Jogszabályfigyelő 2024 – 44. hét
Alábbi cikkünkben a 2024/107–108. számú Magyar Közlönyben megjelent szakmai újdonságok és az Országgyűlés honlapján közzétett közlemények közül válogattunk.
A hatályon kívül helyezés gyakorlata közigperekben-I. rész
Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.
A Kúria a 2015-2016. évekre lefolytatott vizsgálat során az Alkotmánybíróság, az EUB és a saját gyakorlatának az alsóbb fokú bíróságok általi figyelembe vételét, illetve a közigazgatási bíróságok által elkövetett olyan hibákat vette górcső alá, amelyből minden bíró tanulhat.
A joggyakorlat-elemző csoport felállítása
A Kúria elnöke 2016-ban kezdeményezte joggyakorlat-elemző csoport felállítását a közigazgatási perekben a hatályon kívül helyezésekre vonatkozó bírói gyakorlat vizsgálatára.
A vizsgálati területek kijelölésekor tekintettel kellett lenni arra, hogy a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatára eljárásjogi és anyagi jogi kifogások miatt is sor kerülhet. Mivel a közigazgatási perek közel 100 ágazati területet ölelnek át, ezért a felülvizsgálati döntések is rendkívül sokrétűek, a jogerős ítéletek hatályon kívül helyezésére is számos okból kerülhet sor. A hatályon kívül helyezési okok közül a munkacsoportnak tehát ki kellett választani azokat, amelyek racionálisan levizsgálhatók.
A fenti megfontolásokra figyelemmel a joggyakorlat-elemzés alapvetően a releváns eljárási hibák feltárására koncentrált, amelyből minden bíró tanulhat. Kúria joggyakorlat jogegységesítő tevékenysége ezért az Alkotmánybíróság és az Európai Unió Bírósága döntéseit is elemezte.
A joggyakorlat-elemző munka kezdetén összeállítottak egy problématérkép amely a következő témákat foglalta megában:
A felek téves megjelölése, a beavatkozó mellőzése, a kereshetőségi joggal kapcsolatos eljárási tévedések, a kereseti kérelemmel és kiterjesztésével kapcsolatos hibák, a bírói kioktatás hibái, a bizonyítási teher téves kiosztása, a bizonyítási eljárás egyéb hibái (pl. köztudomású tények, hivatalos tudomás), a szakértői bizonyítás útvesztői, a hibás ténymegállapítás okai, az ítélet elégtelen indokolása. Anyagi jogi hibák: Az Alkotmánybíróság döntéseinek figyelmen kívül hagyása, az Európai Unió Bírósága döntéseinek figyelmen kívül hagyása, a Kúria jogegységesítő tevékenységének figyelmen kívül hagyása.
A joggyakorlat-elemző csoport tevékenységét a 2017. december 31. előtt hatályos szabályok alapul vételével végezte és 2015-2016 évekre terjedt ki a vizsgálat, ugyanakkor a korábbi években hozott Kúriai döntéseket is figyelembe vették, amikor azt vizsgálták, hogy a közigazgatási bíróságok betartották-e az ezekben foglaltakat.
A joggyakorlat-elemzés módszertanát tekintve az aktákat a Kúria határozatainak adatbázisa 2015-2016. évre vonatkozó ügyeiből választották ki a „hatályon kívül helyezi” kifejezésre történő rákereséssel, majd ebből egyedileg került meghatározásra a vizsgált ügyek száma.
Ezzel egyidejűleg a regionális kollégiumvezetőket is felkérték az „Adatlap a 2015-ös ügyek elemzéséhez” című adatlap kitöltésére.
Hatályon kívül helyezést eredményező eljárási hibák
1. A felek és a beavatkozó személye
Alapvetően abból kell kiindulni, hogy aki benyújtja a keresetlevelet az a felperes, és aki/amely szerv meghozta a felülvizsgálandó jogerős hatósági döntést, az az alperes. Ennek ellenére előfordulnak hibák a peres fél és a beavatkozó személyét érintően is.
A felperes személyével kapcsolatban legtöbbször a kiskorúság vagy gondnokság, gyámság alatt álló felperesekkel kapcsolatban fordulnak elő hibák. A meghatalmazott vagy törvényes képviselő által benyújtott keresetlevelek esetén gyakori, hogy a benyújtó képviselő nem fogalmazza meg egyértelműen, hogy a saját vagy az általa képviselt személy nevében terjeszti-e elő a kereseti kérelmet, illetve olykor a bíróság figyelmetlensége is tévedéshez vezet.
A felek személyének azért van különös jelentősége, mert lényeges, hogy valós, létező jogvitát a megfelelő személyek között kell rendeznie a bíróságnak. A felek személyének jelentősége van a perindítási jogosultság szempontjából is, ugyanis meghatározó, hogy kit kell a közigazgatási jogvitával, jogviszonnyal érintett személynek tekinteni, fontos az is, mely személyek vonatkozásában áll be a hatósági döntés alaki és anyagi jogereje, kit illet a perbeli rendelkezési jog, illetve kinek kell a kereshetőségi jogát vizsgálni, végül, pedig az is lényegi kérdés, hogy a bíróság ítéletének kötőereje kire terjed ki.
Ha a kiskorú felperes nevében a törvényes képviselője terjeszti elő a keresetlevelet, és ezért a bíróság őt tekinti a felperesnek, akkor ugyan megindul egy közigazgatási per, de nem megfelelő eljárási szabályok alkalmazására kerül sor. Az 1952. évi Pp. (régi Pp.) 336/A.§ (1) bekezdés b) pontja ugyanis előírja kiskorú ügyében a hivatalból való bizonyítás kötelezettségét, amely utóbbi szabály mellőzése vezethet a szülővel lefolytatott eljárásban egy, a felperes terhére róható bizonyítatlanságból eredő pervesztességhez is. A régi Pp. 333.§-a kiskorú ügyében soronkívüliséget rendel el, mely elmarad, ha helytelenül nem a kiskorú, hanem a képviselője lesz a felperes.
A közigazgatási perben kiemelt jelentősége van a kereshetőségi jognak, mert az érdekeltségi szint befolyásolja a bírósági felülvizsgálat terjedelmét, mélységét. Ha a bíróság nem a tényleges felperes jogi helyzetét, jogi érintettségét vizsgálja meg, hanem a helyette és nevében eljáró más személyét, akkor nagy valószínűséggel rossz eredményre jut. A közvetlen jogi érdekeltség hiánya pedig a kereset elutasításához vezet, amely a megfosztja az érdekelt személyt a jogorvoslathoz való jogától.
A közigazgatási perben általában a laikus felek nem tudják jelezni, hogy a bíróság tévesen jelölte meg a személyüket, akik ezeket a körülményeket nem tekintik relevánsnak, különösen ha azt érzékelik, hogy a bíróság „foglalkozik az üggyel”.
A Kúria által vizsgált egyik ügyben a jogi képviselővel eljáró édesapa nyújtotta be saját nevében a keresetet a kiskorú gyermekére vonatkozó idegenrendészeti határozattal szemben, ennek ellenére az eljáró bíró a kiskorút tekintette felperesnek, és minden perelőkészítő intézkedést erre figyelemmel foganatosított, ugyanis nem vette figyelembe, hogy az idegenrendészeti ügyben, családegyesítési kérelem esetén nemcsak a kiskorú, hanem a szülője is érdekelt, ügyfél.
Egy másik esetben az örökbe fogadhatóság kimondására váró kiskorú nevében kérte a gyámja a gyámi kérelmet megtagadó közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát. A keresetlevél alapján egyértelmű volt, hogy az a kiskorút jelölte felperesként és a gyám csak az ő képviseletében járt el. Ennek ellenére a bíróság a gyámot tekintette felperesnek és érdemben elbírálta az ügyet. A Kúriától az alperesi hatóság kért felülvizsgálatot a felperes személyének rossz megjelölése miatt, de a Kúria a gyermek mindenekfelett álló érdekét szem előtt tartva nem változtatott az ítéleten.
A kisajátítási perekben előfordulhat, hogy „elveszik” az egyik peres fél. A Kstv. 32.§ (1) bekezdés a) pontja alapján a pert a kisajátítást kérő ellen is meg kell indítani, azaz a kisajátítást kérőből e törvényi rendelkezés folytán alperes, még pedig II. rendű alperes lesz. Ha a bíróság úgy dönt, hogy a tulajdonos és a kisajátítást kérő által indított közigazgatási pereket összefüggésük és pergazdaságossági okból egyesíti, rendezni kell a perbeli pozíciókat. Ebben az esetben a kisajátítást kérő felperesként és alperesként is eljár és súlyos jogsértés, ha a bíró az alperesi pozícióból a kisajátítást kérőt kihagyja, mert a tulajdonosok által indított perben neki alperesként kell részt vennie a törvény idézett rendelkezése folytán, de az sem engedhető meg, hogy a felperesi pozíciót „elhagyja”, mert a saját jogon történő igényérvényesítéstől a perek egyesítése nem foszthatja meg.
Az alperes személyének meghatározása időnként komoly fejtörést okoz. A felülvizsgálni kért határozat sokszor nem tartalmazza egyértelműen a hatáskörrel rendelkező szerv, vagy személy megnevezését (hatáskör címzettje), így nehezen azonosítható be, hogy pontosan ki hozta a döntést. Gyakori az is, hogy a döntés meghozatalát követően, de még a per megkezdését megelőzően vagy akár a per folyamata alatt megváltozik a hatáskör gyakorlójának személye. Problémát okozott a közigazgatási rendszer átalakítása is, mivel sok esetben sikertelenül próbálkozott a bíróság kideríteni az új, hatáskörrel rendelkező hatóság személyét, azt sokszor maguk az érintettek sem tudták (pl. minisztériumok megszűnése, környezetvédelmi hatósági rendszer átalakítása).
A nem megfelelő alperessel szemben való eljárás legalapvetőbb gondja, hogy olyan közigazgatási szerv vesz részt az eljárásban, akinek semmi köze sincs az ügyhöz, a bírói ítélet kötőereje azonban csak a perben eljárt alperessel szemben állhat fenn.
A joggyakorlat-elemző csoport kiemelt problémaként kezelte a minisztériumi és miniszteri határkörök keveredését. A probléma lényege, hogy akár a minisztérium, akár a miniszter a hatáskörrel rendelkező hatóság, a minisztériumon belül ugyanaz a szervezeti egység folytathatja le az eljárást, végzi el a kiadmányozást, és látja el a hatóság képviseletét a perben. A Kúria által vizsgált egyik ügyben a felperes pontosan megjelölte, hogy ő az adott pert a miniszterrel szemben indítja meg, de bírói hiba folytán a minisztériumból „lett” alperes. Ugyanilyen hiba fordult elő rendőri intézkedés elleni panasz ügyekben, ahol a rendőr-főkapitány helyett a rendőr-főkapitányság volt az alperes.
A joggyakorlat-elemző csoport röviden megvilágította a hatáskör lényegét, amely szerint csak törvény engedheti meg a hatáskör delegálását más hatóságra. Minden más esetben a hatáskör tiltott delegálása valósul meg. A hatáskör hiányában hozott döntés semmis, amely joghatás kiváltására alkalmatlan. Emiatt nem lényegtelen, hogy ki jogosult a döntéshozatalra, kinek kell a közigazgatási perben alperesként eljárnia.
A beavatkozó speciális jogi helyzete
A közigazgatási perekben a polgári perektől eltérő többletérdekeltséggel rendelkezik a beavatkozó, amelyet a Kp. hatályba lépésével a jogalkotó rendezett. A régi Pp. alapján a bíróság feladata a beavatkozó perről szóló tájékoztatása. A tájékoztatás hiánya, a beavatkozás biztosításának elmaradása komoly érdeksérelmet okoz, mert a beavatkozó releváns érdekei meg sem jelennek a perben, így a bíróság a döntés szempontjából jelentős tények értékelését mellőzheti.
A Kúria felhívta a figyelmet, hogy a a közigazgatási perekben, ha a hatósági eljárásban szakhatóság vett részt, akkor a szakhatóságot az alperes a régi Pp. 332.§ (6) bekezdése alapján perbe hívja és a szakhatóság a továbbiakban beavatkozóként jár el. Amennyiben a szakkérdés lesz a vita tárgya, alapvetően nem a „főhatóság”, hanem a szakhatóság a legalkalmasabb arra, hogy szakmai álláspontját képviselje. Ha a szakhatóság perbeli részvétele elmarad, az alperes kellő ismeret hiányában, egyedül küzd a más hatóság kötelező véleményén nyugvó határozatáért.
A régi Pp. 3.§ (1) bekezdésében foglalt, vitában érdekelt fél a perbeli jogviszony alanya, akinek a törvény által biztosított joga veszélyeztetve van vagy sérelmet szenvedett. Ő, mint anyagi jogi jogosult, általában saját jogán indít keresetet jogainak megvédése érdekében. A materiális felperes rendszerint egybeesik a pert kezdeményező processzuális felperessel. A kereshetőségi jog arra ad választ, hogy a keresettel fellépő felperes jogosult-e a perbeli igény érvényesítésére, ez a perképesség fogalmain kívül eső, alapvetően anyagi jogi kérdés, amely a fél és a per tárgya közötti anyagi jogi kapcsolatra.
A kereshetőségi jog, azért lényeges, mert, ha a bíróság ezt tévesen ítéli meg, akkor vagy jogvitában közvetlenül érdekelt felet zár el a bírói jogorvoslat lehetőségétől, vagy olyan személynek enged beleszólási lehetőséget egy közigazgatási jogviszony alakulásába, akinek ahhoz nincs valós köze, akinek jogi helyzetére az adott hatósági döntés lényegi hatással nincs. Mindkét eset a bírói döntés hatályon kívül helyezéséhez vezet.
A Kúria kiemelte, hogy ha a felperes felhívásra nem tárja fel az egyedi ügyhöz fűződő kapcsolatát, vagy a bemutatott jogi helyzete, érdeke olyan jellegű, hogy a határozat rendelkezései és jogi érdekeinek alakulása között közvetlen kapcsolat nem mutatható ki, akkor a keresetet ítélettel kell elutasítani. A kereshetőségi jogot minden eljárásban vizsgálni kell, még akkor is, ha többször megismételt hatósági és bírósági eljárás volt folyamatban, de korábban sohasem merült fel ennek a vitatása. Az érintettséget mindig igazolni kell, ugyanis ha korábban nem vizsgálta a bíróság az nem ítélt dolog.
A joggyakorlat-elemző csoport kitért a közösségi, csoport érdekek védelmében fellépő szervezetek keresetindítási jogára is, amelyeknek szinte sohasem lehetne közvetlen érdeke egy közigazgatási ügyben, azonban az általuk ellátott közérdekű feladat sajátossága indokolhatja a kereshetőségi joguk elismerését. Ilyenek például a környezetvédelmi törvény alapján ügyfélnek minősülő környezetvédelemmel foglalkozó politikai pártok. Ezekben az ügyekben a közigazgatási bíróság feladata annak megítélése, hogy az adott környezetvédelmi üggyel milyen kapcsolatban áll az érdekvédő szervezet tevékenysége. Ha a közvetlen kapcsolat kimutatható, akkor az érdekvédelmi szervezet által előterjesztett kereset érdemben vizsgálható.
A földforgalmi törvény lehetővé teszi, hogy a földbizottságok helyett eljáró Nemzeti Agrárkamara az állásfoglalása elleni kifogás nyomán meghozott képviselő-testületi, közgyűlési határozattal szemben bírósági felülvizsgálatot kérhet.