A közbeszerzések adatainak nyilvánossága

A közérdekű és közérdekből nyilvános adatok megismerésének korlátozása nem lehet általános –azaz nem vonatkozhat a lezárt közbeszerzési eljárás valamennyi dokumentumára, adatára.

A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatósághoz (NAIH), több konzultációs kérdés illetve beadvány érkezett a lezárt közbeszerzési eljárások adatainak megismerhetősége tárgyában.

A NAIH az Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdése és az Alkotmánybíróság a 32/1992. (V. 29.) AB határozata alapján kimondta, hogy a közhatalmi döntéshozatal és a közpénzek elköltése fölött gyakorolt társadalmi ellenőrzés csak akkor lehet sikeres és hatékony, amennyiben az állampolgárok megismerhetik a szükséges információkat.

A Kbt. és az Infotv. viszonya

A NAIH a közbeszerzési eljárás adatainak nyilvánossága kérdésében – figyelembe véve a Közbeszerzési Hatóság szakmai érveit is – a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (a továbbiakban: Kbt.)és az Infotv. nyilvánosságot biztosító rendelkezéseivel kapcsolatban a következő álláspontot alakította ki:

Az információszabadság, mint Alaptörvényben biztosított alapvető jog gyakorlásának egyik eszköze a közérdekű adat megismerése iránti igény benyújtásának lehetősége, míg a másik, proaktív formája, a bárki számára személyazonosítás nélkül, korlátozástól mentesen biztosított elektronikus közzététel kötelezettsége.

Az adatigénylés joga alanyi jogot jelent, mely szerint az adatigénylőnek joga van megismerni a közérdekű adatot.

A közbeszerzési eljárás iratbetekintést rendező szabályai és az Infotv. nyilvánosságot biztosító rendelkezései értelmezését a két alapjog összeütközése esetén kell vizsgálni, főszabály szerint azonban a közérdekű adatok megismerésével kapcsolatos alapjog-korlátozás lehetőségét minden esetben megszorítóan kell értelmezni. Önmagában az a tény, hogy a megismerni kívánt adatokat egyébként közbeszerzési eljárásban felhasználják, illetve annak során keletkeznek, nem fosztja meg azokat közérdekű adat jellegüktől.

A nyilvánosság biztosítása a Kbt.-ben

A Kbt. a közbeszerzési eljárás egyik alapelveként a nyilvánosságot jelöli meg, mely a kötelező közzétételre vonatkozó szabályokban testesül meg. A NAIH álláspontja szerint a közbeszerzési eljárásokban mind az ajánlatkérő cselekményei, mind az ajánlattevők által benyújtott iratok alapvetően közérdekű adatokat tartalmaznak, és csak kivételes jelleggel közérdekből nyilvános adatokat.

A NAIH kifejtette, hogy az Infotv. nyilvánosságot korlátozó szabályai szerint a folyamatban lévő eljárások adatai döntés megalapozását szolgáló adatok egészen addig, amíg a döntés maga, vagyis a nyertes pályázó kiválasztása meg nem történik. A NAIH álláspontja szerint a közbeszerzési eljárás lezárása a nyertes ajánlattevő kiválasztásáról szóló döntéssel és a vele való szerződéskötéssel valósul meg. Ettől kezdődően a közbeszerzési eljárás adatai már nem minősíthetőek döntést megalapozó adatoknak, azok közérdekű adatigénylés keretében –a védett adatok kivételével –megismerhetőek.

Ehhez a korlátozáshoz képest a Kbt. bizonyos adatok, dokumentumok megismerhetősége tekintetében nyilvánosság-barát módon rendelkezik akkor, amikor a közbeszerzési eljárás folyamatában is megismerhetővé, közérdekből nyilvános adatokká minősíti ezeket az adatokat, ezért ezek nyilvánosságra hozatala üzleti titokra hivatkozással nem tagadható meg.

A NAIH nem ért egyet a Közbeszerzési Hatóság azon álláspontjával, hogy azon közbeszerzési adatok, melyek nyilvánosságáról a Kbt. nem rendelkezik, adott esetben nem minősülhetnek közérdekű adatnak. A közbeszerzési eljárás, azon belül pedig a közpénzzel való gazdálkodás transzparenciáját szüntetné meg, ha kizárólag a nyertes ajánlat–illetve a Közbeszerzési Hatóság véleménye alapján még az sem –lenne megismerhető a közbeszerzési eljárás lezárását követően.

Iratbetekintés a közbeszerzési iratokba –átlátható közpénzfelhasználás

Az Ákr-hez fűzött kommentár szerint “a közérdekű adat megismeréséhez való jog főszabály szerint szélesebb körű jogosultság, mint az iratbetekintési jog.”.

A NAIH azt az álláspontot képviseli, hogy a jogorvoslati eljárások során a közbeszerzés iratanyagának megtekintése korlátozások mellett lehetséges. Azonban a hangsúlyozni kívánják, hogy az Alaptörvényben és az Infotv.-ben biztosított közérdeken alapuló, az információhoz való hozzáférés joga nem azonos az eljárás folyamatában az érintetti jogok érvényesítésére szolgáló jogorvoslati joggal.

A 13/2019. (IV. 8.) AB határozat szerint  „[32] Az információszabadság nem az érintett szervek hatékony működésének a kárára érvényesül, hanem elvileg éppen ellenkezőleg: bár a transzparencia biztosítása adott esetben idővel, munkaerőforrás igénybevételével és költséggel járhat, ugyanakkor ez valójában a demokratikus és hatékony működés egyik biztosítéka. Az ugyanis, hogy a közfeladat ellátásával kapcsolatos adatok eleve nyilvánosak vagy igény esetén hozzáférhetőek, a működés társadalmi ellenőrzésének egyik eszköze,és ezáltal a hatékony(abb) működés egyik garanciája is.

Mi a közérdek? Mitől válik közérdekűvé egy adat, egy információ? A kérdésre a választ részletesen az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: EJEB) a Magyar Helsinki Bizottság kontra Magyarország ítéletében fogalmazta meg: „A közérdek olyan kérdésekre vonatkozik, amelyek olyan mértékben érintik a nagyközönséget, hogy az jogosan érdeklődhet irántuk, megragadják a nyilvánosság figyelmét, vagy jelentős mértékben foglalkoztatják az embereket, különösen, ha a polgárok jólétét vagy a közösség életét.”

Az EJEB ítélet-indokolása alapján a közpénzekből megvalósuló projektek tipikusan egy kisebb vagy nagyobb közösség, adott esetben egy egész társadalom életét érintik, annak jólétét szolgálják –közpénzből a köz érdekében. Ezen megállapításon alapulva tehát egyértelműen levezethető a közbeszerzések, a lezárt közbeszerzési eljárások adatai iránti fokozott állampolgári érdeklődés és igény arra, hogy ne csak a nyertes ajánlat legyen megismerhető, hanem a döntés alapjául szolgáló valamennyi érvényes ajánlat azon adata, mely nem üzleti titok, így ezen adatok összessége összehasonlítási alapot ad az állampolgárok számára.

A közbeszerzési dokumentumok nyilvánossága az eljárás lezárását követően

A NAIH emlékeztetett, hogy azon közbeszerzési adatok, melyeket a közbeszerzési eljárás során a Kbt. közérdekből nyilvános adattá minősített, az eljárás lezárást követően is megtartják közérdekből nyilvános minőségüket.

A lezárt közbeszerzési eljárások adatainak megismerhetősége kapcsán főszabályként az Infotv. szerinti nyilvánosság elvének kell érvényesülnie.

A 21/2013. (VII. 19.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó információk közérdekű adatként történő alaptörvényi minősítésének célja az átláthatóság és a közélet tisztasága elvének biztosítása. „Ez az elv nem csak a közpénzek és a nemzeti vagyonra vonatkozó, hanem általában véve a közfeladatok ellátásával összefüggő adatok kezelése szempontjából is irányadó”.

A konkrét adatok, dokumentumok nyilvánosságának kérdése

A NAIH álláspontja szerint az ajánlattételi felhívás, valamint a közbeszerzési dokumentum –pályázati kiírás –bárki által megismerhető.

A közbeszerzési eljárás során benyújtott valamennyi ajánlat nyilvánossága tekintetében a Hatóság kiemeli,hogy a nyertes és a nem nyertes ajánlatok adattartalma szerint különbséget szükséges tenni: míg a nyertes ajánlat fő szabály szerint teljes egészében közérdekű (az üzleti titok kivételével), a nem nyertes ajánlatok csak annyiban, amennyiben az abban foglaltakat az ajánlatkérő a bírálat és az értékelés során, az ajánlattevők sorrendje meghatározásához figyelembe vette.

A közpénz megfelelő, a pályázati kiírás szempontjából ár-érték arányban a legoptimálisabb ajánlatot tevő gazdasági társaságnak való odaítéléséhez közérdek fűződik, mely társadalmi elvárás megkívánja, hogy valamennyi –a nem nyertes és a nyertes –ajánlattevő ajánlatának lényege megismerhető és összehasonlítható legyen.

A NAIH álláspontja szerint a nyertes ajánlat a védett adatok kivételével közérdekű adat, arra irányuló adatigénylés esetén annak teljeskörű megismerését biztosítani kell.

A hiánypótlási felhívás az egyébként érvényes ajánlattétel adatának pontosítására, módosítására, esetleges kiegészítésére irányul, ezért a hiánypótlási felhívás osztja az ajánlattétel jogi sorsát, míg a hiánypótlás az ajánlatét. Tehát sem a hiánypótlási felhívás, sem az arra adott hiánypótlás adatainak megismerhetősége nem esik korlátozás alá.

Az ajánlatkérő az Elektronikus Közbeszerzési Rendszerben (EKR) szereplő adatokat legalább az ötéves időtartam alatt köteles megőrizni. A NAIH álláspontja az EKR-ben megtalálható dokumentumok tekintetében az, hogy ezen dokumentumok és a benne szereplő adatok bárki számára megismerhetőek, nemcsak az EKR-ből, hanem a Kbt.-ben meghatározott határidőt (öt év) követően is.

Üzleti titok –a nyilvánosság korlátja

Az üzleti titok és az információszabadság kollíziójával kapcsolatban kialakított álláspontját a Hatóság a NAIH/2016/1911/V. számon kiadott ajánlásában foglalta össze. Eszerint egy, a piaci verseny keretei között működő gazdasági társaság számára az üzleti titoknak minősülő tények, információk, megoldások vagy adatok, amelyekre vállalati, gazdasági terveit,stratégiáját építi, nagy jelentőséggel bírnak, hiszen ezen információkra alapozva hozza meg döntéseit, melyek biztosítják a piacon elfoglalt helyét, így az ilyen információk nyilvánosságra kerülése a piacról való kiszorulását eredményezheti.

Az üzleti titok és az információszabadság konfliktusát feloldva az Infotv. 27. § (3) bekezdése –a közpénzekkel való gazdálkodás átláthatóságának érdekében –közérdekből nyilvános adatoknak minősíti azon „quasi” üzleti titkokat, amelyek a központi és a helyi önkormányzati költségvetés, illetve az európai uniós támogatás felhasználásával, költségvetést érintő juttatással, kedvezménnyel, az állami és önkormányzati vagyon kezelésével, birtoklásával, használatával, hasznosításával, az azzal való rendelkezéssel, annak megterhelésével, az ilyen vagyont érintő bármilyen jog megszerzésével kapcsolatosak.

Az Infotv. kimondja továbbá, hogy „a nyilvánosságra hozatal azonban nem eredményezheti az olyan adatokhoz –így különösen a védett ismerethez –való hozzáférést, amelyek megismerése az üzleti tevékenység végzése szempontjából aránytalan sérelmet okozna, feltéve hogy ez nem akadályozza meg a közérdekből nyilvános adat megismerésének lehetőségét”.

Ezt szűken kell értelmezni, amely azt eredményezi, hogy A védett ismeret (know-how) esetén a jogalkotó elismeri –mindig is elismerte azt a speciális értéket, ami az üzleti titkon belül fokozott védettséget igényel. A know-how-n kívüli adatok (a hivatkozott stratégiai stb. adatok jellemzően inkább ebbe a körbe tartoznak) viszont már csak alapos vizsgálat után, fokozott érdeksérelem kockázata esetén eshetnek ez alá a kivétel alá.

A NAIH az Európai Unió Bírósága 2017. március 14-i Evonik Degussa-ítéletétre hivatkozva elemezte az üzleti titok időszerűségét. A közbeszerzési eljárások tárgyát képező szolgáltatások, beruházások adatai (többnyire beszerzési adatok) általában egy adott időintervallumban időszerűek, ezek az információk idővel veszíthetnek aktualitásukból. Ezért a NAIH álláspontja az, hogy az adatot kezelő közfeladatot ellátó szerv határidő kitűzésével, írásban tájékoztatja az érintett gazdálkodó szervet a közérdekű adatigénylésről, és a korábban védetté minősített információval kapcsolatban kéri írásbeli észrevételeit.

Az Alkotmánybíróság 165/2011. (XII. 20.) AB határozatában kifejtette, hogy egy adat üzleti titokká minősítésének az is elengedhetetlen feltétele, hogy „illetéktelenek általtörténő megszerzése, hasznosítása, másokkal való közlése vagy nyilvánosságra hozatala a jogosult jogos pénzügyi, gazdasági vagy piaci érdekét sértené vagy veszélyeztetné”.

A NAIH következetes gyakorlata szerint az adatkezelő felelőssége annak eldöntése, hogy egy dokumentumban, iratban, mely adatokat lehet közérdekű adatigénylés keretében kiadni és melyek megismerését szükséges korlátozni. Egyértelmű, hogy üzleti titok esetében nem a közfeladatot ellátó szerv, hanem a titokgazda feladata, érdeke annak megfelelő indokokkal való alátámasztása, hogy az adatok miért minősülnek üzleti titoknak. A NAIH javasolja a dokumentumban korlátozással érintett adatok, adatkörök pontos megjelölését. Így tehát, ha van elfogadható indokolás a megismerés korlátozására, akkor az adatkezelő megtagadhatja az adatigénylés teljesítését.

Ha a közbeszerzési eljárásban az ajánlat megadásakorazonbanaz ajánlattevő nem jelezte azt, hogy mely adatát kéri üzleti titokként kezelni, ez arra enged következtetni, hogy a megismerni kívánt adatot maga sem kezeli fokozottan védett adatként,így akkor eleve szóba sem jöhet az adat utólag üzleti titokká minősítése.

A védelmi és biztonsági célú beszerzések adatainak megismerhetősége

A védelmi és biztonsági célú beszerzésekről szóló 2016. évi XXX. törvény (Vbt.) a védelmi és biztonsági célú beszerzési eljárásokról és az azokhoz kapcsolódó jogorvoslat szabályairól rendelkezik.

A beszerzési eljárás lezárását követően a védelmi célú beszerzések adatainak nyilvánossága vonatkozásában az Infotv. általános szabályai mellett a Vbt. speciális rendelkezéseit kell alkalmazni. A Vbt. azonban nem tartalmaz olyan rendelkezéseket, melyekből arra lehetne következtetni, hogy a védelmi célú beszerzések során keletkező adatok főszabály szerint ne lennének közérdekű adatok. Mindazonáltal a Vbt.-nek több rendelkezése is lehetőséget ad az ajánlatkérő számára, hogy arra irányuló igény esetén, bizonyos adatkörök megismerhetőségét korlátozza.

Összegzés

A közérdekű adatok megismeréséhez való alkotmányos jog nem korlátozhatatlan alapjog, azonban a szabad véleménynyilvánításhoz való jog gyakorlásának egyik feltételeként és annak részeként kitüntetett alkotmányos védelemben részesül. Ez azt jelenti, hogy az információszabadságot korlátozó törvényeket is megszorítóan kell értelmezni, mert az információszabadság, a közhatalom gyakorlásának nyilvánossága, az állam és a végrehajtó hatalom tevékenységének átláthatósága, ellenőrizhetősége feltétele a bírálat jogának, a kritika szabadságának, a szabad véleménynyilvánítás szabadságjogának. A nyílt, áttetsző és ellenőrizhető közhatalmi tevékenység, általában az állami szervek és a végrehajtó hatalom nyilvánosság előtti működése a demokratizmus egyik alapköve, a jogállami államberendezkedés garanciája.

A NAIH állásfoglalásaiban többször kiemelte és jelen állásfoglalásában is hangsúlyozza, hogy az információszabadság érvényesülése tekintetében az egyes dokumentumok vonatkozásában nem az iratelv, hanem az adatelvérvényesül. Ezért a közérdekű és közérdekből nyilvános adatok megismerésének korlátozása nem lehet általános –azaz nem vonatkozhat a lezárt közbeszerzési eljárás valamennyi dokumentumára, adatára. Természetesen egy-egy dokumentumon belül lehetnek személyes adatok, minősített adatok, védett ismeretek, azonban nem lehet megtagadni egy teljes dokumentumra irányuló adatigénylés teljesítését, hanem az Infotv. 30. § (1) bekezdése alapján a másolaton a védett adatot felismerhetetlenné kell tenni. Mindezek alapján a NAIH nem látja akadályát annak, hogy a lezárt közbeszerzések adatai megismerésére irányuló közérdekű adatigénylés esetén, a meg nem ismerhető, védett adatok felismerhetetlenné tétele mellett, a közpénzekről szóló döntések átláthatóságának biztosítása érdekében, a közbeszerzési eljárást lefolytató közfeladatot ellátó szerv az igénylő rendelkezésére bocsássa a közérdekű, illetve a közérdekből nyilvános adatokat.

(naih.hu)

Kapcsolódó cikkek:


Veszélyhelyzet – további enyhítések Budapesten és a szabadtéri rendezvények vonatkozásában, az utazási szerződés szabályai
2020. május 28.

Veszélyhelyzet – további enyhítések Budapesten és a szabadtéri rendezvények vonatkozásában, az utazási szerződés szabályai

Május 29-étől Budapesten is megnyílnak az éttermek belső részei, megtarthatóvá válnak a szabadtéri rendezvények (a zenei rendezvények továbbra sem). Ha 2020. augusztus 31-ig az utazási szerződés felmondására a koronavírus miatt került sor, lehetőség nyílik a befizetett előleg vagy teljes díj visszatérítése helyett utalvány kiállítására.

Kamerafelvételek másolatának kiadása
2020. május 27.

Kamerafelvételek másolatának kiadása

A NAIH állásfoglalásában úgy nyilatkozott, hogy az adatkezelők kötelesek a kamerafelvételek másolatát az érintett kérésére kiadni, azonban az nem sértheti más érintettek jogait és szabadságait.