A hatályon kívül helyezés gyakorlata közigperekben-I. rész

A Kúria a 2015-2016. évekre lefolytatott vizsgálat során az Alkotmánybíróság, az EUB és a saját gyakorlatának az alsóbb fokú bíróságok általi figyelembe vételét, illetve a közigazgatási bíróságok által elkövetett olyan hibákat vette górcső alá, amelyből minden bíró tanulhat.

A joggyakorlat-elemző csoport felállítása

A Kúria elnöke 2016-ban kezdeményezte joggyakorlat-elemző csoport felállítását a közigazgatási perekben a hatályon kívül helyezésekre vonatkozó bírói gyakorlat vizsgálatára.

A vizsgálati területek kijelölésekor tekintettel kellett lenni arra, hogy a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatára eljárásjogi és anyagi jogi kifogások miatt is sor kerülhet. Mivel a közigazgatási perek közel 100 ágazati területet ölelnek át, ezért a felülvizsgálati döntések is rendkívül sokrétűek, a jogerős ítéletek hatályon kívül helyezésére is számos okból kerülhet sor. A hatályon kívül helyezési okok közül a munkacsoportnak tehát ki kellett választani azokat, amelyek racionálisan levizsgálhatók.

A fenti megfontolásokra figyelemmel a joggyakorlat-elemzés alapvetően a releváns eljárási hibák feltárására koncentrált, amelyből minden bíró tanulhat. Kúria joggyakorlat jogegységesítő tevékenysége ezért az Alkotmánybíróság és az Európai Unió Bírósága döntéseit is elemezte.

A joggyakorlat-elemző munka kezdetén összeállítottak egy problématérkép amely a következő témákat foglalta megában:

A felek téves megjelölése, a beavatkozó mellőzése, a kereshetőségi joggal kapcsolatos eljárási tévedések, a kereseti kérelemmel és kiterjesztésével kapcsolatos hibák, a bírói kioktatás hibái, a bizonyítási teher téves kiosztása, a bizonyítási eljárás egyéb hibái (pl. köztudomású tények, hivatalos tudomás), a szakértői bizonyítás útvesztői, a hibás ténymegállapítás okai, az ítélet elégtelen indokolása. Anyagi jogi hibák: Az Alkotmánybíróság döntéseinek figyelmen kívül hagyása, az Európai Unió Bírósága döntéseinek figyelmen kívül hagyása, a Kúria jogegységesítő tevékenységének figyelmen kívül hagyása.

A joggyakorlat-elemző csoport tevékenységét a 2017. december 31. előtt hatályos szabályok alapul vételével végezte és 2015-2016 évekre terjedt ki a vizsgálat, ugyanakkor a korábbi években hozott Kúriai döntéseket is figyelembe vették, amikor azt vizsgálták, hogy a közigazgatási bíróságok betartották-e az ezekben foglaltakat.

A joggyakorlat-elemzés módszertanát tekintve az aktákat a Kúria határozatainak adatbázisa 2015-2016. évre vonatkozó ügyeiből választották ki a „hatályon kívül helyezi” kifejezésre történő rákereséssel, majd ebből egyedileg került meghatározásra a vizsgált ügyek száma.

Ezzel egyidejűleg a regionális kollégiumvezetőket is felkérték az „Adatlap a 2015-ös ügyek elemzéséhez” című adatlap kitöltésére.

Hatályon kívül helyezést eredményező eljárási hibák

1. A felek és a beavatkozó személye

Alapvetően abból kell kiindulni, hogy aki benyújtja a keresetlevelet az a felperes, és aki/amely szerv meghozta a felülvizsgálandó jogerős hatósági döntést, az az alperes. Ennek ellenére előfordulnak hibák a peres fél és a beavatkozó személyét érintően is.

A felperes személyével kapcsolatban legtöbbször a kiskorúság vagy gondnokság, gyámság alatt álló felperesekkel kapcsolatban fordulnak elő hibák. A meghatalmazott vagy törvényes képviselő által benyújtott keresetlevelek esetén gyakori, hogy a benyújtó képviselő nem fogalmazza meg egyértelműen, hogy a saját vagy az általa képviselt személy nevében terjeszti-e elő a kereseti kérelmet, illetve olykor a bíróság figyelmetlensége is tévedéshez vezet.

A felek személyének azért van különös jelentősége, mert lényeges, hogy valós, létező jogvitát a megfelelő személyek között kell rendeznie a bíróságnak. A felek személyének jelentősége van a perindítási jogosultság szempontjából is, ugyanis meghatározó, hogy kit kell a közigazgatási jogvitával, jogviszonnyal érintett személynek tekinteni, fontos az is, mely személyek vonatkozásában áll be a hatósági döntés alaki és anyagi jogereje, kit illet a perbeli rendelkezési jog, illetve kinek kell a kereshetőségi jogát vizsgálni, végül, pedig az is lényegi kérdés, hogy a bíróság ítéletének kötőereje kire terjed ki.

Ha a kiskorú felperes nevében a törvényes képviselője terjeszti elő a keresetlevelet, és ezért a bíróság őt tekinti a felperesnek, akkor ugyan megindul egy közigazgatási per, de nem megfelelő eljárási szabályok alkalmazására kerül sor. Az 1952. évi Pp. (régi Pp.) 336/A.§ (1) bekezdés b) pontja ugyanis előírja kiskorú ügyében a hivatalból való bizonyítás kötelezettségét, amely utóbbi szabály mellőzése vezethet a szülővel lefolytatott eljárásban egy, a felperes terhére róható bizonyítatlanságból eredő pervesztességhez is. A régi Pp. 333.§-a kiskorú ügyében soronkívüliséget rendel el, mely elmarad, ha helytelenül nem a kiskorú, hanem a képviselője lesz a felperes.

A közigazgatási perben kiemelt jelentősége van a kereshetőségi jognak, mert az érdekeltségi szint befolyásolja a bírósági felülvizsgálat terjedelmét, mélységét. Ha a bíróság nem a tényleges felperes jogi helyzetét, jogi érintettségét vizsgálja meg, hanem a helyette és nevében eljáró más személyét, akkor nagy valószínűséggel rossz eredményre jut. A közvetlen jogi érdekeltség hiánya pedig a kereset elutasításához vezet, amely a megfosztja az érdekelt személyt a jogorvoslathoz való jogától.

A közigazgatási perben általában a laikus felek nem tudják jelezni, hogy a bíróság tévesen jelölte meg a személyüket, akik ezeket a körülményeket nem tekintik relevánsnak, különösen ha azt érzékelik, hogy a bíróság „foglalkozik az üggyel”.

A Kúria által vizsgált egyik ügyben a jogi képviselővel eljáró édesapa nyújtotta be saját nevében a keresetet a kiskorú gyermekére vonatkozó idegenrendészeti határozattal szemben, ennek ellenére az eljáró bíró a kiskorút tekintette felperesnek, és minden perelőkészítő intézkedést erre figyelemmel foganatosított, ugyanis nem vette figyelembe, hogy az idegenrendészeti ügyben, családegyesítési kérelem esetén nemcsak a kiskorú, hanem a szülője is érdekelt, ügyfél.

Egy másik esetben az örökbe fogadhatóság kimondására váró kiskorú nevében kérte a gyámja a gyámi kérelmet megtagadó közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát. A keresetlevél alapján egyértelmű volt, hogy az a kiskorút jelölte felperesként és a gyám csak az ő képviseletében járt el. Ennek ellenére a bíróság a gyámot tekintette felperesnek és érdemben elbírálta az ügyet. A Kúriától az alperesi hatóság kért felülvizsgálatot a felperes személyének rossz megjelölése miatt, de a Kúria a gyermek mindenekfelett álló érdekét szem előtt tartva nem változtatott az ítéleten.

A kisajátítási perekben előfordulhat, hogy „elveszik” az egyik peres fél. A Kstv. 32.§ (1) bekezdés a) pontja alapján a pert a kisajátítást kérő ellen is meg kell indítani, azaz a kisajátítást kérőből e törvényi rendelkezés folytán alperes, még pedig II. rendű alperes lesz. Ha a bíróság úgy dönt, hogy a tulajdonos és a kisajátítást kérő által indított közigazgatási pereket összefüggésük és pergazdaságossági okból egyesíti, rendezni kell a perbeli pozíciókat. Ebben az esetben a kisajátítást kérő felperesként és alperesként is eljár és súlyos jogsértés, ha a bíró az alperesi pozícióból a kisajátítást kérőt kihagyja, mert a tulajdonosok által indított perben neki alperesként kell részt vennie a törvény idézett rendelkezése folytán, de az sem engedhető meg, hogy a felperesi pozíciót „elhagyja”, mert a saját jogon történő igényérvényesítéstől a perek egyesítése nem foszthatja meg.

Az alperes személyének meghatározása időnként komoly fejtörést okoz. A felülvizsgálni kért határozat sokszor nem tartalmazza egyértelműen a hatáskörrel rendelkező szerv, vagy személy megnevezését (hatáskör címzettje), így nehezen azonosítható be, hogy pontosan ki hozta a döntést. Gyakori az is, hogy a döntés meghozatalát követően, de még a per megkezdését megelőzően vagy akár a per folyamata alatt megváltozik a hatáskör gyakorlójának személye. Problémát okozott a közigazgatási rendszer átalakítása is, mivel sok esetben sikertelenül próbálkozott a bíróság kideríteni az új, hatáskörrel rendelkező hatóság személyét, azt sokszor maguk az érintettek sem tudták (pl. minisztériumok megszűnése, környezetvédelmi hatósági rendszer átalakítása).

A nem megfelelő alperessel szemben való eljárás legalapvetőbb gondja, hogy olyan közigazgatási szerv vesz részt az eljárásban, akinek semmi köze sincs az ügyhöz, a bírói ítélet kötőereje azonban csak a perben eljárt alperessel szemben állhat fenn.

A joggyakorlat-elemző csoport kiemelt problémaként kezelte a minisztériumi és miniszteri határkörök keveredését. A probléma lényege, hogy akár a minisztérium, akár a miniszter a hatáskörrel rendelkező hatóság, a minisztériumon belül ugyanaz a szervezeti egység folytathatja le az eljárást, végzi el a kiadmányozást, és látja el a hatóság képviseletét a perben. A Kúria által vizsgált egyik ügyben a felperes pontosan megjelölte, hogy ő az adott pert a miniszterrel szemben indítja meg, de bírói hiba folytán a minisztériumból „lett” alperes. Ugyanilyen hiba fordult elő rendőri intézkedés elleni panasz ügyekben, ahol a rendőr-főkapitány helyett a rendőr-főkapitányság volt az alperes.

A joggyakorlat-elemző csoport röviden megvilágította a hatáskör lényegét, amely szerint csak törvény engedheti meg a hatáskör delegálását más hatóságra. Minden más esetben a hatáskör tiltott delegálása valósul meg. A hatáskör hiányában hozott döntés semmis, amely joghatás kiváltására alkalmatlan. Emiatt nem lényegtelen, hogy ki jogosult a döntéshozatalra, kinek kell a közigazgatási perben alperesként eljárnia.

A beavatkozó speciális jogi helyzete

A közigazgatási perekben a polgári perektől eltérő többletérdekeltséggel rendelkezik a beavatkozó, amelyet a Kp. hatályba lépésével a jogalkotó rendezett. A régi Pp. alapján a bíróság feladata a beavatkozó perről szóló tájékoztatása. A tájékoztatás hiánya, a beavatkozás biztosításának elmaradása komoly érdeksérelmet okoz, mert a beavatkozó releváns érdekei meg sem jelennek a perben, így a bíróság a döntés szempontjából jelentős tények értékelését mellőzheti.

A Kúria felhívta a figyelmet, hogy a a közigazgatási perekben, ha a hatósági eljárásban szakhatóság vett részt, akkor a szakhatóságot az alperes a régi Pp. 332.§ (6) bekezdése alapján perbe hívja és a szakhatóság a továbbiakban beavatkozóként jár el. Amennyiben a szakkérdés lesz a vita tárgya, alapvetően nem a „főhatóság”, hanem a szakhatóság a legalkalmasabb arra, hogy szakmai álláspontját képviselje. Ha a szakhatóság perbeli részvétele elmarad, az alperes kellő ismeret hiányában, egyedül küzd a más hatóság kötelező véleményén nyugvó határozatáért.

A régi Pp. 3.§ (1) bekezdésében foglalt, vitában érdekelt fél a perbeli jogviszony alanya, akinek a törvény által biztosított joga veszélyeztetve van vagy sérelmet szenvedett. Ő,  mint anyagi jogi jogosult, általában saját jogán indít keresetet jogainak megvédése érdekében. A materiális felperes rendszerint egybeesik a pert kezdeményező processzuális felperessel. A kereshetőségi jog arra ad választ, hogy a keresettel fellépő felperes jogosult-e a perbeli igény érvényesítésére, ez a perképesség fogalmain kívül eső, alapvetően anyagi jogi kérdés, amely a fél és a per tárgya közötti anyagi jogi kapcsolatra.

A kereshetőségi jog, azért lényeges, mert, ha a bíróság ezt tévesen ítéli meg, akkor vagy jogvitában közvetlenül érdekelt felet zár el a bírói jogorvoslat lehetőségétől, vagy olyan személynek enged beleszólási lehetőséget egy közigazgatási jogviszony alakulásába, akinek ahhoz nincs valós köze, akinek jogi helyzetére az adott hatósági döntés lényegi hatással nincs. Mindkét eset a bírói döntés hatályon kívül helyezéséhez vezet.

A Kúria kiemelte, hogy ha a felperes felhívásra nem tárja fel az egyedi ügyhöz fűződő kapcsolatát, vagy a bemutatott jogi helyzete, érdeke olyan jellegű, hogy a határozat rendelkezései és jogi érdekeinek alakulása között közvetlen kapcsolat nem mutatható ki, akkor a keresetet ítélettel kell elutasítani. A kereshetőségi jogot minden eljárásban vizsgálni kell, még akkor is, ha többször megismételt hatósági és bírósági eljárás volt folyamatban, de korábban sohasem merült fel ennek a vitatása. Az érintettséget mindig igazolni kell, ugyanis ha korábban nem vizsgálta a bíróság az nem ítélt dolog.

A joggyakorlat-elemző csoport kitért a közösségi, csoport érdekek védelmében fellépő szervezetek keresetindítási jogára is, amelyeknek szinte sohasem lehetne közvetlen érdeke egy közigazgatási ügyben, azonban az általuk ellátott közérdekű feladat sajátossága indokolhatja a kereshetőségi joguk elismerését. Ilyenek például a környezetvédelmi törvény alapján ügyfélnek minősülő környezetvédelemmel foglalkozó politikai pártok. Ezekben az ügyekben a közigazgatási bíróság feladata annak megítélése, hogy az adott környezetvédelmi üggyel milyen kapcsolatban áll az érdekvédő szervezet tevékenysége. Ha a közvetlen kapcsolat kimutatható, akkor az érdekvédelmi szervezet által előterjesztett kereset érdemben vizsgálható.

A földforgalmi törvény lehetővé teszi, hogy a földbizottságok helyett eljáró Nemzeti Agrárkamara az állásfoglalása elleni kifogás nyomán meghozott képviselő-testületi, közgyűlési határozattal szemben bírósági felülvizsgálatot kérhet.

(kuria-birosag.hu)

Kapcsolódó cikkek:


Út az alakuló ülésig
2019. október 18.

Út az alakuló ülésig

Az önkormányzati választások befejeztével kialakultak az új képviselő-testületek, kiderültek az új polgármesterek. Cikkünkben most az eredmény megállapítása és az új testületalakuló ülése közti időszakot mutatjuk be részletesebben.

Az igazságszolgáltatás függetlensége
2019. október 16.

Az igazságszolgáltatás függetlensége

Az Igazságügyi Tanácsok Európai Hálózata (ENCJ) 2019-ben harmadik alkalommal készített nemzetközi felmérést a bírói függetlenségről az európai bírák és ügyvédek körében, amelyben elsősorban az elmúlt két év változásaira fókuszált. Az Országos Bírói Tanács korábban nem vett részt a felmérésben, azonban most először magyar bírák is kitölthették a kérdőívet.

III. Wolters Kluwer Versenyjogi Konferencia – Ahol mindenki győztes
2019. október 15.

Idén november 19-én a Wolters Kluwer Hungary Kft. a Magyar Versenyjogi Egyesülettel közösen immáron harmadik alkalommal rendezi meg versenyjogi tematikájú tanácskozását. A Hilton Budapest City Hotelbe ebben az évben is sok szeretettel várjuk a vállalati jogtanácsosokat, ügyvédeket, illetve a jogterülettel munkájuk során egyéb úton kapcsolatba kerülő szakembereket.

Kedvezményes lakásáfa és az ügyvédi letét
2019. október 14.

Kedvezményes lakásáfa és az ügyvédi letét

Amennyiben a lakóingatlan építéséhez kapcsolódó előlegfizetés és annak kézhezvétele 2020. január 1-jét követően történik, arra még a kedvezményes 5%-os áfakulcsot kell alkalmazni, kivéve akkor, ha az előleget ügyvédi letétbe helyezik.