóságát”, de a nyomozás jogával felruházva ez „lerontatnék”. Ezek a kijelentések is bizonyítják annak a hallatlan fontosságát, milyen feladatokat fogalmaz meg a jogalkotó.

A XX. század viharai milyen hatást gyakoroltak a királyi ügyészségre?

A rendkívüli idők rendkívüli szabályokat hoztak. Mindkét világháború idején a kormány kivételes hatalma, a jogszolgáltatást gyorsító egyszerűsített szabályok megjelenése, a rögtönbíráskodás szaporította az ügyészség feladatait. A közrendet, közbiztonságot fenyegető bűncselekmények, a hadviselés érdekei elleni cselekmények üldözésétől (ebbe beleértették pl. a magzatelhajtást is), a sztrájkok elleni fellépéstől a sajtótermékek cenzúrázásáig új és új hatáskörök keletkeztek. Az új teendők jelezték azt a bizalmi politikai pozíciót is, melyet az ügyészség a kormányzati koncepciók realizálásában, „a létért küzdő állam nagy érdekeinek” védelmében elfoglalt. Ez persze szorosabbra fonta az irányító miniszter és az ügyészség közötti kötelékeket, erősítette az utasítási jogot, a szervezet függését. Ezért messzemenően jellemzőnek érzem a magyar büntető jogtudomány kimagasló alakjának, koronaügyésznek, Vargha Ferencnek 1907-ben az „Ügyészség és politika” című munkájában írott gondolatait, amelyeket a megjelenés évéhez képest igazolt az addig eltelt idő, másrészt az utána következő időszakokra a magyar történelem alakulása. Eszerint „ahol békés viszonyok uralkodnak, ahol a társadalmi fejlődés rendes mederben halad, ahol a politikai ellentétek egész végletekig menő szertelenségbe nem csapnak át: ott a miniszter rendelkezési joga a gyakorlatban alig érezhető, mihelyt azonban a társadalom szervezetének valamely részében a béke megbomlik, azonnal az ügyészségeket rántja elő a hatalom, s azzal akarja orvosolni a társadalom betegségét.”

Volt-e olyan szabályozás az akkori szolgálati viszonyokban, amely a mai viszonyok között is követendő lehetne?

Az ügyészség és a bíróság viszonyainak szabályozása attól eltekintve, hogy a bíró független és elmozdíthatatlan, míg az ügyész nem, gyakorlatilag ugyanaz volt. Ez a több európai országban létező magisztratúrához hasonlítja a korabeli megoldást. Ez biztosította az átjárhatóságát a két hivatás között, amely hozzájárult a szakmai ismeretek bővítéséhez, az igazságszolgáltatás munkájának teljesebb ellátásához. Kiemelendő, az állam még a legrosszabb költségvetési helyzetében is igyekezett gondoskodni a bírák és ügyészek olyan egységes javadalmazásáról, amely – mint 1920-ban a parlamentben elhangzott – biztosíthatja azt, hogy „erkölcsileg és anyagilag független és így minden befolyástól ment bírói kar” oldja meg a feladatokat. Ehhez kapcsolódik, hogy az évtizedeken át meglévő lakáspénz vagy lakás juttatásával lehetséges volt az a mobilitás, amely lehetővé tette az ország bármely területén a feladatok ellátását. Mivel azonban az ügyész nem volt köteles elfogadni az áthelyezését, helyette mint bíró (a magisztrátusi rendszer sajátosságaként) maradhatott a szolgálati helyén.

Az 1871-ben felállított szervezet a XX. század közepéig változatlan maradt. Az 1949. évi alkotmány ugyan megfogalmazta, de csak az 1953. évi 13. tvr. valósította meg – a szovjet mintára – a kormánytól független, a legfőbb ügyész által vezetett ügyészi szervezetet. Azóta is megmaradt a parlament alá való rendelése. E megoldást azért támadják, mivel a legfőbb ügyésznek hiányzik a politikai felelőssége, szakmailag viszont nincs olyan szerv, amely megkérdőjelezhetné a döntéseit. Mások szerint azért kellene az ügyészi szervezet parlamenti kapcsolódását megszüntetni, mert ezzel a megoldással a kormánynak nincs semmilyen hatása a büntető igazságszolgáltatásra és a büntető politikára. Ha viszont hatást tudna gyakorolni a vádhatóságra, lehetőség nyílna arra, hogy bizonyos prioritásokat érvényesíthessen.

Nyilvánvaló, hogy az alkotmányozó hatalommal bíró jogalkotó feladata dönteni valamely szervezet közjogi állásáról. E vonatkozásban viszont tanulni kell azoknak a megoldásoknak és működéseknek az erényeiből, illetve hibáiból, amelyek már léteztek. Jogállamban az emberi magatartásokat irányító normákat a törvényhozásnak kell megállapítania. A nemzetközi jog általános szabályainak és az alkotmánynak megfelelő törvények révén megtörténik a büntetőjog irányítása is, hiszen a büntetendő magatartások, továbbá a szankció nemének és mértékének meghatározásával a jogalkotó megszabja a jogalkalmazó szerv mozgásterét. Ha egy büntető jogrendszer a legalitás elvén nyugszik, akkor ez az irányadó, nem pedig az esetről esetre való döntések. Az ügyészi „túlhatalom” ellen pedig 1998 óta létezik a pótmagánvád intézménye, amellyel tovább lehet vinni a büntetőügyet a bíróság elé. A hagyományról még csak annyit, hogy nem véletlenül idéztem a beszélgetés során Varghát. Hozzá hasonlóan más kiváló jogtudós jogalkalmazók mint a szintén koronaügyésszé lett Finkey Ferenc és Mendelényi László okfejtései is figyelmeztetnek arra, hogy mennyire veszélyes, ha a politika beszivárog az igazságszolgáltatásba. Szerintük is a legjobb megoldás, ha az ügyészség független és kizárólag a koronaügyész – mint legfőbb ügyész – vezetése alatt áll. Ebben az esetben teljesülhet a magyar államügyészség atyjának, Kozma Sándornak 1872-ben írott hitvallása, amely szerint az ügyész az „állam igazságszolgáltatásának oly önálló közege, tényezője, mely közvetlen az államtól nyert felhatalmazása folytán, amidőn a bűnt és a bűnöst üldözőbe veszi, függetlenül, egyedül az anyagi igazság érdekében küzd”. Ő „nem peres fél, aki ellenesén minden áron diadalmaskodni akar, hanem közege azon erkölcsi hatalomnak, amely igazságot kutat és követel”.

Dr. Kiss Anna

---