A közigazgatási szerződés magyar jogi fogalma

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A Wolters Kluwer Hungary gondozásában megjelenő, A közigazgatás szerződései és a koncessziók Európában című könyv a közigazgatás által kötött szerződések sajátosságait vizsgálja a koncesszió intézményén keresztül. Cikksorozatunk következő részében a közigazgatási szerződés fogalmáról olvashatnak a hazai jogban. A könyv szerzője Dr. Várhomoki-Molnár Márta. A könyv alapjául szolgáló doktori disszertáció elnyerte a Társadalomtudományi Kutatóközpont Jogtudományi Intézetének “Pro Dissertatione Iuridica Excellentissima” 2020. évi díját.

A közigazgatási szerződést, mint jogintézményt a magyar jogba a Kp. [2017. évi I. törvény a közigazgatási perrendtartásról, a Szerk.] egy perjogi kódex vezette be. A Kp. 4. § (7) bekezdés 2. pontja szerint közigazgatási szerződés a magyar közigazgatási szervek között közfeladat ellátására kötött szerződés vagy megállapodás, továbbá az a szerződés, amelyet törvény vagy kormányrendelet annak minősít. A közigazgatási szerződés fogalmának van tehát egy első, tartalmi része, amelynek alapján közigazgatási szerződés például az önkormányzatok közötti társulási megállapodás. A definíció e tartalmi része alapján több esetben hárulhat a bíróságra olyan értelmezési feladat, amikor az egyes fogalmi elemek – így a szerződés tárgyának közfeladat jellege vagy a szerződő fél közigazgatási szerv jellege – értelmezésével kell arról dönteni, hogy az adott szerződés közigazgatási szerződés-e. A Kp. egyik kommentárja ezzel kapcsolatban tág értelmezést képvisel, amely szerint „a közfeladat fogalmát a Kp. tág értelemben, a közhatalmi és közszolgáltatási feladatokat egyaránt felölelő fogalomként használja”.[1]

A definíció második része szerint törvény vagy kormányrendelet minősítése alapján is minősülhet egy szerződés közigazgatási szerződésnek. Figyelembe véve a német közjogi szerződés kapcsán felmerülő minősítési nehézségeket és a francia jogalkotásban a közigazgatási szerződések jogszabályi minősítésére az utóbbi időszakban megfigyelhető tendenciát, a jogalkotó általi minősítés a jogbiztonságot és a gyakorlat igényeit szolgáló megoldásnak mondható.

Felmerül a kérdés, hogy mely szerződéseket minősített tehát az egyes ágazati szabályozásokban a jogalkotó közigazgatási szerződésnek? Az Ákr. [2016. évi CL. törvény az általános közigazgatási rendtartásról, a Szerk.] 92. § (1) bekezdése közigazgatási szerződésnek minősíti a hatósági szerződést. A hatályos jogszabályokban a hatósági szerződéseken kívül e könyv megírásakor a következő esetekben találtuk valamely szerződés közigazgatási szerződésként történő megjelölését [a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvényben (a továbbiakban: Mttv.) és az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvényben (a továbbiakban: Eht.) a jogszabályi szöveg már jóval a Kp. elfogadása előtt hatályban volt, így a jogszabályi minősítés a Kp. hatálybalépésével nyert valódi jogi tartalmat].

– Az Mttv. által szabályozott közigazgatási szerződésben a Médiatanács felhatalmazhatja a törvény szerinti önszabályozó szervezeteket, hogy hatósági hatáskörgyakorlást megelőzően, nem hatósági feladatként, önigazgatási feladatokat lássanak el (Lásd az Mttv. 191. §-át és az azt követő §-ait).

– Az Eht.-ban szabályozott esetben elektronikus adat hozzáférhetetlenné tétele érdekében a hatóság a közigazgatási szerződésben meghatározott módon és feltételekkel hozzáférést biztosít technikai segítségnyújtó rendszerhez, amely alkalmas a hozzáférhetetlenné tétel megvalósítására.

– Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) szerinti településrendezési szerződés tárgya egyes településrendezési közigazgatási feladatok finanszírozása, ahol az önkormányzat kötelezettséget vállal a szükséges településrendezési eljárás lefolytatására, vagy a szerződés tárgya lehet olyan kivitelezési vagy más fejlesztési feladatok költségének átvállalása a beruházó, illetve a telektulajdonos részéről, amelyek az érintett beruházás előfeltételei vagy következményei, és megvalósításuk az önkormányzatot terhelné.

– A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) szerint a helyi önkormányzat vagy az állami tulajdon vagyonkezelője a helyi, illetve országos közterületeken parkolási közszolgáltatás ellátására, kizárólag a törvény szerint meghatározott, köztulajdonban álló gazdasági társasággal közigazgatási szerződést köthet.

– Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 10. § (3) bekezdése alapján a helyi önkormányzat – törvényben meghatározott esetekben – az állammal kötött megállapodás alapján elláthat állami feladatokat. A megállapodásban rendelkezni kell a feladatellátás finanszírozásáról. A megállapodás közigazgatási szerződésnek minősül.

– A Mötv. 85. § (3) bekezdése alapján közös önkormányzati hivatal létrehozásáról vagy megszüntetéséről az érintett települési önkormányzatok képviselő-testületei az általános önkormányzati választások napját követő hatvan napon belül közigazgatási szerződésben állapodnak meg.

– Önálló község alakítása esetén az érintett önkormányzatok az önkormányzati vagyon megosztásáról, az új község terültéről és az új község polgármesteri hivatalának létrehozásáig a hivatal költségeinek viselésében közigazgatási szerződésben állapodnak meg [Mötv. 98. § (8)-(9) és (11) bekezdés]. Területrész átadása esetén az érintett képviselő-testületek a területrész átadását előkészítő bizottság javaslata alapján közigazgatási szerződésben előzetesen megállapodhatnak az átadandó területrész területéről és határairól, a vagyon megosztásáról [Mötv. 102. § (1) bekezdés].

– A Mötv. 17. §-a és a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) is szól a helyi önkormányzat és a rendőrség szerződéses együttműködéséről. Az Rtv. szerint a települési önkormányzat szerződést köthet a közigazgatási illetékességi területén működő rendőrkapitányság, vagy határrendészeti kirendeltség vezetőjével – rendőrségi kötelezettségvállalás esetén a rendőrfőkapitány előzetes egyetértésével – különösen a helyi közbiztonságot érintő feladatok ellátása, a rendőrség és az önkormányzati szervek tevékenységének összehangolása, valamint az illetékességi területén működő rendőri szerv létesítésének, bővítésének és fejlesztésének elősegítése érdekében. Az Rtv. 9. § (2) bekezdése egyértelművé teszi, hogy közigazgatási szerződésről van szó. Az Rtv. rendelkezik arról is, hogy a rendőrkapitány (vagy rendőrfőkapitány) és az illetékességi területén működő önkormányzatok, a közbiztonsággal összefüggő feladatok ellátásának társadalmi segítésére más szervezetek bevonásával bűnmegelőzési és közbiztonsági bizottságot hozhatnak létre. A bizottság működéséhez szükséges költségeket a rendőrség és az önkormányzatok külön közigazgatási szerződésben rögzített arányban viselik.

– A nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény (a továbbiakban: Nek. tv.) szerint a nemzetiségi önkormányzat jogosult nemzetiségi kulturális intézmény létesítésére, fenntartására, más által létesített kulturális intézmény fenntartói jogának, illetve kulturális feladat ellátásának átvételére. A fenntartói jog, illetve a feladat más intézménytől történő átvétele esetén annak átadásáról, átvételéről az átadó intézményfenntartó és az átvevő nemzetiségi önkormányzat közigazgatási szerződésben megállapodik.

– A Nek. tv. szerint a helyi önkormányzat köteles a helyi nemzetiségi önkormányzat működési feltételeit biztosítani, amelyhez kapcsolódóan a helyiséghasználatra, a további feltételek biztosítására és a feladatok ellátására vonatkozóan közigazgatási szerződésben állapodnak meg.

– A Nek. tv. 84. § (1) bekezdése szerint a nemzetiségi önkormányzatok testületei megállapodás alapján a feladat- és hatáskörüket az általuk képviselt nemzetiséggel azonos (vagy attól eltérő) nemzetiségi önkormányzatra kölcsönösen átruházhatják. Az átadó és az átvevő önkormányzat, valamint az érintett országos nemzetiségi önkormányzat, önkormányzatok (kivéve, ha az országos szint maga az átvevő) közigazgatási szerződésben állapodnak meg.

A közigazgatási szerződésnek minősített szerződések körét áttekintve látható, hogy a hatósági szerződés mellett a fenti felsorolás első három pontjában a hatósági feladatellátáshoz szorosan kapcsolódó szerződésekről van szó. Eltérő ettől a Kkt. szerinti parkolási közszolgáltatás ellátására kötött szerződés, ahol egy közszolgáltatás ellátásának (adott esetben csak formális) kiszervezése történik. A megállapodások további formái (amelyek egy része a Kp. definíciójának első fordulata alapján is közigazgatási szerződésnek minősül) a közigazgatáson belül egyes feladatok ellátásának módjáról vagy területszervezési kérdésekről és az előbbiekkel összefüggő vagyoni kérdésekről rendelkezhetnek.

Összességében elmondható, hogy a közigazgatási szerződés kategóriája továbbra is a közigazgatás szerződéseinek szűk körét foglalja magában. A közigazgatási szerződés magyar jogba bevezetett kategóriája az általunk korábban bemutatott más nemzeti jogi fogalmak közül a német közjogi szerződések köréhez áll közel annyiban, hogy a jogalkotó egyes speciális ágazati rendelkezésekben szabályozott és sajátosan a közigazgatásra jellemző szerződéseket minősített közigazgatási szerződésnek. Ahogyan korábban bemutattuk, a német közjogi szerződés a meghatározóan közjogi tartalmú jogviszonyokat fogja át, a bírósági gyakorlat szerint többféle sajátos megállapodás-típust felölelve.[2] A magyar jogrendszernek a közigazgatás szerződései kapcsán a német joghoz hasonló fejlődését és jellemzőit figyelembe véve további szerződések közigazgatási szerződéssé minősítése kérdésében a német közjogi szerződések köre lehet a hazai ágazati jogalkotás számára leginkább iránymutató.

Álláspontunk szerint helyes megközelítés a jogalkotó részéről, hogy a meghatározóan közjogi tartalmú jogviszonyokkal kapcsolatos vitákat utalja közigazgatási peres útra. Ezeknél a jogviszonyoknál feltételezhető ugyanis, hogy a jogvita eldöntése döntően a közjog (közigazgatási jog, pénzügyi jog) alkalmazását igényli majd, és ilyen esetben lehet célszerűbb a közigazgatási jogorvoslati út eszköztárának alkalmazása. A magyar jogrendszer eddigi fejlődését és hagyományait figyelembe véve az általunk képviselt felfogás ezért a jövőre nézve is a közigazgatási szerződés szűkebb koncepciójának elfogadását javasolja, ahol az általános polgári jogi gyakorlattól vagy a polgári jog klasszikus elveitől eltérő egyes sajátosságok (például a szerződési szabadságot korlátozó jogszabályi kötöttségek vagy valamelyik fél erősebb pozíciója) még nem indokolják a polgári jogi szerződések köréből való kiemelést.[3] Ez természetesen nem jelenti azt, hogy a polgári jogi jogvitákban ne kellene egy vegyes jellegű jogviszonyban a közjogi kötöttségek hatását is elismerni. Ilyen kötöttségek a modern gazdasági szabályozás révén a szerződéses kapcsolatok számos területén jellemzőek.

[1] Barabás Gergely: A Kp. 4. §-ához fűzött kommentár. 1. alcím In: Barabás Gergely – F. Rozsnyai, Krisztina – Kovács András György (szerk.): Kommentár a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvényhez. Wolters Kluwer, Budapest, 2018, Jogtár online hozzáférés (2019. 06. 15.), 72.

[2] Lásd a IV. fejezet 4.3. pontjában írtakat.

[3] Várhomoki-Molnár 2018, 539. [Részletes szakirodalmi hivatkozást lásd az idézett kiadványban, a Szerk.]

---