„A közbeszerzést nem lehet csak jogászként művelni.” – Interjú Dr. Barabás Gergellyel

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Milyen szakemberek szükségesek egy jó közbeszerzés lefolytatásához? Szükséges-e a jelenleg hatályos Kbt. módosítása, és milyen a vatikáni „Kbt.”? Dr. Barabás Gergelyt kérdeztük.

Dr. Barabás Gergellyel (kamarai jogtanácsos, megbízott egyetemi oktató az ELTE ÁJK-n, valamint okleveles jogi szakfordító), a Közbeszerzési Jog online szakfolyóirat szerkesztőbizottsági tagjával, szerzőjével beszélgettünk a folyóiratról, külföldi és hazai közbeszerzési kérdésekről.

A Közbeszerzési Jog online folyóirat megjelenésének idén év elején volt a kétéves évfordulója, nemrég jelent meg az idei évfolyam harmadik száma. Ön mint a lap szerkesztőbizottsági tagja, a Jogesetelemzés, Döntvény rovatok vezetője, hogyan értékeli az eddigi lapszámokat, teljesült-e az eredeti elképzelés a folyóirat kapcsán?

A folyóiratnak sok célja volt. Egyáltalán maga az, hogy legyen egy olyan közbeszerzési, tematikus, rendszeres periodika, ami a közbeszerzési jog aktuális kérdéseit tárgyalja. Célunk volt az is, hogy legyen benne kritika, átfogó szisztematikus tudásátadás, és olyan érdekesség is, ami nem feltétlenül rövid távon segíti a gyakorló jogászokat. Aki a közbeszerzést komplexen látja, az tudja, hogy hosszú távon és a jövőre tekintettel fontos megismerni az újdonságokat is. A jogesetelemzés Magyarországon alapvetően új műfaj, 10 éve a JeMa (Jogesetek Magyarázata folyóirat – a szerk.) megjelenésével vált itthon fontos témává az, hogy hogyan kell jogeseteket feldolgozni. Közbeszerzési jogot nem könnyű elemezni, mivel minden tényállási elem fontos, de a szerzőink jól eltalálták az arányokat. A másik, amit a döntvényelemzési rovattal el akartunk érni, és sikerült is, hogy ne csak szűken vett közbeszerzési jogi témákról legyen szó benne, hanem megmutassunk minden más területet, ami a közbeszerzési joghoz kapcsolódik: például versenyjogot, adatvédelmet, alkotmányjogot.

A szakcikkek és kommentárok írása mellett jogtanácsosként dolgozik, szakfordító az Európai Unió Bíróságán, de volt bíró, ügyvéd is, illetve jelenleg is oktató az ELTE ÁJK Közigazgatási Tanszékén. Honnan jött a közbeszerzési jog iránti érdeklődése?

Francia kormányösztöndíjjal tanulhattam egy évig Franciaországban, ahol a közbeszerzési jognak nem évtizedes, hanem évszázados hagyományai vannak. Ott volt egy kiváló francia egyetemi tanárom, egy ügyvéd, M. Linditch, akinek volt gyakorlati közbeszerzési jogi tapasztalata – ne felejtsük el, hogy 2007-2008-ról beszélünk, amikor Magyarországon még csak szűk másfél évtizede volt közbeszerzési jog. Ő hihetetlen gyakorlatias módon tudta bemutatni ezt a területet, meghaladva azt a szemléletet, ami a mai napig a magyar jogi gondolkodásban él, hogy ez csak egy technikai jogág, és semmi másról nem szól, mint határidőkről, eljárási szabályokról, iratokról. Ő megmutatta, hogy ez nem így van, és hogy piaci szempontból és a gyakorlatban mennyire máshogy néz ki a közbeszerzés. Bíróként tárgyaltam közbeszerzési ügyeket, ügyvédként a peres oldalt és a lebonyolítási oldalt is láttam, lényegében minden aspektusát megismertem így. Persze sokan nem értik, és „furcsán” néznek rám, hogy hogyan lehet szeretni a közbeszerzési jogot? Olyan ez, amikor megkérdezik, hogy miért tanul valaki franciául (nevet) – de szerintem ez egy nagyon izgalmas és sajnos elhanyagolt területe a jognak.

Említette, hogy bíróként közbeszerzési jogi ügyei is voltak. Van-e általánosan elmondható nehézség a közbeszerzési ügyek tárgyalásával kapcsolatban?

A nehézség abból adódhat, ha valaki úgy áll hozzá, hogy ez csak technikai normák összessége. Ebben az esetben ez egy végtelenül unalmas, több száz oldalnyi iratanyaggal történő munkát jelent. De ha abból a szempontból nézzük, hogy az adott piacot megmozgatjuk azzal az ítélettel: kiveszünk két szereplőt, vagy éppen beleteszünk egy másikat, és ezzel alakítjuk a helyzetet, akkor nagyon izgalmassá válik. Az egyik legfontosabb kritika a közbeszerzési jogi ítélkezéssel szemben, hogy nagyon „közigazgatási”, ami alatt azt kell érteni, hogy a gazdasági szereplők igényeire nincs igazán tekintettel, a másik pedig az, hogy nagyon procedurális szemléletű. Ez pedig azt jelenti, hogy elsősorban az eljárásjogra fókuszál, és hiányzik belőle a piaci-közgazdaságtani vonal. Amikor az említett ösztöndíjjal külföldön voltam, akkor pont ez volt az egyik, minden órán elhangzó tanács, hogy a közbeszerzést nem lehet csak jogászként művelni, hanem lényegében egy jó közbeszerzésnél ott van egy jogász, egy közgazdász, egy beszerző, a piacot jól ismerő technikai-műszaki feltételeket értő személy, és ez tud igazán jó közbeszerzést eredményezni. Mivel ez nem színtisztán jog, ha bíróként ezt valaki nem látja más szemszögből, akár egyetemi-elméleti oldalról, akár lebonyolítói oldalról, akkor nehéz lesz az ítélkezés. Visszatérve az első kérdéshez, ezért is szeretnénk több szempontból bemutatni a közbeszerzési jogot, mert nem lehet más – így például versenyjogi, adatvédelmi stb. megközelítés nélkül jó döntést hozni. Ez az igazi nehézség, hiszen a bíró jogász, de nemcsak annak kell lenni.

A közigazgatási perrendtartás és az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény kommentárjai mellett a hatályos Kbt.-hez tartozó kommentár írásában is részt vett. Hogyan látja, a bő öt éve megalkotott – azóta többször módosított – törvény kielégítően tudja szabályozni a viszonyokat, vagy itt lenne az ideje az újrakodifikálásnak?

Nekem minden jogágban, és így a közbeszerzési jogban is az a véleményem, hogy nincs szükség ilyen mértékű beavatkozásra, kivéve, ha teljesen alkalmazhatatlan a törvény, de ilyen azért nem szokott előfordulni. Magyarországon volt az 1995-ös, a 2003-as, a 2011-es és most van a 2015-ös törvény és ez a szám nem is kirívó, mert Franciaországban az V. Köztársaság fennállása óta a hetedik közbeszerzési törvénynél tartanak, Olaszországban pedig nem túl átlátható a közbeszerzési jogi rendszer (nevet) – tehát igazából nem az a jó, ha állandóan hozzányúlnak. Még ha az is az érzése a közbeszerzőnek, hogy nem tölti be a szerepet a jogszabály, nem jó a gyakori módosítás. Csak egy példa: most a bírói gyakorlat, illetve az a kevés alkotmánybírósági gyakorlat, ami van, azzal foglalkozik, hogy egy átmeneti rendelkezést hogyan kell értelmezni a Kbt.-ben – tehát az ügy érdeméről még nem is beszéltünk. Hagyni kell, hogy a gyakorlat kiforrja magát, persze ehhez az is kell, hogy perre vigyék az ügyeket. Tapasztalatból mondom, hogy nem jó sem a bírónak, sem a felperesnek, alperesnek, sem a beszerzőnek, ha nem tudja megmondani egy ügyvéd az ügyfelének, hogy mi a bírói gyakorlat. Egy osztrák ügyfél jegyezte meg egyszer, hogy a magyar jogászok egy jogkérdésre gyakran mondják azt feleletül, hogy „állítólag”, ha neki volt egy jogi kérdése. Ez a jogi kiszámíthatatlanság egyik megnyilvánulása, és pont emiatt nem szabad sokat módosítani. Nyilván van, amit lehetne pontosítani – például, hogy mit jelentenek a szociális szempontok, abba mi fér bele és mi nem, de ezt majd a gyakorlat fogja megmondani. Azt is figyelembe kell venni ezeken túl, hogy a jelenleg hatályos Kbt.-nek is van egy átmeneti ideje: attól, hogy 2015-ös a Kbt., a Kúria előtt például eddig még csak öt szerződésmódosítási ügy volt, és mindegyik 2019-2020-as, tehát nemrégi.

Mi alapján szokta kiválasztani, hogy melyik döntés kerül be a folyóiratba?

Nincsen annyira sok döntés, de nem is ez az oka, hogy mindegyik eset szerepel a Döntvény rovatban, hanem itt alapvető koncepció volt az, hogy mutassunk be mindent. Ez már kicsit megelőlegezte a nemrég bevezetett korlátozott precedensrendszert, mert nekünk – de mondhatom, hogy már a kommentárok összeállításánál is – az volt a kiindulópontunk, hogy nemcsak az befolyásolja a bírói, és egyáltalán a jogi gyakorlatot, amit a Kúria elvi döntésként közzétesz, vagy különböző újságokban megjelenik szerkesztett döntésként, hanem minden. Egy végzés is fontos lehet, hiszen arra is hivatkozni fognak egy perben, még akkor is, ha a Kúriának az az álláspontja, hogy az nem köt senkit. A gyakorlat azonban mindig megfogható pontokat keres, és akkor is hivatkozni fogja, ha tudja annak gyenge kötőerejét. Pont emiatt én mindig annak a pártján voltam, hogy mindent nyilvánossá kell tenni, minden döntést, és a gyakorlat majd eldönti, hogy az hivatkozható vagy nem, el akarnak-e térni tőle, jogegységi eljárásra van-e szükség, gyakorlatilag kivitelezhetetlen stb. Ez persze idő, de még mindig jobb, mintha kiválasztunk pár, általunk fontosnak ítélt döntést, ami egyrészt nem feltétlen fontos másnak is, másrészt nem biztos, hogy ugyanúgy egyetértenek velünk abban, hogy az jó vagy nem jó. Nekünk az a feladatunk, hogy mindezeket egy helyen szisztematizáljuk, hogy pl. 2020-ban ez és ez volt a gyakorlat. Ha kritikát, vagy mást akarunk mondani, akkor azt a Tanulmány rovatban tesszük.

„Ne lopj!”címmel jelent meg írása tavaly a szentszéki közbeszerzési kódexről a folyóiratban. Ez nagyon izgalmas, hiszen ahogy Ön is írta, „úgy érezhetjük, hogy európai kodifikátorok valami olyasmit alkottak hosszú évtizedek alatt, amit még a transzcendens világában is elismerésre méltónak és követendőnek találtak.” Milyen a vatikáni Kbt.?

Azt tegyük hozzá már az elején, hogy nem mindennapi dolog, hogy a Vatikánnak közbeszerzési, vagy beszerzési kódexe legyen. Önmagában a kódex léte is újdonság, és az is, hogy uniós jogi gyökerekre épül, azzal a fogalomkészlettel dolgozik, amivel az uniós jog, és így a magyar jog. Izgalmas, hogy egy ennyire komplex beszerzési törvénye lett egy államnak, amiről az ember nem gondolná, hogy szüksége van ilyen jellegű jogszabályra, még akkor is, ha nem jogszabálynak nevezik, és nem olyan értelemben közbeszerzés, mint ahogy mi gondolkodunk róla. Ahogy említettem, láthatóan az uniós jogot vették alapul, ami azt mutatja, hogy amit itt évtizedek alatt kidolgoztak a különböző jogrendszerek ezen a területen, és azt az uniós jog átvette irányelvi szinten, annak olyan nagy értéke van, hogy még a Vatikán is méltónak találta arra, hogy erre építse fel a saját beszerzési rendszerét. Mivel a közbeszerzési jog egyik célja a verseny biztosítása, a másik a korrupció megelőzése, ezt nehéz plasztikusabban kifejezni, mint a Bibliára való utalással a címben, mert valójában ennyire le lehet rövidíteni a közbeszerzés legfontosabb célját. Egyébként ott valamennyi intézményre kiterjed ez a kódex.

A közbeszerzés mellé nagyon gyakran odateszik a korrupció szót is. Hogyan látja, van értelme szigorítani a szabályozáson, büntetéseken?

Ebben ugyanazt tudom mondani, mint a korábbi kodifikációs kérdésre is: sosem a szabályok szigorítása a megoldás, a Kbt. teljesen alkalmas a visszaélések kiküszöbölésére. Emellett a Közbeszerzési Döntőbizottság nagy nóvuma az utóbbi években, hogy megemelkedtek a bírságok, szigorúbbak a kiszabott büntetések. Tehát a joggyakorlat fokozatos, de igen jelentős változása az, hogy ma már jóval nagyobb bírságokat szabnak ki közbeszerzési területen, mint korábban. Ez minden jogterületnek a sajátossága, hogy amint beérnek a szabályok, és nem hivatkozhat senki arra, hogy nem ismeri azokat, úgy egyre súlyosabb bírságokat szabnak ki.

A teljesítési határidő módosításának korlátaival kapcsolatos kúriai ítéletet is elemzett a folyóirat egyik idei számában. Milyen tanulságok vonhatók le a közbeszerzési szerződések módosításával kapcsolatban ez alapján?

Azért is érdekes ez – ahogy már utaltam rá –, mert egy új jogi helyzet van a gyakorlatban a korlátozott precedensrendszer bevezetésével. Itthon ez újnak számít, de egyébként visszatérve a francia jogrendszerre, a közigazgatási jog például esetjog: nélkülözi az egységes kódexeket, azok megalkotása az utóbbi évtizedek, évek eredménye. Viszont esetjogi fejlődés van, ami azt jelenti, hogy esetről esetre mindig figyelembe vette a bírói gyakorlat a korábbi bírói döntéseket, ez nem új. Visszacsatolnék arra, hogy a kommentárokat is már lényegében erre építettük fel az elmúlt évtizedben, hogy az elmondottaknak megfelelően minden ítélet számít, mert minden jogerős bírói döntés alakítja a gyakorlatot. Onnantól kezdve az már kvázi formai döntés, hogy most indokolási kötelezettséget várok el a bírótól, vagy sem, de főleg az Európai Unió Bíróságának joggyakorlata miatt a magyar bíróságok is figyelembe vették a korábbi döntéseket. Most annyi a különbség, hogy már nemcsak tekintélye, hanem jogi kötőereje is lesz ezeknek, emiatt viszont kiemelten fontos tudni, hogy egyáltalán melyek a releváns döntések. A korlátozott precedensrendszer körül még sok vita van, sok kritika is éri, nem is minden világos vele kapcsolatban. A cikk azt próbálta megmutatni, hogy ennyire lebontva kell tudni, hogy mondjuk a szerződésmódosítás területén a Kúria eddig öt ítéletet hozott (ezek egyébként egy irányba mutatóak, szigorúak, szűk keretek között engedik a módosítást, szigorúan értelmezik az előreláthatóságot), és hogy ha valaki ilyen perbe keveredik – a teljesítési határidő módosítása alapvetően eléggé elterjedt – tudja, hogy mire számítson a bíróság előtt. Azaz: érdemes-e elmenni perelni, és ha igen, akkor mire számíthat, miért fogja és miért nem fogja megbüntetni a Döntőbizottság. Ma már nem egyszerűen célszerű, hanem szükséges ismerni a Kúria releváns gyakorlatát, és hivatkozni rá a bíró előtt, a felülvizsgálati kérelemben, a keresetlevélben. A cikk megpróbálja olyan értelemben is bemutatni a jövőt, hogy nemcsak az anyagi jogi kérdés a fontos, hanem az is, hogy honnan szerezzük az adatot, és hogy annak milyen következménye lesz egy-egy perben. Tehát nem érdemes azzal érvelni, hogy egy szervezet közbejött, és emiatt húzódott el a közbeszerzés, ezért kellett a határidőt módosítani, mert a Kúria kimondta, hogy ennek semmiféle jelentősége nincs. Ez volt lényegében a cél, és erről szól a tanulmány is.

Több területéről is szó esett, Ön a közbeszerzési jog mely részterületével foglalkozik a legszívesebben?

A polgári és közigazgatási jog határterületét kedvelem a legjobban, főleg a szerződésmódosítás, szerződés érvénytelenség részét, de nagyon aktuális és fejlődő téma a közbeszerzési kártérítési jog, amit közigazgatási bíróként értelemszerűen nem tárgyalhattam. Ha arányaiban nézzük, nagyon kevés közbeszerzési per van, ennek számtalan oka van, hogy miért, és az a kevés per is inkább közigazgatási és procedurális szemléletű. Lehet, hogy ez egyébként egy hatás-kölcsönhatás eredménye, hogy ha a gazdasági szereplő azt látja, hogy nem az ügy érdemével foglalkoznak, akkor nem fog elmenni perelni, mert nem látja értelmét. Ehhez hozzájön az átalakított fórumrendszer is: a felülvizsgálati eljárás befogadási eljárássá vált, tehát nem alanyi jog, hogy el lehessen jutni a Kúriáig. Alkotmánybírósági esetjogunk pedig gyakorlatilag nincsen – nemrég végeztem egy kis magánkutatást, hogy 1990 óta a napjainkig – azaz három évtized év alatt – fél száznál kevesebb alkotmánybírósági döntés szól a közbeszerzési jogról, és ezek közül is nagyon sok a végzés, tehát érdemben nem is foglalkoztak a közbeszerzési jogkérdéssel. Ami azt is jelenti, hogy nincs érdemi alkotmánybíráskodás közbeszerzési jogi területen, éppen ezért a bírói gyakorlatnak egyelőre nincs igazán orientáló jellege.

A Közbeszerzési Jog online szakfolyóirat itt rendelhető meg.

---