A közigazgatás szerződéseinek elhelyezése a kontinentális és az angol jogrendszerben

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A Wolters Kluwer Hungary gondozásában megjelenő, A közigazgatás szerződései és a koncessziók Európában című könyv a közigazgatás által kötött szerződések sajátosságait vizsgálja a koncesszió intézményén keresztül. Cikkünkben a könyv egy részletét olvashatják el a közjog és a magánjog jogági felosztásról és a közigazgatás szerződéseinek az elhelyezéséről a német, az angol és a francia jogban. A könyv szerzője Dr. Várhomoki-Molnár Márta. A könyv alapjául szolgáló doktori disszertáció elnyerte a Társadalomtudományi Kutatóközpont Jogtudományi Intézetének “Pro Dissertatione Iuridica Excellentissima” 2020. évi díját.

Az állam gazdasági szerepvállalásához kapcsolódó jogi kérdéseket az angol, a német és a francia jog más-más módon helyezi el a jogrendszerben. A kontinentális jogrendszerekben alkalmazott közjog-magánjog jogági felosztás kapcsán általánosan kimondható, hogy a modern gazdasági és társadalmi viszonyok között már nem tartható olyan álláspont, amely a két jogág szigorú elkülönítésére, a vegyes jellegű intézmények elutasítására törekedne. A hangsúly a közigazgatás szerződéseit illetően inkább a valamely tevékenységre vonatkozó köz- és magánjogi hátterű szabályok összhangjára, megfelelő együttműködésére helyeződik. A közjog és a magánjog elemeinek keveredése, elkülönítésének relatívvá válása ugyanakkor nem jelenti azt, hogy a jogági felosztás jelentőségét veszítette volna. Megfigyelésünk szerint a közigazgatás szerződéseinek jogában – az egyes jogrendszerekben eltérő módon és mértékben – annak továbbra is jelentősége van.

Az angol jogfejlődést általában meghatározza az a kiindulópont, hogy a fejlődés alapja a magántevékenység, a jog fejlődését inkább a gazdaság gyakorlati igényei alakítják, és kevésbé jellemző az elméleti általánosítás.  Az angol common law rendszerében a közigazgatás gazdasági szerepvállalásával kapcsolatos kérdések kezelését az a felfogás jellemzi, hogy a gazdasági viszonyokban részt vevő államra ugyanaz a jog vonatkozik, mint a magánszereplőkre, amely a rule of law elvének érvényesüléséből következik. Ebből a megközelítésből adódóan Angliában a közigazgatási jog létjogosultsága is csak későn nyert elismerést, a közigazgatás szerződéseivel összefüggésben pedig többen éppen azt tartják ma hiányosságnak, hogy a szerződéseknek a közigazgatásban történő egyre szélesebb körű alkalmazása mellett a szerződési jogban nincsenek meg azok az egyértelmű jogi keretek, amelyek a közigazgatás szerződései esetén a közérdek érvényesülését garantálnák. Egyes szerzők ezért a francia mintájú megoldást, a közigazgatás szerződéseire vonatkozó elkülönült joganyag elismerését látnák szükségesnek.

Németországban, ahol a jogrendszer köz- és magánjogra tagolásának hagyományosan nagy szerepe van, a gazdaságban és a jogban bekövetkezett változások a jogrendszer tagolásának problematikájára irányították a figyelmet.  A német szakirodalomban már a XX. század első évtizedeiben megfogalmazódott a jogrendszer köz- és magánjogi jogágra tagolása mellett a gazdasági jog mint új jogág bevezetésére vonatkozó javaslat, amely vita a második világháború után is folytatódott.  A német jogban a közigazgatás szerződéses kapcsolataihoz kötődő kérdéseket részben a polgári jogba (Verwaltungsprivatrecht), részben a közigazgatási jogba (öffentlich rechtlicher Vertrag) sorolják. Azokat a jogszabályokat, amelyek az általunk részletesen is elemzett uniós közbeszerzési és koncessziós joganyag német jogba történő átültetését valósítják meg, sok esetben a „gazdasági jog” címszó alatt tárgyalják.

Németországban a közigazgatás szerződéseire vonatkozó egyes szabályok közjogba vagy magánjogba sorolásának azzal összefüggésben is jelentősége van, hogy a szövetségi vagy a tartományi szintű törvényhozás hatáskörébe tartozik-e a vonatkozó szabályok megalkotása. A német közbeszerzési szabályozás bonyolultsága és nehéz átláthatósága szorosan összefügg ezzel a kérdéssel: míg az uniós közbeszerzési értékhatárok fölött az irányelvek átültetése szövetségi szinten – a német versenytörvényben (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, a továbbiakban: GWB) és a kapcsolódó rendeletekben – valósult meg, az ezen értékhatár alatti közbeszerzési szabályokat az államháztartási jogba sorolják, így azok tartományi és helyi államháztartási szabályok tárgyát képezik.  A közbeszerzési irányelvek átültetése kapcsán a német jogalkotót kihívás elé állította annak eldöntése, hogy az uniós közbeszerzési szabályok a polgári jog vagy a közjog területéhez sorolandóak-e. Az irányelveknek a versenytörvénybe történő átültetése során a szövetségi törvényhozás hatáskörének megalapozásához nem tartották elegendőnek a német Alaptörvény (Grundgesetz) azon felhatalmazását, amely a polgári jog szabályozására elsődlegesen a szövetségi törvényhozást jogosítja fel, hanem a „gazdaság joga” és a „gazdasági erőfölénnyel visszaélés” tárgykörére vonatkozó jogalkotási felhatalmazásra is hivatkoztak.

A német jogban a közjog-magánjog felosztás a közigazgatás szerződéseire vonatkozó alapvető fogalmaknak is alapját képezi: elválasztják a közigazgatás magánjogi szerződéseit – amelyek kapcsán megjelent a Verwaltungsprivatrecht joganyagának megkülönböztetése az általános polgári jogi szabályoktól való eltérésként –, valamint a közigazgatás közjogi szerződéseit. A jogágak elválasztására való törekvés egyes esetekben – az ún. Zwei-Stufen-Theorie alkalmazási körében – adott jogviszonyon belül is érezteti hatását.

A francia jogrendszer az állam gazdasági szerepvállalásához kötődő kérdéseket nagyobbrészt a közigazgatási jog területére utalja, és az általunk vizsgált jelenségekkel is nagyrészt a közigazgatási jog és jogtudomány foglalkozik, tekintve, hogy a közbeszerzési szerződések és koncessziók legnagyobb részben a közigazgatási szerződések körébe tartoznak. A közigazgatási szerződések jogában is ott van ugyanakkor a háttérben, a közigazgatási jog által nem szabályozott kérdésekben a polgári jog alkalmazása, szabályainak segítségül hívása. A közigazgatási szerződések joga és a magánjogi szerződések joganyaga kölcsönösen hatással vannak egymásra.  A közigazgatási szerződés intézménye lehetőséget nyújtott arra, hogy a francia jogban az egy jogviszonyhoz kötődő eltérő természetű elemeket – így a közigazgatás és a szerződő partnere közötti vagyoni viszonyokat és a közérdekből eredő sajátos követelményeket – egységesen kezeljék.

A francia szakirodalomban a közjog-magánjog elválasztást lényegileg meghaladottnak tekintik, maguknak a jogági kategóriáknak a megtartását ugyanakkor a legtöbb szerző indokoltnak tartja az oktatás, a jogtudomány, a jelenségek vizsgálata szempontjából és a közigazgatási szerződések elkülönült fórumrendszere miatt.

---