A közérdekű adatok megismerése alkotmányos alapjog

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az Alkotmánybíróság a rendszerváltás és az Alaptörvény hatálybalépése óta részletesen értelmezte és kiegészítette a közérdekű adatok nyilvánosságára vonatkozó alapjogi szabályozást.

Az 1949. évi alkotmány 1989-es revíziójával bekerült a törzsszövegbe is a közérdekű adatok megismeréséhez való jog.

A rendszerváltást követően az Alkotmánybíróság szinte azonnal elkezdett foglalkozni a közérdekű adatok megismeréséhez való jog kérdésével.

A 34/1994. (VI. 24.) AB határozat rögzítette, hogy a közérdekű adatok megismerése az információs alapjogok körébe tartozik, ezek közül is „az informáltsághoz való jogot, az információk megszerzésének szabadságát és állami elismerését, továbbá biztosítását jelenti.”

Az Alkotmánybíróság fenti döntésében a közérdekű adatok megismerését a véleménynyilvánítás szabadságával is összekapcsolta, annak kvázi előfeltételeként értelmezte.

A 32/1992. (V. 29.) AB határozatban az Alkotmánybíróság úgy foglalt állást, hogy „a közérdekű információkhoz való szabad  hozzáférés  lehetővé  teszi  a  választott  népképviseleti  testületek,  a  végrehajtó hatalom, a közigazgatás jogszerűségének és hatékonyságának ellenőrzését, serkenti azok demokratikus működését. A közügyek bonyolultsága miatt a közhatalmi döntésalkotásra, az ügyek intézésre gyakorolt állampolgári ellenőrzés és befolyás csak akkor lehet hatékony, ha az illetékes szervek felfedik a szükséges információkat”.

Az Alkotmánybíróság a 21/2013. (VII. 19.) AB határozatában kinyilvánította, hogy a közérdekű adatok kiadásával kapcsolatos jogfejlődést és gyakorlatot az Alaptörvény hatálybalépését követően is irányadónak tekinti.

Az Alkotmánybíróság hivatkozott az Alaptörvény 39. Cikkének (2) bekezdésére is, amely a közérdekű adatokat a közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó adatokkal összefüggésben értelmezi, amelynek célja az átláthatóság és a közélet tisztasága elvének biztosítása.

Ez az elv a Nemzeti hitvallás alapján minden közfeladat ellátásával összefüggő adat kezelése szempontjából is irányadó.

Az Alaptörvény VI. Cikke rögzíti, hogy mindenkinek joga van a személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez. Ezt a jelenleg is hatályos az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvényben (a továbbiakban: Infotv.) garantálja a jogalkotó.

Az alaptörvénysértő bírói döntésekkel szemben igénybe vehető alkotmányjogi panasz intézménye azt garantálja, hogy a bíróságok a jogszabályokat az Alaptörvénnyel összhangban értelmezzék, ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszok vizsgálata során nem a bírói döntés közérdekű adatokra vonatkozó érdemi részét vizsgálja, hanem „a nyilvánosság-korlátozással  szemben fennálló alkotmányossági szempontok érvényesítését követeli meg az Alaptörvény által megállapított mérce alapján.”

A közérdekű adat fogalmával kapcsolatban az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy azt az Alaptörvény nem határozza meg teljes körűen, mivel csak a fent már említett 39. Cikk (2) bekezdésében foglalt adatokat minősíti deklaratívan közérdekű adatnak, amely ugyanakkor nem jelenti azt, hogy csak ezek az adatok tekinthetők közérdekű adatoknak.

Ezt egyértelművé tette az Alkotmánybíróság 21/2013. (VII. 19.) AB határozatának indokolása is, amely kimondta, hogy „közérdekű adatok köre nem korlátozódik az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdése szerinti adatokra. Közérdekű adatnak minősül alapvetően az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint egyéb közfeladatot ellátó szervek és személyek kezelésében lévő, tevékenységére vonatkozó vagy közfeladatának ellátásával összefüggésben keletkezett információ és ismeret.”

Az Alkotmánybíróság a 3077/2017. (IV. 28.) AB határozatban kifejtette, hogy amennyiben a jogalkalmazó jogértelmezésével az Infotv. szerinti közérdekű, illetve közérdekből nyilvános adatok körét leszűkíti, ezzel megsérti az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdését.

A személyes adatok és a közérdekű adatok közötti összefüggést az Alkotmánybíróság 3254/2018. (VII. 17.) AB határozatban értelmezte, amikor megállapította, hogy az érintett hozzájárulása nélkül vagy az adatnyilvánosságot elrendelő jogszabály hiányában nem lehet teljesíteni a személyes adatokra vonatkozó közérdekű adatigénylést.

Az Infotv. 26. §-a maga is rendelkezik közérdekből nyilvános személyes adatokról. Ilyennek minősíti a közfeladatot ellátó szerv feladat-és hatáskörében eljáró személy nevét, feladatkörét, munkakörét, vezetői megbízását, a közfeladat ellátásával összefüggő egyéb személyes adatát, valamint azon személyes adatait, amelyek megismerhetőségét törvény előírja.

A fenti AB határozatban az Alkotmánybíróság rögzítette, hogy az Infotv. ezen rendelkezései  a külföldi  állam képviseletében fellépő szervek vagy személyek személyes adataira is kiterjednek.

Az információszabadság alanyi oldalát vizsgálva az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy jogosult bárki lehet, kötelezett pedig az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint egyéb közfeladatot ellátó szervek és személyek, akiknek proaktív módon kell elősegíteniük az adatok nyilvánosságát, de kérelemre azokat minden esetben ki kell adni. Az Alaptörvény közpénzekre vonatkozó rendelkezéseivel kapcsolatban azonban úgy foglalt állást, hogy ezzel összefüggésben bármely közpénzt kezelő, abban részesülő szervezetnek teljesítenie kell a nyilvánosságra vonatkozó követelményeket, akkor is, ha nem lát el közfeladatot.

A közérdekű adatok megismeréséhez való jog korlátozhatóságát tekintve az Alkotmánybíróság szerint nem tekinthető abszolútnak, azaz más alapjogok biztosítása érdekében a szükségesség és arányosság figyelembe vételével korlátozható.

Az Alkotmánybíróság a közérdekű adatok kiadásának korlátozását lehetővé tevő törvényeket megszorítóan értelmezi. A 12/2004. (IV. 7.) AB határozat rögzítette is, hogy „a közérdekű adatok nyilvánossága a főszabály; ehhez képest a közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozását kivételnek kell tekinteni.” Az alkotmánybírósági gyakorlat szerint „az olyan szabályok, amelyek diszkrecionális jogkört adnak az adatkezelő szervnek a közérdekű adatokhoz való hozzáférés megtagadására, önmagukban alapjogsértők.”

A korlátozás fennállását tekintve az Alkotmánybíróság követelményként állította, hogy „a korlátozás indokának tényleges fennállását kétségtelen módon bizonyítani kell.” Ellenkező esetben a korlátozás nem tekinthető az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerint feltétlenül szükségesnek.

A korlátozást az Infotv. 27. §-a két esetben teszi lehetővé. Az egyik esetben az adatok jellemzői alapján kizárja azok megismerhetőségét. A másik esetben pedig lehetőséget biztosít a jogalkotónak vagy az adatkezelőnek, hogy döntsön az adat nyilvánosságának korlátozásáról.

A mérlegelés körében az adatkezelőnek vagy a jogalkotónak „közérdek tesztet” kell végeznie, amelynek során azt kell megvizsgálnia, hogy „a megtagadás alapjául szolgáló közérdek nagyobb súlyú-e a közérdekű adat megismerésére irányuló igény teljesítéséhez fűződő közérdeknél.”

A minősített adatokkal összefüggően az Alkotmánybíróság a 29/2014. (IX. 30.) AB határozatában a minősített adatok védelméről szóló 2009. évi CLV. törvényre (a továbbiakban: Matv.) hivatkozott, amely szerint az adat minősítéssel csak akkor védhető, ha –többek között –az adat nyilvánosságát és az arra feljogosított személyen kívüli megismerhetőségét meghatározott ideig korlátozni szükséges, amelyről a minősítő dönt. Az AB szerint ez a szabályozás nem korlátozza a közérdekű adatok nyilvánosságát, mert „a „közérdek-tesztet” nem a minősített adat megismerése iránti igény elbírálásakor, hanem még a minősítési eljárás alatt kell elvégezni”, így a korlátozás jogszerűsége biztosított. „A Mavtv. kifogásolt rendelkezése az Alaptörvénnyel ellentétes értelmezést is megenged, mivel nem írja elő egyértelműen a minősítéshez fűződő közérdek mellett a minősítendő adat nyilvánosságához fűződő közérdek figyelembevételét”, ezért az AB a minősítő kötelességévé teszi, „hogy a minősítés felőli döntés során kellő mértékben vegye figyelembe a minősítéssel védendő érdek mellett a minősítendő adat nyilvánosságához fűződő közérdeket.”

A jogszabály a minősítés indokolását sem írja elő kötelezettségként, ezért „az Alkotmánybíróság alkotmányos követelményként megállapította, hogy a minősítő, ha a minősítés során eltér a minősítési javaslattól, az adat minősítéséről szóló döntését köteles érdemben, részletesen indokolni, amelyből különösen ki kell tűnnie a nyilvánosság korlátozását kellő mértékben alátámasztó okoknak.”

Az Alaptörvény hatálybalépését követően a 21/2013. (VII. 19.) AB határozat foglalkozott először a döntés megalapozását szolgáló adatokkal kapcsolatos nyilvánosság-korlátozásának alapjogi követelményeivel.

Az AB határozat visszautalt a 34/1994. (VI. 24.) AB határozatban rögzített alkotmánybírósági gyakorlatra, amely szerint „az aktanyilvánosság a közbülső munkaanyagokra nem, hanem csak a végeredményre vonatkozik.”

Az AB azért tartja megengedhetőnek „az automatikus nyilvánosságkorlátozást, mert ennek hiányában minden egyes döntés-előkészítéssel kapcsolatos adat titkosításáról –a munkaanyagok védelme és a döntéshozatali eljárás, illetve a szerv működésének hatékonysága érdekében –külön döntést kellene hozni, amely elviselhetetlen adminisztrációs terhet jelentene.”

A döntés-előkészítő anyagokkal kapcsolatban az AB azt a követelményt támasztotta a bíróságokkal szemben, hogy vizsgálják, hogy az adatkezelő szerv nem korlátozta-e indokolatlanul a közérdekű adatokhoz való hozzáférést arra hivatkozva, hogy az igényelt adatokat az igénylő által meg nem ismerhető adatokkal együtt kezelik, miközben az utóbbiak felismerhetetlenné tételének nem lett volna akadálya.”

A 21/2013 (VII.19.) AB határozat szerint nem tekinthető „a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog érvényesülése érdekében az Alaptörvénnyel összhangban állónak az olyan korlátozás, amely egy adatot vagy egy egész dokumentumot végérvényesen elvon a nyilvánosság elől, illetve amely egy dokumentumot annak tartalmától függetlenül, teljes egészében nyilvánosságkorlátozás alá helyez.”

A bírósági vizsgálatnak ki kell terjednie arra, hogy korlátozás alá eső adatok milyen döntés meghozatalát, milyen eljárás lefolytatását szolgálják, s valójában érdemi kapcsolatban állnak-e a közérdekű adatot kezelő szerv feladat-és hatáskörébe tartozó döntéssel, illetve, hogy az igényelt közérdekű adatok kiadása valóban befolyásolná-e az adatkezelő döntésének meghozatalát, meghiúsítaná-e a döntés hatékony végrehajtását vagy ellehetetlenítené-e az illetéktelen befolyástól mentes, független, hatékony köztisztviselői munkát.” Ezen körülmények vizsgálatának hiányában a bírói döntés alaptörvény-ellenességéhez nem férhet kétség.

Az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy a döntés-előkészítő adatra hivatkozás során az eljáró bíróságnak a formai követelmények mellett minden esetben vizsgálnia kell az adatok tartalmát is a fentiek szerint, mert egy közérdekű adatot formálisan lehet döntés-előkészítőnek minősíteni, akkor is, ha a fenti vizsgálati szempontoknak nem felel meg.

„Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy a 21/2013. (VII. 19.) AB határozatban éppen annak érdekében rendelkezett a döntés-előkészítésre történő hivatkozás garanciáiról, hogy az ne váljon egy olyan, pusztán formális, bármikor felhívható korlátozási alappá, amely a nyilvánosságkorlátozást automatikusan igazolttá teheti.”

(kuria-birosag.hu)

---