A közigazgatás szerződéseinek kezelése a magyar jogban

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A Wolters Kluwer Hungary gondozásában megjelenő, A közigazgatás szerződései és a koncessziók Európában című könyv a közigazgatás által kötött szerződések sajátosságait vizsgálja a koncesszió intézményén keresztül. Cikksorozatunk befejező részében a közigazgatási szerződés kezeléséről olvashatnak a magyar jogban. A könyv szerzője Dr. Várhomoki-Molnár Márta. A könyv alapjául szolgáló doktori disszertáció elnyerte a Társadalomtudományi Kutatóközpont Jogtudományi Intézetének “Pro Dissertatione Iuridica Excellentissima” 2020. évi díját.

A magyar jog a közigazgatás szerződéseinek kezelésében a német joghoz hasonló megközelítést alkalmaz, a közigazgatás szerződései túlnyomórészt a magánjog területére tartoznak. A közigazgatás gazdasági szerződéses kapcsolatai körében a szerződések magánjogi megközelítése a magyar jogrendszer fejlődése során kialakult egyik hagyományos jellemzője, amely nem jelenti akadályát az e szerződésekhez kapcsolódó közérdekű szempontok figyelembevételének. A közigazgatás működésével összefüggő közjogi előírások és a közigazgatás társadalomban betöltött szerepével összefüggő közérdekű követelmények hatása a szerződéses kapcsolatokban a magánjogi szabályok közvetítésével – különösen olyan generálklauzulák alkalmazása útján, mint a tilos szerződés vagy a jóerkölcsbe ütköző szerződés semmissége – érvényesül. A köz- és a magánjogi szabályoknak ezért olyan módon kell együttműködnie, hogy a jogrendszer a szerződésekkel kapcsolatban felmerülő gyakorlati kérdésekre a közérdek és a forgalom biztonságának egyensúlyát megvalósító válaszokat adjon.

A szerződések széles körű felhasználása a közigazgatás tevékenységében indokolta, hogy 2004-ben a hatósági szerződés, majd 2017-ben (2018. január 1-jével) a közigazgatási szerződés kategóriája a jogrendszerben elismerést nyerjen. A közigazgatási szerződés egyelőre egy új jogintézmény, a magyar jog hagyományait figyelembe véve annak határait a meghatározóan közjogi tartalmú jogviszonyok körében lehet érdemes meghúzni, ahol a szerződésekkel kapcsolatos kérdések eldöntése döntően közigazgatási jogi szabályok alkalmazását igényli.

A magyar magánjogi tudományban csak kevesen foglalkoztak a közigazgatás szerződéseivel összefüggő közérdeknek a szerződési jog alkalmazása során történő megjelenésének kutatásával, a jelenségek rendszerezésével és elvi szintű következtetések levonásával. Mind a közigazgatás szerződéses gyakorlatának kialakításához, mind a bírói gyakorlat az egyedi ügyek megoldásához kevés támogatást kap jelenleg a magánjog-tudomány oldaláról. E könyvben ezért a célunka közigazgatás szerződéseivel kapcsolatos problémák átfogóbb szemléletű tárgyalása volt.

A közigazgatás szerződéseivel kapcsolatban más európai jogokban felmerült egyes kérdések a hazai joggyakorlatban is megjelentek.

A közigazgatás működésével összefüggő azon közérdekű követelményt, hogy a szerződések ne akadályozzák a közhatalmi hatáskörök közérdeknek megfelelő gyakorlását, a kifejezetten közhatalom-gyakorlásra vonatkozó szerződéses kötelezettségvállalás tilalmát a magyar gyakorlat is érvényesíti, még ha jelentkezik is bizonytalanság abban, hogy ilyenkor semmis szerződésről vagy inkább nem létező, esetleg utólag lehetetlenült szerződésről van-e szó. Az előbb említett körön kívül a közérdeknek megfelelő döntéshozatal szabadsága a szerződő közigazgatási szerv számára a szerződéses rendelkezések megfelelő kialakításával biztosítható.

A közpénzekkel történő gondos gazdálkodás követelményének érvényesítését a magyar szerződési jogi gyakorlatban több esetben a jogszabályba ütköző szerződés problémája körében tárgyalják. Ma már egyértelmű, hogy más európai jogokhoz hasonlóan a költségvetési fedezet meglétét a magyar jog sem tekinti a szerződések érvényességi feltételének, de az egyéb államháztartási szabályok megsértésének a szerződésre gyakorolt hatása sok esetben bizonytalan lehet.

A polgári jogi szabályozás a szerződések értékegyensúlyát a piaci viszonyok érvényesülésének elismerése mellett csak korlátozott esetekben részesíti védelemben. Az államtól és a közigazgatástól szakértő szervezetként elvárható, hogy megfelelő körültekintéssel járjon el szerződéskötései során, ezért a forgalom biztonságára tekintettel a polgári jogi szabályozás és gyakorlat a feltűnő értékaránytalanság miatti megtámadhatóság körében nem értékeli a közpénzügyi szempontot, a közigazgatási szervek nem részesülhetnek a közérdekre hivatkozással kedvezőbb elbánásban más jogalanyokhoz képest. Ettől eltérő megközelítés látszik ugyanakkor megjelenni az Nvtv. [2011. évi CXCVI. törvény a nemzeti vagyonról. A Szerk.] újabb bírói gyakorlatában, ahol a jogszabályba ütköző szerződés semmisségén keresztül a közérdek prioritása mellett az objektív értékegyensúly fokozott védelme jelent meg. Egyes kirívó esetekben, ahol a gazdasági jellegű közérdek sérelme a társadalom által elfogadott erkölcsi normákat egyértelműen sérti, a szerződés nyilvánvalóan a jóerkölcsbe ütköző is lehet.

A jognak a jogszabályba ütközés és a jóerkölcsbe ütközés, mint semmisségi okok alkalmazása során is figyelemmel kell lennie arra, hogy megtalálja az egyensúlyt a közigazgatás tevékenységéhez kapcsolódó közérdek és a pacta sunt servanda elve között, hiszen a gazdaság működésében a forgalom biztonságához, az állami szerződéses kötelezettségvállalások hitelességéhez alapvető érdek fűződik. A közigazgatás szerződő partnere nem hozható számára kiszámíthatatlan, kiszolgáltatott helyzetbe azzal kapcsolatban, hogy a szerződés érvényesen fennáll-e, ezért a közérdek fokozott érvényesítése a jogszabályba ütköző szerződés semmisségét kimondó szabály alkalmazásakor bizonyos esetekben indokolttá teheti a szerződő fél kompenzációját. Erre a Ptk. 6:115. § (2) bekezdése adhat lehetőséget.

Az állam közhatalmi minőségében is képes arra, hogy szerződéses jogviszonyait befolyásolja. Ezzel kapcsolatban a jogrendszer más területei (az alkotmányjog, az uniós jog, külföldi érintettség esetén a beruházásvédelmi jog) határozzák meg, hogy hol vannak a megkötött szerződéseket érintően az állam közhatalmi cselekvése számára biztosítandó ésszerű politikai mozgástér határai. Emellett azonban a polgári jog eszköztárában is vannak olyan elemek, a Ptk. 6:192. § és a Ptk. 6:60. § (2) bekezdése, amelyek alkalmasak a köz- és magánérdek kiegyenlítésére olyan esetekben, ahol közhatalmi cselekvés érinti a szerződés teljesítését vagy tartalmát.

A Koncessziós tv. [1991. évi XVI. törvény a koncesszióról, a Szerk.] szerinti koncesszió a közbeszerzési jog nézőpontjából egyaránt lehet építési vagy szolgáltatási koncesszió, közbeszerzési szerződés, vagy beszerzési elemet nem hordozó, a Kbt. [2015. évi CXLIII. törvény a közbeszerzésekről, a Szerk.] hatálya alá nem tartozó szerződés. E jogintézmény jellemzőit jelentősen befolyásolja, hogy a rendszerváltás gazdasági átmenetének időszakában született. A szabályozás koncepcióját a mai, uniós jog által meghatározott gazdasági jogi környezetben több szempontból meghaladottnak látjuk.

A közbeszerzési szerződés, valamint az építési és szolgáltatási koncesszió kategóriája olyan uniós jogintézmény átvétele a magyar jogban, amelyet az uniós közbeszerzési jog saját céljainak megfelelően alakított ki, és amelynek szabályait ezért jogági besorolástól, szerződéstípustól vagy más ágazati szabályozásban megjelenő jogintézményi minősítéstől függetlenül, azokon átívelő módon alkalmazni kell. A Koncessziós Irányelv [az Európai Parlament és a Tanács 2014. február 26-i 2014/23/EU irányelve a koncessziós szerződésekről, a Szerk.] átültetésekor a magyar jogalkotás más európai megoldásokhoz hasonlóan az ajánlatkérők rugalmas eljárását kívánta biztosítani. Az építési és szolgáltatási koncessziókhoz kapcsolódó hazai közbeszerzési jogi gyakorlatban is hangsúlyosak a fogalmi-elhatárolási kérdések, tetten érhető, hogy az uniós eredetű közbeszerzési jogi fogalmak és más ágazati szabályozásban megjelenő jogintézmények viszonyának értelmezése okoz nehézségeket a jogalkalmazók számára.

A koncesszió fogalma körében az itthoni jogorvoslati döntések is egyértelműen mutatják, hogy a koncesszió uniós jogi fogalmának összetettségével, bonyolultságával nehezen birkóznak meg a jogalkalmazók. A Koncessziós Irányelvben meghatározottak szerinti kockázatvállalás, mint a közbeszerzési szerződések és koncessziók közötti elhatároló ismérv, még nem tükröződik megfelelően a hazai gyakorlatban. A közbeszerzések és a pusztán valamely ajánlatkérői vagyonelem más általi hasznosításának elhatárolása kérdésében ugyanakkor az uniós jogi megközelítéssel azonos a jogorvoslati szervek gyakorlata.

A cikk a Wolters Kluwer Hungary Kft. termékeire/szolgáltatásaira vonatkozó reklámot tartalmaz.

---