A Kúria kiadmányozási jogsértésekről vallott felfogásának újragondolása döntési jogkör és felhatalmazás hiányában V. rész
Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.
Az elmúlt időszakban a Kúria és az alsóbb bíróságok jelentős számú esetben semmisítettek meg közigazgatási határozatokat – jellemzően a Nemzeti Adó- és Vámhivatal döntéseit –, azon oknál fogva, hogy azok kiadmányozása nem volt szabályszerű. A kiadmányozás és a semmisség összefüggéseinek megítélése körüli bizonytalanságok, továbbá az ügyek száma és hordereje vezetett végül a Kúria 1/2019. számú Közigazgatási-munkaügyi-polgári jogegységi határozatához. Jelen tanulmány miközben sorra veszi és kibontja az említett jogegységi határozat elvi tételeit, annak egy rendkívül alapos és sokszempontú kritikáját fogalmazza meg…
Az elmúlt időszakban a Kúria és az alsóbb bíróságok jelentős számú esetben semmisítettek meg közigazgatási határozatokat – jellemzően a Nemzeti Adó- és Vámhivatal döntéseit –, azon oknál fogva, hogy azok kiadmányozása nem volt szabályszerű. A kiadmányozás és a semmisség összefüggéseinek megítélése körüli bizonytalanságok, továbbá az ügyek száma és hordereje vezetett végül a Kúria 1/2019. számú Közigazgatási-munkaügyi-polgári jogegységi határozatához. Jelen tanulmány miközben sorra veszi és kibontja az említett jogegységi határozat elvi tételeit, annak egy rendkívül alapos és sokszempontú kritikáját fogalmazza meg és vezeti le több szálon:
5.11. További alternatíva, más jogágak bevonása az értelmezésbe
5.11.1. Mivel a KMPJE által elemzett tartomány, a közigazgatási hatáskör-realizálás szabálytalan gyakorlása, illetve a szabálytalanság meghatározása számtalan más jogszabályhely értelmezésére is hatással lehet (és fordítva), az nem csak közigazgatási jogi probléma. Helyesebb úgy fogalmaznunk, hogy a más jogágakban közigazgatási hatáskörgyakorlásként vagy hasonlóan nevesített jelenség értelmezései hozzáadott értéket képeznek. Mondjuk ezt főleg azért, mert más jogszabályok saját fogalommagyarázatot rendszerint nem adnak. A magunk részéről kikértük volna az összes kollégium véleményét, és több szempontú megközelítést alkalmaztunk volna – ahogy erre már korábban utaltunk –, mely nyomán egy összkép alakulhatott volna ki.[1]
Friss példaként említjük az Alkotmánybíróság 7/2019. (III. 20.) számú határozatát,[2] ahol a testület a „jogszabályi környezet áttekintését követően megállapítható” következtetéssel élt a közigazgatási jog „védett tanú” jogintézményét illetően, a többi jogág hasonló fogalmai kielemzése, összehasonlítása és az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlata feldolgozását követően. Hasonló módszertanra buzdítottunk volna a JT-t is.
5.11.2. Ami kifejezetten a közigazgatási jogot illeti, a „néhány lépést hátra” megközelítést (is) alkalmaztuk volna, jobb rálátást biztosítva magunknak.
Felhasználtuk volna az Európai Unió Közigazgatási Jogi Kutatóhálózata (a továbbiakban: ReNEUAL) által kidolgozott, ún. európai közigazgatási eljárási Modell Szabályok[3] III. Könyvét az egyedi ügyekben történő döntéshozatal szabályairól, ami a számunkra releváns részében[4] azt mondja, hogy a döntést le kell írni, alá kell írni és mindig meg kell nevezni a döntéshozó hatóságot.
Ez a sommás megfogalmazás a KMPJE álláspontját erősen megtámogatta, hitelességét növelte volna.[5]
5.11.3. A polgári és a polgári perjog területén többször is szembetalálkozunk olyan kategóriákkal, amelyek önállóan nem, csakis a közigazgatási eljárásjog fogalmaival, vagy azokkal összhangban értelmezendők.
5.11.3.1. A Pp. 323. § (1) bekezdése szerint: „A közokirat olyan papír alapú vagy elektronikus okirat, amelyet […] más hatóság, illetve közigazgatási szerv ügykörén belül, a jogszabályi rendelkezéseknek megfelelő módon állított ki.”
A felhívott szakasz (3) bekezdés a) pontja szerint: „A közokirat teljes bizonyító erővel bizonyítja, hogy a kiállító a benne foglalt intézkedést megtette vagy határozatot a benne foglalt tartalommal meghozta.”[6]
Itt egy rendkívül fajsúlyos kérdéssel találkozunk. Csak az a közokirat, amit ad1) a közigazgatási szerv; ad2) kizárólag ügykörén belül; ad3) kifejezetten jogszabályszerűen állított ki.
A contrario következtetéssel lehetünk biztosak abban is, hogy a jogszabályoknak meg nem felelően kiállított okirat nem lesz közokirat (ez a KMPJE értelmezése szerinti „következmény”), illetve a nem közigazgatási szerv által kiállított okirat főleg nem közokirat (ez a korábbi kúriai értelmezés szerinti „joghatás”).
Mivel a közokiratiság mindenképp csorbát szenved, ha a határozat kiállítása elégtelen, e szempontból a KMPJE kontra korábbi kúriai ítéletek csak annyiban fontosak, hogy a semmisség esetén a Pp. 323. § első fordulata, míg „egyszerű” jogszabálysértésként minősülés esetén a második fordulata miatt nem minősül majd közokiratnak a határozat.
Abból a szempontból viszont, hogy közokiratnak csak a „makulátlan” határozat tekinthető, és az csakis a kiállító által megtett intézkedést tanúsítja, a Pp. gyakorlata szempontjából igen nagy jelentősége van a KMPJE-ben tárgyalt kérdésnek. A közokiratiság kérdésében polgári bírák fognak ítélni polgári perekben, ahol hivatalból is észlelniük kell a határozat elégtelen mivoltát.[7]
Mit tehet a polgári bíró, ha a hibát, példának okáért a Kollégiumvezető által a KMPJE-ben elővezetett esetetek egyikében látja? Hogy határozza meg, ki a kiállító? Milyen tájékoztatást ad a peres feleknek?
Ha a határozat semmis, akkor az más feltételek mellett támadható a polgári peres fél által, mintha „csak” jogszabálysértő, így a döntés felhasználhatósága, bizonyító ereje is egész más lesz.[8] E kérdést a KMPJE-nek ki kellett volna fejtenie.
5.11.3.2. A Ptk. rendelkezéseiben is megjelenik a közigazgatási hatalomgyakorlás kérdése, ami az önálló fogalomkészlettel nem rendelkező Pp.-hez képest egyértelműbb, jobban kezelhető.
A Ptk. 2:51. § (2) bekezdése alapján „[h]a közigazgatási jogkörben eljáró személy sért személyiségi jogot, az (1) bekezdésben foglalt szankciókat a közhatalmi jogkört gyakorló jogi személlyel szemben kell érvényesíteni. Ha a közhatalmi jogkör gyakorlója nem jogi személy, a szankciókat azzal a jogi személyiséggel rendelkező közigazgatási szervvel szemben kell érvényesíteni, amelynek keretében az eljárt közigazgatási szerv működik.”
A Ptk. 6:548. § (2) bekezdése értelmében a „[k]özigazgatási jogkörben okozott kárért a közhatalmat gyakorló jogi személy tartozik felelősséggel. Ha a közhatalmi jogkör gyakorlója nem jogi személy, a kárért az a jogi személyiséggel rendelkező közigazgatási szerv tartozik felelősséggel, amelynek keretében az eljárt közigazgatási szerv működik.”
A fentiekkel összefüggésben már némi gyakorlatról is be tudunk számolni. A miniszter a Miniszterelnökség fejléces papírján tett jognyilatkozatot, amiben más személyiségi jogát sértette. A bíróság az eset felelőseként a minisztériumot és nem a minisztert nevezte meg, mert a miniszter nem politikusként vagy kormánytisztviselőként nyilatkozott. A bíróság álláspontja szerint a minisztérium közalkalmazottain, tisztviselőin, így a miniszterén keresztül tud megnyilvánulni, a miniszter tevékenysége az, amiért felelősséggel tartozik.[9]
Cikkünk témája szempontjából minket az érdekelt volna jobban, hogy mi a bíróság meglátása az olyan esetekről, amikor valaki a minisztérium fejléces papírján, de felhatalmazás hiányában okoz kárt vagy sérelmet. Akkor is „közigazgatási jogkörben eljáró” jogalanyról beszélünk-e vagy akkor már kiléphetünk ebből a fogalmi keretből? Egyszerű példával élve, mandátuma megszűnte után a tisztviselő – esetleg visszadátumozva – használja az intézmény fejléces papírját. A fenti jogszabályhelyek azt az értelmezést erősítik, hogy a közigazgatási szervtől nem szakad el az ügy csak azért, mert azt kiadmányozóként jegyzi, a felelősség mindig a szervet terheli. Ez a szabály mindkét érvrendszer szolgálatába állítható lenne. A KMPJE érvelését támogatja azzal a kijelentésével, hogy a kiadmányozás jogi hibájától a hatóság még nem menekül, mert a berkein belül történt bármely cselekményért ő maga felel a külvilág felé. A kiadmányozási hiba mint semmisséget eredményező tény felé mutatna az az értelme, hogy önálló utaló szabály kell ahhoz, hogy a közigazgatási jogkörben eljáró személy és a közigazgatási szerv között azonosság keletkezzen. A Ket. ilyet nem tartalmaz, ezért nem működhet az automatizmus.
5.11.3.3. Végül, a polgári perjogból áttételesen, kitekintésként hivatkozunk arra a szigorító rendelkezésre, miszerint ma már a teljes bizonyító erejű magánokirat azon eseténél, ahol azt két tanú hitelesít, „az okiraton a tanúk nevét és […] lakóhelyét […] olvashatóan is fel kell tüntetni”.[10] Itt az olvashatón van a hangsúly, mely változtatás nem véletlen. A tanúzással a teljes bizonyító erejű magánokirat rangjára emelt írásbeli okiratok esetén bevett gyakorlat volt az olvashatatlan adatok szerepeltetése, ami erősen rokon vonásokat mutat a KMPJE-ben ismertetett olvashatatlan aláírásokkal és azonosíthatatlan „h” betűkkel. Egy hasonló, olvasható, visszaazonosítható aláírást elváró szabály a közigazgatásban is sok mindennek elejét vehetné.
5.11.4. A büntetőjog területén is érdemes végigtekinteni: a hatóság–kiadmányozó különbözősége, illetve azonossága vajon mennyiben befolyásolja egy tényállás megítélését, továbbá a büntetőjogi értelmezéseket vissza lehet-e vetíteni a közigazgatási eljárásra? Az összehasonlítást ez esetben is azzal látjuk alátámaszthatónak, hogy a jogterületet szabályozó normák nem rendszeresítettek mindenre önálló törvényi fogalmat a saját hatókörükben, ezért vissza kell nyúlniuk a közigazgatási eljárásjogi normákhoz.
5.11.4.1. A Ket. 121. § (1) bekezdés d) pontja önálló semmisségi esetként szabályozza a bűncselekményeket.[11] Ennek ellenére lehet átjárás a KMPJE-ben alkalmazott Ket. 121. § (1) bekezdés b) pont és a büntetőügyek között. A cselekmény adott esetben azért nem lesz bűncselekmény, mert a büntető tényállás valamely többlettényállási elemének nem felel meg (például nincs haszonszerzés). Ugyanakkor, amíg a további tényállási elem fennállta nem nyer megállapítást a büntetőeljárásban, a hatóság hatáskörében vagy épp a hatáskörén túl hozott döntés kérdését vizsgálni kell. Ha pedig a végkövetkeztetés az, hogy volt ugyan szabálytalanság, de a hatályos Büntető Törvénykönyv tényállásaiba nem ütköztethető az eset, akkor a fenti d) alpont nem, de a b) alpont alkalmazható lehetne.
5.11.4.2. Az 1/2010. Büntető-közigazgatási-polgári jogegységi határozat[12] a „Nyugdíjasok utazási utalványa” közokiratról a puszta létével is visszaigazolja kritikánk megalapozottságát, miszerint a más jogágakra is kiható, a közigazgatási döntés fogalmát értelmező esetben, mellőzhetetlen mindhárom kollégium részvétele. A közokirati minőséget a Ket. 72. és 82. §-ából vezették le, vagyis azt is helyesen gondoljuk, hogy a büntető és polgári jog saját azonos vagy hasonló fogalmai értelmezésénél csak a közigazgatási jogi tartalomra hagyatkozhat.
5.11.4.3. Egy esetben a Kúria végkövetkeztetése szerint a rutinellenőrzési munkakört betöltő adóhatósági munkatárs, aki a valóságtól eltérően azt a látszatot kelti, hogy a kiszemelt vállalkozó ellen az adóhatósági (vagyonosodási vagy más) vizsgálat már folyik és pénzbeli juttatás fejében olyan fiktív jegyzőkönyvet készít és ad át a vállalkozónak, miszerint a vizsgálat vele szemben hátrányos következmény alkalmazására alapot adó megállapítás nélkül lezárult, a hivatalos személyként elkövetett közokirat-hamisítás bűntettével halmazatban csalást valósít meg.[13] Ebben az ügyben a NAV-tisztviselők fiktív ügyeket hoztak létre, hamis közokiratokat készítettek, idézéseket küldtek, az ügyfelet a hivatali helyiségben fogadták, amelyre másként, mint adóhatósági hivatalos személyként lehetőségük sem lett volna. A konkrét, valós ügyek hiánya ellenére, „hatáskörükbe tartozó ügyeket” kreáltak, hivatali működésükkel kapcsolatban kérték és fogadták el a jogtalan előnyt. Ezeket a jegyzőkönyveket a Kúria hamis közokiratnak minősitette. Lényegében itt minden tényállási elem együtt van, amire a kiadmányozás–hatáskör kérdésben szükségünk van. A tisztviselők a hatóság nevében, hatáskörében léptek fel, és döntéseket, iratokat kiadmányoztak a hatásköri címzett (hatáskörgyakorló) tudta nélkül, de a NAV felelősségi körében. Az aktusok hamis közokiratnak minősülnek. Visszavetítve mindezt a KMPJE mondanivalójára, az a döntés vajon, amin nem a jogosult aláírása szerepel és hamis közokirat, de amin szabályszerű a hatóság megnevezése, pecsétje, a szövegben a hatáskörre utalás, amit a hatóság bocsájt ki a címzettnek (ügyfélnek), „csak” eljárási jogszabálysértést megvalósító, egyebekben azonban érvényes aktus lenne, nem pedig a hatóság hatáskörén kívüliséget – kompromisszumot nem tűrően – számonkérő, semmisségi alakzatba illeszkedő tényállás? A más jogágakkal együttes, tágabb rendszertani, összehasonlító értelmezés jól mutatja, hogy a kiadmányozás hibája mint hatáskörsértés, semmisséghez vezet, hiába származik az aláírás a hatóság kötelékében dolgozó tisztviselőtől. A hamis mivolt a szándékot, viszonyulást nem értékeli, vagy van mandátuma a tisztviselőnek a kiadmányozásra, vagy nincs.
5.11.4.4. Egy másik ítélet szerint a hivatalos személy által a törvényi előírásoknak megfelelően elkészített közigazgatási határozat akkor is közokirat, ha annak közlésére még nem került sor. A Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény 275. §-a szerinti a közokirat-hamisítás bűntette törvényi tényállásának védett jogi tárgya a közhitelesség, a közokirat alaki és tartalmi valódiságához, illetve a hatóság, hivatalos személy szabályszerű működéséhez fűződő közbizalom. Egy pár évvel ez előtti jogesetben a Legfelsőbb Bíróság szerint az eljárt bíróság önmagához képest is ellentmondásban volt, amikor arra hivatkozott, hogy a telekalakítási határozat a megszabott alakban elkészült, majd pedig arra, hogy a közokirat nem készült el, csupán tervezet maradt. A régi Pp. 195. § (1) bekezdése határozta meg a közokirat fogalmát, és a hatóság határozatát szabályozó és a vád szerinti elkövetéskor hatályos Áe. IV. Fejezete nem – ahogy egyébként az ezt felváltó Ket. IV. Fejezete sem – tartalmazott olyan rendelkezést, amely a közokirat érvényességét a közléshez kötné.[14] Itt is több, számunkra fontos következtetést találunk. A határozat megszületése, a határozat-tervezettől való jogi megkülönböztetése a kiadmányozás által történik. A formai kellékek is ugyanolyan értékűek a közokirat megítélésénél. Csak a törvényesen készült határozat lesz közokirat.
5.11.4.5. A hivatali visszaélés a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (a továbbiakban: Btk.) 305. §-a alatt rendezett tényállása szerint:
„Az a hivatalos személy,[15] aki azért, hogy jogtalan hátrányt okozzon vagy jogtalan előnyt szerezzen
a) hivatali kötelességét megszegi,
b) hivatali hatáskörét túllépi, vagy
c) hivatali helyzetével egyébként visszaél, bűntett miatt három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.”
A hatáskörfogalom jelenik meg ebben a tényállásban, de nem a hatósággal, nem a hatáskör gyakorlójával, hanem az ún. hivatalos személlyel szemben (ún. szolgálatot teljesítő személy). A határozat jogosítványok nélküli aláírása látszólag ilyennek lesz tekintendő. Ha ezzel előny is jár, vagy hátrányt is okoz, bűncselekmény valósul meg.
Egy esetben a Kúria közel jutott a hatáskör kibontásához. A számunkra fontos tényállás szerint a vád és a védelem vitatkozott azon, hogy a terhelt ügyviteli alkalmazott volt-e vagy a feladata volt-e többek között – az objektív felelősség körében – a gyorshajtást elkövetők ügyében a bizonyítékként szolgáló felvételek alapján, azok minősítése és az elsőfokú közigazgatási határozat meghozatala is. A közigazgatási bírságot kiszabó elsőfokú határozat meghozatala informatikai eszközzel, automatizált módon történhet. Az automatizált egyedi döntésen a kiadmányozásra jogosult aláírása és a hatóság bélyegzőlenyomata is informatikai eszközzel rögzíthető, ha az aláírás és a bélyegzőlenyomat hitelességét a hatáskör gyakorlója egyedi döntésével hitelesítette. A Kúria úgy érvelt, hogy a Btk. alkalmazása szempontjából hivatalos személy az is, aki az érdemi közigazgatási határozatok előkészítésében ügykezelőként vesz részt. A Kúria a Ket. 12. § (2) bekezdés a) pontja szerinti közigazgatási hatósági ügy fogalmára alapozta a döntését, és a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény és végrehajtási joganyag alapján a Budapesti Rendőr-főkapitányságot azonosította államigazgatási és rendészeti feladatkörében közlekedési hatósági és rendészeti feladatokat ellátó hatóságként. Ezt követően – a felülvizsgálati korlátok miatt –, az lett az ítéleti végkövetkeztetés, hogy a hivatalos személyi minőségnek nem feltétele az önálló kiadmányozási vagy az önálló intézkedési jog, elegendő, ha a közhatalmi feladathoz kapcsolódóan az illető a tényleges közhatalmi, államigazgatási feladatok ellátásában részt vesz.[16] Tanulmányunk szempontjából azt biztosan megtudtuk, hogy a hatáskört a büntető ítélkezés is a Ket. 12. §-ából eredezteti. A Kúria nem tört pálcát a hatáskörgyakorlás felett, de utalt rá, hogy az széles spektrumon belül mozog, a kiadmányozáshoz az intézkedés mellett más jellegű részvétel is hozzátartozik. Ez azonban azt mondatja velünk, hogy a kiadmányozást a büntető ítélkezés is a hatáskörgyakorlás részének tartja, mert ehhez mér minden mást, főleg a kiegészítő tevékenységeket. Ezen ítélet üzenete ellentétes a KMPJE azon következtetésével, amely a kiadmányozást a hatáskörgyakorlás fogalmán kívül rekesztette.
Még egy esetet érdemes példaként hozni. Az ítélkezésnek itt sem pontosan azt kellett értelmeznie, ami minket foglalkoztat (ti. a büntető ítélkezés felfogását a közigazgatási hatáskör–kiadmányozás terjedelméről, jelentéséről), de azt elégségesen mutatja – ami meggyőződésünk –, hogy a közigazgatási hatáskörfogalom komplex elemzéséhez a büntetőjogi „felhasználók” érvényes gondolatai is hozzátartoztak volna.
A tényállás szerint egy roma kisebbségi önkormányzat képviselői, a szabadságvesztésre ítélt, hivatalviselésre méltatlan elnöküket, a jó szóra sem hallgatva, tisztségében kétszer is megerősítetették. (Az ítélet végkövetkeztetése mindenesetre az volt, hogy a vádlottak nem valósítottak meg bűncselekményt.)
Az ítéletből a következők érdemelnek említést. A hivatali kötelezettségszegés akkor valósul meg, ha a hivatalos személy törvények, más jogszabályok, illetve alacsonyabb szintű szabályok (mint például SzMSz, ügyrendi, ügyviteli szabályzat stb.) által előírt kötelességeit szegi meg. A hivatali bűncselekmény megállapításának feltétele, hogy az közvetlen hatással legyen a hivatalos személy közfeladatot ellátó tevékenységére, és ezen keresztül sértse vagy veszélyeztesse az állami szerv működésének rendjét, illetve a törvényességbe vetett közbizalmat. Az elkövetési magatartás mindig a hivatali helyzethez, a hivatalos minőséghez kapcsolódó jogok meg nem engedett módon történő gyakorlása, ha az alkalmas a hivatalos szerv eljárási rendje sérelmének vagy veszélyeztetésének megállapítására.[17]
A jogesetben fogalmi tobzódást láthatunk, de egyik sem a KMPJE szerinti hatóság hatásköre–hatáskörgyakorló–kiadmányozó triászból kerül ki, hanem megjelenik a „hivatalos személy hatásköre”, „hivatalos személy közfeladatot ellátó tevékenysége”, a „hivatalos személy hatáskörébe utalt jogosultság”, a hivatali működés és hatáskörgyakorlás közszolgálati jogviszony felőli megközelítése. A jogrendszer egysége, illetve összhangja kérdése az, hogy a Btk. „hivatali hatásköre” fogalomra saját értelmező rendelkezést nem adván, azt a hivatali visszaélés körében a Ket.-tel, Ákr.-rel, Air.-ral stb. együtt értelmezve milyen válasz születne a jogellenesen aláírt határozatok esetében.
5.11.4.6. Áttérve a büntető eljárásjogra, a büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény (a továbbiakban: Be.) 376. § (2) bekezdése szerint: „A hatóság tagja és a hivatalos személy, továbbá, ha törvény előírja, a köztestület köteles a hatáskörében tudomására jutott, közvádra üldözendő bűncselekményt feljelenteni.”
A Be.-ben is úgy jelenik meg a hatáskör, mintha azzal az egyén, az ügyintéző (is) rendelkezne, nem pedig (csak) a hatóság. Egy kormányhivatal esetében például nem a hatásköri címzettnek, vagy a hatáskör gyakorlójának, hanem a feltételezett bűncselekményt feltáró ügyintézőnek lenne feljelentési kötelezettsége? Ha pedig nem, a szerv rendes működése szerinti kiadmányozási rendben kell cselekedni, mit jelent a „hivatalos személy hatáskörében tudomásra jutás”? Ezek mind olyan kérdések, amelyeken a joggyakorlat egységesítését célul tűző határozatnak végig kellett volna mennie, természetesen a büntető ügyszak bevonásával.
- Az eset jelentősége
Az érintett ügyek hordereje, a peresített összegek nagyságrendje önmagukban kiemelték a kérdést a közigazgatási eljárásjog számos problémája közül, ám már megszilárdult kúriai gyakorlatról beszélhettünk, így a Kúria nem volt lépéskényszerben.
A közigazgatási szervnek a szervezés-vezetés körében annak okait kell vizsgálnia, hogy hogyan fordíthatott olyan kevés energiát a döntések meghozatalára (kiadmányozására), amivel saját magát tette céltáblává a bíróságokon.[18] Ha nagyobb állandóság lenne, mind a közigazgatás személyi állományában, mind a jogi szabályozásban, mind az ügyvédi specializációban, nem veszne a feledés homályába az, amit egyszer már megfogalmaztak, alkalmaztak.
A jogalkotói önvizsgálat és korrekció területére tartozó tanulság, hogy a hetedik Alaptörvény-módosítás miként kerülhetett hibásan megalkotásra, illetve a Bszi.-t és az Abtv.-t miért nem igazították a változáshoz. Hatályos jogszabályaink nem blokkolhatnák az ítélkezés egységesítését. A sors fintora, hogy a Kúria épp annál a kérdésnél nem észlelte saját legalitása hiányát, amely kapcsán az általa felülbírált közigazgatási szervek hasonló hiátusait tárgyalta.
A Kúriát illetően a jövőben még több figyelmet érdemel, hogy a jogegységi hatáskör megléte esetén milyen kollégiumok részvételével kell, illetve érdemes határozatot hozni. Hasznos alternatíva lehetett volna az is, ha Kúria a KMPJE-ben tárgyalt fogalmakat[19] több szempontból, más – további – jogágak nézőpontjából is elemezte, vizsgálta volna; ehhez szintén vegyes testületre lett volna szükség.
A Kúria „lefokozta” a kiadmányozást, és a hatáskör kérdésén kívülre helyezte, pedig számos érvet lehet felsorakoztatni e felfogás ellenében.
Végül pedig a Kúria – a mai „köztes helyzetben” – akkor alkotott volna időtállót, ha az Ákr.-t (és további, jelenleg hatályos közigazgatási eljárási jogszabályokat), továbbá a Kp.-t is az értelmezés körébe vonja.[20]
Pomázi Miklós – ügyvéd – KERTÉSZ ÉS TÁRSAI Ügyvédi Iroda –pomazi@kerteszandpartners.com
A tanulmány további részeit a folytatásban közöljük. A tanulmányt teljes terjedelmében elolvashatják a Jogesetek Magyarázata folyóirat 2019/2-3. számában is, ami várhatóan 2019. szeptember elején jelenik meg.
[1] A Polgári Kollégiumot sem csak a régi Pp. felülvizsgálati szabályai felől kérdeztük volna.
[2] ABK 2019. március, 478, 488.
[3] Elérhető: //reneual.eu/images/Home/BookIII-Single_CaseDecision-Making_individualized_final_2014-09-03.pdf.
[4] III-31–III-32., 90.
[5] Tény, hogy e forrást az Ákr. indokolása sem hivatkozza, így vélhetően nem merített belőle. A Modell Szabályok nem a tagállamok, hanem az Unió hatóságainak hatósági eljárásaira vonatkoznak, de nem tilos mintaként tekinteni rájuk. (A címzett – az ügyfél – eldöntheti, hogy melyik uniós tagállam nyelvén kéri a döntés írásba foglalását.)
[6] A Pp. 630. § (2) bekezdésének – átmeneti rendelkezése – szerint: „E törvény 94. alcímét a 2018. január 1-jén és az azt követően keletkezett okiratokra és másolatokra kell alkalmazni.”
[7] A Pp. 323. § (2) bekezdése szerint: „A közokiratot az ellenkező bizonyításáig valódinak kell tekinteni, a bíróság azonban az okirat kiállítóját hivatalból is felhívhatja nyilatkozattételre az okirat valódisága tekintetében.” A Pp.-ben megjelenik egy újabb fogalom, a valódiság. A Pp. azt kéri, a közigazgatás ne az igazat, hanem a valódit mondja. Valódi pedig már csak a hatáskörben meghozott döntés lehet-e?
[8] A Ket. 115. § (4) bekezdés b) és c) pontjai értelmében: „A hatóság döntése nem változtatható meg és nem semmisíthető meg, ha semmisségi ok esetén a 121. § (4) bekezdésében foglalt idő eltelt, semmisségi ok hiányában az ügyfél jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogát sértené […].” Az Ákr. 121. § (3) bekezdés b) és c) pontjai alapján: „A hatóság döntése nem változtatható meg és nem semmisíthető meg, ha semmisségi ok esetén a 123. §-ban foglalt idő eltelt, semmisségi ok hiányában az ügyfél jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogát sértené […].”
[9] A Fővárosi Ítélőtábla által 32.Pf.20.300/2017/4-II. számon helybenhagyott, 65.P.22.254/2015/28. számú Fővárosi Törvényszék-i határozat.
[10] Pp. 325. § (1) bek. b) pont.
[11] A Ket. 121. § (1) bek. d) pontja alapján „a döntést meg kell semmisíteni, ha a közigazgatási döntés tartalmát bűncselekmény befolyásolta, feltéve hogy a bűncselekmény elkövetését jogerős ítélet megállapította vagy ilyen ítélet meghozatalát nem a bizonyítottság hiánya zárja ki”.
[12] Magyar Közlöny 2010/27. (VII. 16.)
[13] BH2014. 100. (Kúria Bfv.I.444/2013.)
[14] BH2012. 3. I. (Legf. Bír. Bfv.III.1056/2010.)
[15] A Btk. 459. § (1) bek. 11. pont k) alpontja szerint: „E törvény alkalmazásában hivatalos személy: […] a Magyar Nemzeti Banknál, […] központi államigazgatási szervnél, […] fővárosi vagy megyei kormányhivatalnál, önkormányzati igazgatási szervnél, […] közhatalmi feladatot ellátó vagy szolgálatot teljesítő személy, akinek a tevékenysége a szerv rendeltetésszerű működéséhez tartozik.”
[16] BH2016. 56. I. (Kúria Bfv.I.879/2015.)
[17] BH2017. 251. (Kúria Bhar.I.356/2017.)
[18] Bár a legtöbb perbe vitt határozat a NAV-é, többféle közigazgatási szerv is „kétszer ugyanabba a folyóba lépett”. A Kfv.VI.37.020/2018/7. számú ügyben a – vélhetően fővárosi – kormánymegbízott, a Kfv.V.35.458/2017/15. számú ügyben az MNB, míg a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 20.K.30.210/2018/5. sz. ítéletében az Országos Rendőr-Főkapitányság. Nem élünk a gyanúperrel, hogy más közigazgatási szerveknél is lett volna keresnivalójuk az ügyvédeknek, de ez alapján nem is zárhatjuk ki, hogy elszigetelt problémáról beszélünk. Annyi állítható kellő bizonyossággal, hogy hasznos lenne ismerni az egyes szervek rutinját.
[19] Ti. hatóság, hatáskör, hatáskörgyakorlás, kiadmányozás.
[20] A tanulmány megírásához köszönetemet fejezem ki Szeder Sarolt szerkesztő asszonynak, aki nem kevés munkájával jobbá és tartalmasabbá tette a kritikámat.
